實用性城市設計規劃編制方法研究
——以《淮南市山南新區總體城市設計及設計導則》為例

王思源 陳笑凱 王建龍 WANG Siyuan CHEN Xiaokai WANG Jianlong

以《淮南市山南新區總體城市設計及設計導則》為例，針對實際管理中城市設計類型項目難以落地的問題進行探討。踐行為人民設計的理念，通過前置性公眾參與發現分析問題，以人的需求為導向強化街道、公園等公共空間設計的規劃內容。從完善傳導機制、強化分級分層管控、明確開發時序、強化成果表達性等方面探索互動性、實用性城市設計規劃的編制與成果展現方法。

城市設計；人民設計；實用性規劃；設計導則

0 引言

2017年6月1日，《城市設計管理辦法》施行，首次采用規章制度明確城市設計規劃工作的內涵與不同層次城市設計的規劃內容。城市設計包括總體城市設計和重點地區城市設計，從平面和立體空間方面統籌城市建筑布局，協調城市景觀風貌，體現地域特征、民族特色及時代風貌。在實際工作中，城市設計常因其缺乏指導建設與規劃傳導實用性而受到規劃管理者詬病。

1 山南新區在發展中面臨的規劃困境

淮南市山南新區位于市中心城區南部，北鄰舜耕山，與東部城區相望，是“一主一副四組團”中的城市主中心，即行政文化中心、文化中心、體育中心（見圖1）。山南新區規劃建設于淮南市經濟快速增長階段，在國務院批復淮南市城市總體規劃后，迅速開展地塊控規全覆蓋編制工作?；仡櫧?5年城市建設歷程，依托地塊控制性詳細規劃治理城市的傳統模式存在諸多問題，如碎片化地塊控規難以管理相對連續的道路綠帶、街道及建筑風貌；盲目覆蓋的地塊控規因為缺少彈性，在實際開發建設中面臨頻繁調整的問題，影響了規劃的權威性與法定性。盡管編制過新區部分地塊城市設計方案，但城市設計與法定規劃銜接不當，風貌管理上仍處于無據可依的狀態。為實現山南新區建設對外開放文化交往的淮南名片、宜居宜業的高品質淮南樣板的發展要求與目標，亟需強化城市空間形態的系統性管控，進而提升新區綜合品質。

1 淮南市山南新區區位

針對山南新區現存問題，經過與甲方多次溝通，明確了規劃工作內容和具體解決的問題，通過編制《淮南市山南新區總體城市設計及設計導則》，分層次、分要素引導城市開發建設。

2 山南新區總體城市設計規劃特點

實用性城市設計的首要要求是回歸規劃設計本質，即“研究真問題、回應真需求、創造真價值、保障真落地”。以保障公共利益為核心，補短板、優品質，提升人民群眾獲得感和幸福感；實現由二維平面管控轉向三維立體管控，從“有沒有”轉向支撐高質量發展 “好不好”。

2.1 強化公眾參與發現分析問題

規劃采取問卷調查、軌跡地圖等前置公眾參與法，分析山南新區城市空間面臨的問題。山南新區具有獨特的山水、文化、城市建設特征，體現出“一山映城、湖鏈玉盤”的山水格局，多元包容、求實創新的新時代文化精神，以及舒朗大氣、中軸統領的中華營城城市格局，從舜耕山到市政府、中央公園，再到安徽理工大學山南校區縱向軸線空間。通過調研可知，新區存在山水不凸顯、空間不精致、文化不自信、功能不完善等問題。綠地系統、街道系統、建筑形態、城市色彩等要素是提升城市形象的關鍵。

2.2 突出為人民設計理念，強化規劃策略應對

規劃提出山南新區“楚漢風韻、淮南風范、創新風尚”的整體風貌定位，并將其細化為山水格局、城市格局和人文底蘊3個方面?；谝呀ǔ傻某鞘锌蚣?，開展系統性統籌，聚焦人本需求，強化特色空間場所營造，提升人們對城市的幸福感、歸屬感（見圖2）。

2 山南新區核心區鳥瞰效果

強化街道作為日常生活交往性空間的活力場景塑造，轉變山南新區過去道路設計偏重于機動交通和市政工程的思路，關注街道網絡與沿線用地協調。通過空間整合，以更安全共享的街道、更活力舒適的街道、更綠色智慧的街道為目標，形成街道道路斷面控制與設計指引、街道空間環境設計指引、街墻界面綜合設施指引及綠色智慧技術引導的“3個設計指引+1個技術引導”，指導詳細規劃逐級落實并加以實施。

構建基于人口結構特點的生活圈，提供更人性化的公共服務?；谛聟^獨特的就業類型和人口結構，分類細化“15min社區生活圈”，形成現代創新產業類、體育休閑類、文化教育類、城市更新類4類生活圈。在城市環境設計上強化兒童友好設計理念，具體措施包括提供更便捷的兒童服務設施，在社區內打造兒童護理、教育輔導的共享空間；針對兒童的步行交通系統設計應遵循連續性原則，建設兒童友好公園等。

挖掘特色文化，強化重要建筑風貌指引，打造彰顯獨特文化氣質的城市形象。明確山南新區作為淮南“楚風漢韻”的多元文化展示窗口的空間載體，形成點、線、面相結合的特色文化風貌展示體系。以城市綠道串聯城市重要公共文化空間，內環綠道為“錦繡山南”現代都市環線主題，突出現代文化特色，外環綠道為“暢享山南”城市風采綠道主題，串聯重要的文化、體育、休閑活力節點（見圖3）。

3 山南新區綠道網絡規劃

3 面向地方管理需求的實用性城市設計策略

除創新規劃編制內容外，重點關注規劃編制的實用性。在編制過程及成果階段，與山南新區相關城市建設管理部門共同研究，最終形成符合當地管理需求的實用、管用、好用的總體城市設計及設計導則，強化從技術語言到管理語言的轉換，切實為山南新區風貌品質的提升、城市的精細化管理提供技術支撐。

3.1 以總體城市設計為統領構建“1+23+N”的山南新區風貌管控體系

優化山南新區規劃編制體系，將總體城市設計作為指引新時代新要求下的新區總體層面規劃，構建山南新區“1+23+N”的城市風貌規劃編制體系?！?”指山南新區總體城市設計；“23”指23個城市單元控制性詳細規劃，是規劃管理的重要抓手；“N”指分系統城市設計與重點區段城市設計。

為保障城市設計內容與法定國土空間規劃體系有效銜接，城市設計編制成果將各層級規劃內容分解，逐條明確其與國土空間總體規劃、單元控規和地塊控規的銜接內容，實現城市設計的法定化，保障城市設計內容的法定規劃層級間有效的傳導與落實，解決管理部門在不同規劃銜接上的困難。在此規劃體系框架下，山南新區已試點編制了高新區單元控規，并同步開展城市設計研究，相較于地塊控規，既提升了規劃彈性又保證了單元層面對于總體城市設計控制內容的有效落實（見圖4）。

4 城市設計與控規銜接示意

3.2 強化風貌分層管控，差異化落實管控要求

規劃加強對城市重要片區的風貌控制，為設計留有彈性，通過分級、分層細化的方式，差異化落實風貌管控要求。從新區的總體風貌結構、功能結構、山水資源等出發，劃分為重點管控風貌區段控制區和通則風貌指引區。對商業商務風貌區、行政辦公風貌區、文化體育風貌區、產業研發風貌區等明確通則性指引，提出通則式管控和指引要求。對公共中心、城市樞紐、重要公共活動空間進行重點區段引導，包括用地布局、開發強度、景觀結構和建筑空間布局等。

3.3 面向規劃實施，明確開發時序，分類型明確項目庫

統籌規劃時間和空間建設的關系，通過多因子分析，遵循成片開發的理念，明確城市開發時序。選取交通區位、公共環境、服務設施、現狀建設四大類因子，對新區土地開發影響程度進行分級評價；以控制單元為基礎單位，結合用地成熟度綜合分析、城市風貌結構要求，明確新區近期、中期、遠期開發階段的重點任務，重點城市開發單元及重點產業開發單元。

3.4 豐富成果表達形式，使成果易懂好用

按照管理需求，形成靈活豐富的成果表達形式，將定性的城市設計語言描述轉化為定量的數據控制，同時配以圖示輔助管理，最終形成圖文并茂的管理使用導則手冊。在街道設計導則中，將街道空間感受、步行環境、綠化空間等定性描述內容分別以控制尺度感的街道高寬比、控制連續性的貼線率與沿街界面占比、控制舒適性的設施帶與街道小品等要素分類定量明確要求。在建筑風貌導則中，基于“建筑風貌設計通則+分區控制”，針對建筑頂部設計、建筑墻身、建筑基座、建筑材料等內容增加大量形象化意向圖片示意，使專業的建筑語言更加直觀易懂。

通過對分項導則進行要素編號索引，提高導則的易讀性，方便快速明確每個控制要素的管控位置與管控要求。對重點風貌地區，在總體城市設計導則中通過“一圖三表”的方式明確管控要求，并體現街道、綠地、建筑風貌、建筑色彩等要素編號，以及相應導則中控制指引內容的頁碼位置。

4 結語

山南新區總體城市設計規劃體系已得到實踐，落實總體城市設計及導則要求的“單元-地塊”控規編制正在開展，規劃內容為國土空間規劃提供了有效支撐。在規劃編制中，建立與城市管理部門溝通的良好機制，共同參與規劃內容編制，以互動形式探索基于問題導向、目標導向的實用性城市設計及導則的編制方法，為山南新區城市空間系統化治理奠定基礎。