國家重點生態功能區綠色發展水平評價：以陜西省為例

李國平，馬藝鳴，曾先峰

（1.西安交通大學經濟與金融學院，西安 710061；2.西安外國語大學經濟金融學院，西安 710128）

0 引言

推動綠色發展、建設美麗中國，是“把握新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局”的一個重大任務，也是滿足人民日益增長的優美生態環境需要的必然要求[1]。國家重點生態功能區作為保障國家生態安全的重要區域和生態文明建設的重要載體，是我國增強區域生態服務、改善生態環境質量、踐行人與自然和諧相處理念的先行示范區，準確評估國家重點生態功能區綠色發展水平已成我國空間綠色發展管控的基礎性工作。

綠色發展理念是可持續發展理念產生和深化的結果，意味著資本存量不減少[2]。其內涵主要分為兩類：一類是淺綠色發展，以弱可持續發展為邏輯歸宿，認為自然資本和人造資本的存量之和不能減少，兩者之間存在替代關系，生態環境破壞的損失能夠被經濟增長彌補，基本目標為促進經濟增長。另一類是深綠色發展，以強可持續發展為邏輯歸宿，認為自然資本與人造資本的存量不能加總。這意味著兩種資本都不能減少，為互補關系。其基本目標為應對氣候變化和保護資源環境。我國過去在高速發展階段對綠色發展的認識側重于經濟效益，對原始環境和社會包容關注較少。自“十三五”規劃提出以來，綠色發展理念和發展政策融入經濟社會發展模式，發展內涵由“淺綠”向“深綠”轉變[3]。

Daly（1994）[4]認為自然資本完全不減少是不現實的。關鍵自然資本即擔負著重要環境功能而不能被人造資本替代，應優先保存的自然資本，包含多種戰略資源，具備經濟屬性。關鍵自然資本的保值增值是構筑我國生態安全的重要屏障和實現綠色發展目標的有力保障[5,6]。因此，國家重點生態功能區的綠色發展應為強調關鍵自然資本非減的深綠色發展，具體包括：（1）關鍵自然資本非減為約束條件，“寧要綠水青山，不要金山銀山”；（2）強可持續為發展內核，生態安全與其他維度的發展目標不可替代；（3）縣域經濟、社會、生態的協調統一為內在要求。生態持續是基礎，經濟增長是條件，社會發展是目標。

然而現有的綠色發展水平評價指標體系在一定程度上仍滯后于對深綠色發展內涵的認識，且相關評價體系主要集中于省域[7]、城市群[8]和市域層面[9]，缺乏對特定功能區的針對性研究，這種評價思維忽略了主體功能區的異質性，不利于客觀反映不同主體功能區綠色發展進程的差異。因此，本文基于關鍵自然資本非減的約束條件，構建國家重點生態功能區綠色發展水平評價框架，對2011—2020年陜西省的國家重點生態功能區的綠色發展水平及可持續性特征進行考察。

1 研究設計

1.1 指標體系構建

本文在一級指標的選取上借鑒聯合國環境規劃署（UNEP）發布的《綠色經濟指標指導手冊》中的指標體系構建方法，以政策決策的問題識別、政策制定、政策影響預測以及政策績效評估四個流程為邏輯建立與國家重點生態功能區相適應的、內在邏輯統一的評價指標體系。該方法在具體操作時，基于驅動、壓力、狀態、影響和響應（DPSIR）框架，將問題識別分為狀態識別和原因分析兩個階段，將政策影響預測和政策績效評估合并為政策影響一個階段。

二級指標將上述四大方面進行進一步細分。狀態識別從國家重點生態功能區綠色發展的內涵出發，分為關鍵自然資本和經濟增長，反映功能區綠色發展的現實狀況。原因分析劃分為驅動力和壓力兩大類，驅動力反映促進生態環境改善的動力因素，壓力反映造成生態環境破壞的影響因素。政策制定指人類社會為保護生態環境及促進綠色發展通過政府部門所做出的政策選擇，分為生態環境和人類福祉。政策影響反映政策實施對人類福祉的影響，分為經濟、社會、環境三個二級指標。本文根據Ekins等（2003）[10]提出的關鍵自然資本判斷標準，按照重要程度或受威脅程度識別陜西省國家重點生態功能區的關鍵自然資本，并借鑒李曉西等（2014）[11]的研究結果選取三級指標。構建的國家重點生態功能區綠色發展水平評價指標體系如表1所示。

表1 綠色發展水平評價指標體系

1.2 國家重點生態功能區綠色發展水平評價模型

（1）基于時空極差熵權法的指標權重賦值

鑒于國家重點生態功能區綠色發展各維度具有不可替代性，本文只對三級指標求權重以改善綜合評價指標的缺陷，計算方法采用張友國等（2020）[12]提出的時空極差熵權法。計算結果如表1所示。

（2）基于Tapio脫鉤指數的綠色發展評價

本文基于Tapio脫鉤指數[13]研判各地綠色發展可持續性特征的動態演化，以彌補綠色發展水平綜合指數難以表明經濟系統與生態環境系統之間關系的缺陷。

先構建綜合污染指數。選用6種污染物指標①6種污染物指標分別為農用塑料薄膜使用量、工業廢水排放量、單位地區生產總值氮氧化物排放量、單位地區生產總值化學需氧量排放量、碳排放量、人均一般工業固體廢物產生量。的加權平均值表示污染物綜合指數，公式為：

其中，Pj,t為第j個地區第t年的污染物綜合指數。Wi和Xij分別表示6種污染物的權重和經過數據處理后的觀測值。

然后，構建Tapio脫鉤指數，公式為：

其中，Dj,t為第j個地區第t年的脫鉤指數，Gj,t表示第j個地區的人均GDP。

結合我國實際，只研究經濟增長（?G>0）的情形。脫鉤類型劃分如表2所示。

表2 脫鉤類型

1.3 樣本選擇及數據來源

陜西省共有7個城市43個縣（市、區）在國家重點生態功能區覆蓋范圍內，橫跨黃土高原、關中平原和秦巴山地，自然條件復雜多樣。其中，黃土高原丘陵溝壑水土保持生態功能區（下文簡稱黃土高原生態功能區）分布在生態脆弱、土地荒漠化嚴重的陜北地區，包含延安市和榆林市共12個縣（市）；秦巴生物多樣性生態功能區（下文簡稱秦巴生態功能區）分布在關中及陜南地區，包括關中西安市1個縣、寶雞市兩個縣，陜南漢中市、商洛市、安康市28個縣（區），是我國中部地區重要的水源涵養區和生態屏障。洛南縣、宜川縣和黃龍縣于2016 年才被納入國家重點生態功能區，其中宜川縣和黃龍縣數據可得性和可比性不足，因此本文選取其余41 個縣（區、市）為研究對象，基于2011—2020 年統計數據測度陜西省國家重點生態功能區的綠色發展水平。本文數據來源于《陜西統計年鑒》《中國縣域統計年鑒》《中國城市統計年鑒》《中國林業和草原統計年鑒》《陜西省生態環境狀況公報》、CEADs中國碳核算數據庫、研究樣本所在的地級市統計年鑒和陜西省環保廳調研數據，涉及經濟發展的數據均已剔除通貨膨脹的影響（基于GDP平減指數測算）。

2 實證分析

2.1 三級指標貢獻度分析

本文對三級指標對綠色發展水平綜合指數的貢獻進行分析①三級指標貢獻度=(各三級指標取值的變動×各三級指標權重)/對應二級指標取值的變動×100%。，結果如圖1所示?？梢钥吹?，大多數三級指標的取值上升都推動了綠色發展水平的上升，但對綜合指數變化的貢獻差異很大。其中，水利設施財政支出的貢獻最大（11.18%），人均GDP（7.87%）、科教文衛財政支出（7.42%）、人均一般工業固廢物綜合利用量（6.38%）的貢獻也較大。其余10項指標貢獻度未達到5%。有10個三級指標的上升不利于提升陜西省國家重點生態功能區綠色發展水平，其中工業廢水處理量的負面影響最大（-16.43%）。

圖1 2011—2020年三級指標對綠色發展水平增長貢獻度

特別要引起注意的是，表示關鍵自然資本的3個三級指標對綠色發展影響力均較弱。常用耕地面積同比減少量在研究期間有增大趨勢，對綠色發展水平造成負面影響（-0.01%）。人工造林面積指標在研究時期內穩步增長，對綠色發展水平帶來0.06%的正面貢獻。陸地植被固碳量對綠色發展水平有1.14%的積極貢獻。與其他貢獻度較大的三級指標對比可見，陜西省國家重點生態功能區綠色發展未能重視自然資本邊界，仍主要依靠人均GDP增長與國家財政補貼維持生態質量，未能形成深度綠色發展路徑。

2.2 一級與二級指標指數分析

2020年陜西省國家重點生態功能區綠色發展水平評價指標體系一級和二級指標指數如表3 所示。在狀態識別子系統中，經濟增長指數平均值大于關鍵自然資本，兩類生態功能區與陜西省整體趨勢一致。在原因分析子系統中，兩個生態功能區驅動力對綠色發展的促進作用均大于壓力。在研究期內，3項壓力指標均呈現穩定的下降趨勢，人均GDP 對綠色發展的正向影響占主導因素。在政策制定子系統中，兩個生態功能區生態環境指數平均值都大于人類福祉。但黃土高原丘陵溝壑水土保持生態功能區政策制定子系統得分為0.048，與秦巴生態功能區子系統得分相差0.064，兩項二級指標也相差較大。由此可見，黃土高原生態功能區的生態環境與公共服務財政投入和秦巴生態功能區相比存在較大差距，政策執行效果較差。在政策影響子系統中，從綜合平均值來看，社會指數占比最大，環境指數次之，經濟指數占比最小。秦巴生態功能區與陜西省整體趨勢一致，但黃土高原生態功能區綠色發展水平的提高對經濟系統的依賴性較強，仍以經濟發展為主要導向，其傳統的“褐色發展”思維仍未得到扭轉。

表3 2020年相關一級和二級指標指數

2.3 綠色發展水平綜合分析

2.3.1 子系統的動態演化分析

整體的陜西省國家重點生態功能區綠色發展水平評價指標體系的各一級指標時序變化如圖2所示。

圖2 陜西省國家重點生態功能區子系統發展水平

從各子系統的時序變化看，4個子系統2011—2020年均值整體呈上升狀態，意味著陜西省國家重點生態功能區綠色發展表現出良好的發展態勢。其中，狀態識別和原因分析的改善幅度相對較小，分別提高了9.87%和31.32%。政策制定和政策影響的改善幅度顯著，分別提高了85.24%和37.35%。政策制定和政策影響的大幅提高說明陜西省國家重點生態功能區實施的財政、投資、產業和環境保護等配套政策對于污染物治理及環境質量改善產生了積極作用。從子系統間的對比來看，2011—2020年，政策制定和政策影響處于較高水平，狀態識別和原因分析長期處于低水平狀態。說明長期以來政策影響和政策制定是影響綠色發展水平的主要因素，進一步說明陜西省國家重點生態功能區的綠色發展動力很大程度上源于政府財政和政策支持，應提升國家重點生態功能區綠色發展的內在驅動力。

2.3.2 綠色發展水平動態演化分析

由下頁表4可知，2011—2020年陜西省國家重點生態功能區所覆蓋的縣（市、區）的綠色發展水平較低，綜合評價值均處于0.6以下，且依照各縣域變化值來看，短期內難以達到較高的綠色發展水平。從起止年份看，2011—2020年，陜西省國家重點生態功能區整體綠色發展水平不斷改善，綠色發展水平呈現波動式上升趨勢，僅略陽縣的綠色發展水平呈倒退趨勢。2011—2020 年，黃土高原生態功能區的綠色發展水平均值從0.155上升至0.205，變化值為0.050，秦巴生態功能區均值從0.227 上升至0.341，變化值0.114?？梢婞S土高原生態功能區的綠色發展水平一直落后于秦巴生態功能區，且近年來差距有擴大趨勢。

表4 陜西省國家重點生態功能區綠色發展水平

2.4 基于Tapio 脫鉤指數的綠色發展可持續特征及動態演化

2011—2020 年整體的綠色發展可持續特征如表5 所示，在?P<0 的情況下，僅有黃土高原生態功能區的3 個縣域為深綠色發展，表現出強脫鉤，表明研究時期內陜西省國家重點生態功能區的經濟增長大多是以一定程度生態環境的損害為代價的。在?P>0 的情況下，黃土高原生態功能區其余縣域均為淺綠色發展；秦巴生態功能區有23個縣域為淺綠色發展，3個為褐色發展，5個為黑色發展縣域。雖然黃土高原生態功能區綠色發展水平低于秦巴生態功能區，但秦巴生態功能區經濟與環境的關系更為緊張。

表5 2011—2020年基于Tapio脫鉤指數的綠色發展可持續特征

從分年份Tapio脫鉤指數測算數據來看（見下頁表6），2011年處于深綠色發展的縣域有3個，黑色發展的縣域有26個；2012—2014年綠色發展情況好轉，深綠色發展縣域增多，黑色發展縣域降至個位數；2016年深綠色發展縣域僅剩3個，黑色發展縣域達到28個；2017年與2018年情況逐漸好轉；截至2020年有6個深綠色發展縣域和1個黑色發展縣域，說明陜西省國家重點生態功能區淺綠色發展縣域較多且縣域綠色發展狀態不穩定。

表6 2011—2020年基于Tapio脫鉤指數的綠色發展評價

可以看出，陜西省國家重點生態功能區綠色發展可持續性存在三方面特征：一是綠色發展水平偏低，基本為淺綠色發展。二是綠色發展水平與Tapio 脫鉤指數不存在正相關性，通過區域統計可以看出，漢中市南鄭區綠色發展水平最高，均值為0.373，但有4 年都屬于黑色發展，3年為深綠色發展，2年為淺綠色發展,1年為褐色發展。而綠色發展水平最低的吳堡縣有3 年為深綠色發展，7 年為淺綠色發展。三是綠色發展水平的波動非常大，多數縣域都存在從綠色發展水平擴張負脫勾到強脫鉤類型的變動。

3 結論與建議

本文在厘清國家重點生態功能區綠色發展內涵的基礎上構建了相應的綠色發展水平評價指標體系，并采用2011—2020 年陜西省國家重點生態功能區縣域數據進行測度，利用脫鉤指數模型分析了綠色發展的可持續特征，結果表明：（1）各三級指標對綠色發展貢獻度差異明顯，關鍵自然資本指標在研究期間變動微弱且貢獻度較低，陜西省國家重點生態功能區綠色發展主要靠經濟發展帶動。（2）陜西省國家重點生態功能區的綠色發展呈現低層次的綠色發展水平和不穩固的生態保護效果。造成這種現象的根本原因在于研究區域現有的綠色發展模式過分依賴政策制定環節的財政扶持，缺乏實現經濟發展模式快速轉型的內生驅動力。（3）自然資本豐富、生態系統較為穩定的秦巴生態功能區綠色發展水平明顯高于生態環境脆弱、經濟水平落后的黃土高原生態功能區，但秦巴生態功能區經濟與環境的關系更為緊張。

基于上述結論，本文提出以下建議：（1）陜西省政府應在提升國家重點生態功能區綠色發展內在驅動力上持續發力。應加快探索符合主體功能區定位的綠色產業，大力發展生態旅游、清潔能源等產業。（2）制定政策時應根據不同類型生態功能區的區域現狀和生態稟賦采取針對性措施。生態稟賦較好的秦巴生態功能區可以發揮帶頭作用，嘗試融合林業、農業與生態旅游業，延長綠色產業鏈。而生態脆弱的黃土高原生態功能區應堅守耕地保護和生態保護等紅線，加強水土流失治理。（3）修護、保育和擴展關鍵自然資本，達到人與自然的和諧共生。秦巴生態功能區應對森林撫育和管護提供配套資金支持，著力增加森林蓄積量，維護生態系統。黃土高原生態功能區應以小流域為單位集中治理與管護，通過建設淤地壩、引黃河水進行水源涵養和生態補水。