美國“去風險”的本質與動機

張家棟

【關鍵詞】“去風險” 中美關系 科技競爭 【中圖分類號】D81 【文獻標識碼】A

美國對華去風險（De-risking）概念，是脫鉤論（decoupling）的替代。特朗普提出對華脫鉤論時，并沒有成為美國對華政策共識，也沒有引起國際社會的高度關注。美國總統拜登上臺以后，雖然試圖與特朗普拉開距離，在對外政策上從單邊主義回歸多邊主義，但是在對華政策上卻體現出更多的延續性。拜登對特朗普的對華脫鉤設想，也長期持曖昧態度。2023年以來，拜登當局在中美關系和美歐關系的共同推動之下，正式接受了歐洲提出的去風險概念，以與脫鉤論相區別。美國接受去風險概念，主要是為了鞏固與歐洲盟友之間的對華共識，減少對華政策中的可能風險，并沒有改變其“競爭、合作、對抗”并存的對華基本政策。

美國接受去風險概念的主要原因

在冷戰時期，美國通過經濟切割、外交孤立和軍事遏制等多重手段，肢解了蘇聯，摧毀了華約體系。在中美關系發生轉變以后，美國戰略界自然也會有歷史記憶和路徑依賴。雖然美國對華政策并沒有達到冷戰或新冷戰的高度，但是美國對華政策的國內一致性，也達成歷史最高點，多個涉華法案以全票通過，具備了發動對華冷戰或新冷戰的國內政治基礎。但是，美國最終放棄了與中國打一場冷戰或新冷戰的戰略設想，而是接受了歐洲提出的去風險概念，這主要是由于中國與蘇聯的區別，以及當今國際秩序與冷戰秩序之間存在的本質性差異。

一是當前國際秩序遠遠不是冷戰秩序。美國提出脫鉤論以后，并沒有得到盟友的廣泛響應與支持。很多盟友，包括歐洲國家、日本和韓國在內，雖然支持美國對中國進行一定程度的打壓，但并不支持美國與中國在經貿領域進行切割。與美國相比，歐盟盟友的經濟規模小，抗風險能力低，從對華脫鉤中可能得到的戰略收益非常有限。所以，盟友雖然不愿意與美國的政策意圖直接對抗，但也更不愿意主動配合。美國往往要花費巨大的精力和經濟代價，才能讓盟友在經濟上離中國遠一點，離美國近一點。

二是中國并沒有對美國造成蘇聯式的直接戰略威脅和意識形態挑戰。對華經濟脫鉤將導致巨大的成本，只有在面臨來自中國的根本性戰略威脅的情況下，美國才能在戰略安全層面得到足夠的補償。但是，中國并沒有對美西方造成蘇聯那樣的戰略和意識形態威脅。美西方對中國的戰略定位，因烏克蘭危機的爆發而一度惡化。美國戰略界一度認為，在烏克蘭危機的背后，是中俄結盟挑戰美國霸權、重塑世界秩序的戰略企圖。

但是隨著烏克蘭危機的演進，中國逐漸明確了自己在烏克蘭危機中的中立立場。2022年11月，中國國家主席習近平在印度尼西亞巴厘島同美國總統拜登舉行會晤時，提出了中國對美政策的“三不”原則，即“中國從來不尋求改變現有國際秩序，不干涉美國內政，無意挑戰和取代美國”。2023年2月，中國正式提出《關于政治解決烏克蘭危機的中國立場》文件，并明確指出“尊重各國主權”是中國政治立場的第一條準則。這在很大程度上打消了美西方國家對中俄結盟對抗西方的擔憂。在美國看來，中國對美國構成系統性挑戰，但并不是迫切的安全威脅。美國從對華脫鉤中所可能取得的戰略收益也自然就比較低。歐盟就是在這種情況下，率先提出對華去風險概念，以取代脫鉤論的。

三是中國經濟的龐大規模和中美經濟的相互依賴程度，使得美國無法在與中國脫鉤時維護自身經濟利益。中國是世界第二大經濟體，是第一大工業品生產國，制造業產值相當于美國、德國和日本的總和。美西方有質量和科技優勢，中國有數量和規模優勢，大致平衡、相互牽制。一旦與中國經濟脫鉤，商品短缺會在美西方推高通貨膨脹。這還會導致很多國家被迫在中美之間選邊站隊。一些與中國經濟聯系密切的國家，將不會站在美國一邊。這對美國的對華政策目標將是非常不利的。另外，與中國經濟脫鉤，也會讓美國失去對中國的影響力和塑造能力。

在這種情況下，得自冷戰經驗的脫鉤論，就非常不現實，對美國也沒有足夠的好處。去風險概念來自于金融業，指既能遏制過度依賴的風險，又能避免徹底決裂的可能沖擊。這種相當模糊、寬松的對華政策概念，可以充分體現中美關系和世界政治的復雜、多元、多樣本質。

美國接受去風險概念的過程和特征

對于美國來說，去風險概念在操作上借鑒了金融業，在政治上源自歐洲。但是美國對去風險概念也有自己的解讀和運用方式，這從其接受過程中也可以略見一斑。

一是美國罕見接受了歐盟的對華政策概念。西方國家的對華政策，往往是美國首創的，而對華政策中的“去風險”概念，卻是歐盟首創的。特朗普提出與中國脫鉤論時，歐洲國家沒有響應，但也沒有公開批判，總體呈觀望態度。拜登上臺以后，美西方受困于疫情的影響，對華政策一度沒有提到優先日程上。2022年，各國先后走出疫情，對華外交逐漸成為歐洲國家的外交熱點。為了讓歐洲對華政策定下一個自己的基調，擺脫歐洲對華政策被美國左右的印象，在2023年3月的一次演講中，歐盟委員會主席馮德萊恩強調：與中國“脫鉤”既不可行，也不符合歐洲利益。其稱，歐洲將專注于“去風險”，以取代美國的“脫鉤”概念。馬克龍等歐洲國家領導人，也認為歐洲不應該掉入“脫鉤斷鏈”的陷阱，接受了去風險概念。2023年5月，G7在廣島峰會上正式將去風險寫入聯合公報。

美國很快響應了這一概念。2023年4月，美國國家安全顧問杰克·沙利文在一次講話中稱，“我們追求去風險，而不是脫鉤”。2023年7月訪華之前，美國財政部長耶倫在國會眾議院聽證會上表示，與中國脫鉤將是“一個巨大的錯誤”。就這樣，“去風險”概念遂成主導西方對華政策的最新共識性概念。

二是去風險概念是脫鉤論與經濟全球化背景下相互依賴論的折衷。去風險是一個新的國際政治概念，是在與脫鉤進行對比的過程中逐漸明確自己的概念內涵的?！懊撱^”是一種為冷戰做準備的戰略概念。美蘇冷戰的一個重要前提，就是美國與蘇聯經濟體系的相互脫鉤。在冷戰時期，蘇聯與美國、與整個西方陣營的之間的經濟聯系，一直是微不足道的。與中國經濟脫鉤是一種安全掛帥、政治優先的戰略思維。這將意味著為了遏制對方，美國將不顧自己的經濟損失。

在去風險框架之下，美國既要實現戰略目標，又要減少自身的經濟損失，并不會為了戰略和政治利益而完全漠視經濟利益。這意味著，在去風險框架下，美國必須平衡與中國在合作和競爭之間的復雜關系。去風險的目的并不是主動追求在經濟上孤立中國，而是要增強美國和歐洲自身的經濟抗壓能力，通過小院高墻等策略來鞏固美國在高科技和軍事領域的依靠優勢，以贏得長期競賽。所以，與脫鉤這種偏重于斗爭的對華戰略思想相比，去風險是一種偏重于競爭的、以共存為前提的對華戰略思維。但是，去風險的最終戰略目標與脫鉤是相同的，都是要獲得對華斗爭的戰略勝利。

去風險概念具有足夠的概念張力，可以為美西方國家提供共同的對華政策基礎。但是，美國與歐洲盟友雖然都在使用去風險概念，實質性差異也很大。歐洲出于自身抗風險能力的考慮，要加強自己的產業鏈安全，從中國轉移部分產業鏈，減少對中國經濟的單向依賴，以達到對華“去風險”的目的。美國則從全方位戰略競爭的高度，通過關鍵高科技領域的嚴格限制，以去除中國作為主要戰略競爭對手超過乃至威脅自身的風險。簡單地說，歐洲側重于通過供應鏈的多元化、多樣化和分散化，來降低自身的經濟風險。美國則側重于在特定領域的小院高墻，來阻擾中國的高科技進步，維護自身的霸權地位。

美國接受去風險概念的主要動機

美國接受去風險概念，既有國際層面的考慮，也是美國國內進行黨派政治斗爭的需要。

一是接受去風險概念以與特朗普的對外政策話語相切割。與中國脫鉤論是美國前總統特朗普提出來的。拜登當局如果繼續使用這一概念，將不利于其塑造與特朗普不同的對外政策形象。拜登當局接受“去風險”這個折衷的概念，一方面可以與特朗普的無底線外交劃清界限，突出自己的對外政策理性，展示美國的負責任國際政治形象；另一方面，去風險仍然延續了美國與中國進行大博弈的基本政策方向，不會過度得罪一些已經有濃厚反華情緒的美國選民。

二是鞏固與盟友關系的需要。特朗普提出對華脫鉤論以后，日本和歐洲盟友對美國的想法比較反感。如果日本和歐洲接受美國的對華脫鉤論，將承擔經濟領域的最大損失，而戰略收益將主要由美國獲得。正因為此，歐洲領導人多次強調自己與美國在對華政策方面的差異。2023年4月，法國總統馬克龍在訪華結束回國后，公開呼吁“歐洲戰略自主”，不要簡單地跟隨美國的對華政策，要發展成中美之外的“第三極”。馬克龍的講話雖然引起很多爭議，但也得到很多歐洲國家領導人的“靜悄悄支持”。2023年5月，歐盟外交與安全政策高級代表兼歐盟委員會副主席博雷利在意大利出席論壇時稱，歐洲需要采取有別于美國的政策。美國發現，在烏克蘭危機中，是歐洲需要美國，美國可以強推自己的政策主張。但在對華政策上，則成了美國需要歐洲的支持，美國需要調低自己的對華政策目標，以獲得歐洲盟友的支持。

三是減少自己對華戰略的經濟成本。無論是小院高墻還是去風險，都屬于反市場經濟邏輯、反全球化的措施，都是有經濟成本的。一方面，美國不愿意自己的對華小院高墻，因盟友的不配合而失效。在歷史上，在高科技出口控制管制方面，美國與自己的西方盟友一直是共同進退、成本分擔的。從冷戰時期的巴黎統籌委員會（COCOM），到冷戰后的瓦森納安排（WA），再到澳大利亞集團（AG）、核供應國集團（NSG）和導彈及其技術控制制度（MTCR）等非正式機制，美國都與西方盟友進行密切的合作。另一方面，美國也不愿意自己的對華限制措施，外溢為其他國家的收益。如果得不到日本和歐洲的配合，美國對華限制的成本以及在中國市場流失的份額，反而會變成西方陣營內部競爭者的額外收益。

這種情況，迫使美國轉變對華政策，把政策目標向下浮動，以與自己的盟友尋找到最大共識。2023年6月，美國國務卿布林肯訪華期間，強調美國對華并不尋求脫鉤或經濟遏制，想要的是“去風險”和“多樣化”。2023年7月，美國財長在訪華期間稱，美國無意阻礙中國的現代化進程，不尋求“脫鉤”，而是實施“去風險”和“多元化”政策。

美國的主要去風險措施

去風險概念是美國對其對華政策一個階段性總結。美國對華政策中的去風險操作，并不是從接受這個概念開始的。至今，美國已經對中國采取了很多所謂的去風險措施。

一是美國在軍民兩用的高科技領域，對中國建立“小院高墻”。美國對中國高科技的打壓和制裁，主要集中于信息科技、清潔能源和生物科技三大領域。其中，信息科技中的高端芯片、人工智能和量子計算三大領域，更是美國對華出口控制政策中的重中之重。在這三大信息科技領域，美國企業都是市場領導者，但中國的進步也非?？?。中國在人工智能方面的投資，與美國相當；在量子計算方面的投資，是美國的7倍左右。這讓美國非常憂慮。清潔能源是美國對中國進行限制的第二大領域。美國擔心，中國的產能優勢，可能會讓中國擁有把清潔能源產業鏈武器化的能力，有可能像20世紀70年代的能源危機那樣威脅美西方國家，或者像烏克蘭危機爆發以后的俄羅斯那樣去威脅歐洲。所以，美國非常關注中國的鋰電池和太陽能設備方面的生產優勢。美國在生物科技領域的領先優勢更大，對中國的擔憂相對少一些。但是，美國認為生物科技研發非常依賴知識和數據，都很容易通過現代通訊手段進行傳輸，美國很難控制。

為了在這些領域打壓中國，美國采取了多種手段。美國對華高科技制裁主要涉及三大法令。其一，《通脹削減法案》。2022年8月，美國總統拜登簽署了《2022年通脹削減法案》（Inflation Reduction Act），旨在通過引導美國未來十年內向能源安全和氣候變化領域投資，支持和保護本土制造業，并扶持新能源汽車等新興產業。該法案涉及總金額約7370億美元，其中的3690億美元將會投資在氣候變化和能源安全領域，100億美元用于新能源汽車和可再生能源技術產業的投資稅收減免。美國將所謂的“擔憂機構”排除在稅額減免對象之外，排華信號強烈。其二，《芯片法案》。2022年8月，美國總統拜登簽署了《芯片與科學法》（CHIPS and Science Act）。2022年10月，美國商務部產業安全局（BIS）發布配備的出口控制措施“107新規”，進一步收緊了對華高科技出口管制措施。其三，對華投資限制的行政命令。2023年8月，美國總統拜登簽署《關于處理美國在有關國家投資某些國家安全技術和產品的行政命令》，授權財政部長監管美國在有關國家對從事半導體和微電子、量子信息技術和人工智能這三個領域中對國家安全至關重要的敏感技術活動的實體的某些投資。

二是推動去風險政策的多邊化、陣營化。美國利用多邊平臺，與日本、韓國、歐盟等盟友不斷深化政策協調，努力推動去風險措施的“多邊化”。一方面，美國改造了G7峰會，使其成為討論對華政策和去風險措施的關鍵性論壇。另一方面，美國利用自身影響力，游說、脅迫盟友采取接受美國的對華高科技管制措施。

美國努力推動“美歐貿易技術理事會”（U.S.-EU Trade and Technology Council）合作框架，推動歐盟和相關國家在人工智能、技術標準和關鍵材料方面配合美國。2023年6月，歐盟委員會發布《經濟安全戰略》文件，提出將實行更加嚴格的投資監管和出口限制。2023年6月，荷蘭以國家安全為借口，公布了芯片制造設備的出口管制措施，追加限制最新型號的深紫外光刻設備的對華出口。美歐在對華高科技制裁方面，步調更加一致。

日本是美國的重要拉攏對象，對美國的政策響應也更加積極。美國努力推動“美日關鍵礦產協議”（United States-Japan Critical Minerals Agreement）等合作機制的落實。2023年7月，日本實施新修訂的《外匯及外國貿易法》，對標美國2022年通過的“107新規”，把尖端半導體領域的23個品類追加為出口管制對象。美國與英國的合作級別更高，范圍更廣。2023年6月，英國與美國簽署新的《大西洋憲章》，并把經濟安全置于英美安全伙伴關系的核心位置。

通過這些措施，美國基本實現了對華去風險政策的多邊化和陣營化。這既增強了美國對華出口控制的有效性，也降低了美國自己的管制成本。

三是推動供應鏈多元化和多樣化。美國在努力推動供應鏈多元化，減少對中國產業鏈的依賴。美國調整了傳統的離岸外包（off-shoring）措施，先后推出“近岸外包”（near-shoring）這個地理概念，以及“友岸外包”（friend-shoring）或“盟岸外包”（ally-shoring）等價值觀概念。

“近岸外包”是一種防守性行動，要把生產帶到消費市場附近，以減少美國國內供應鏈的風險。在這一框架下，大量在華企業遷移到墨西哥等拉美國家。從2020至2021年，墨西哥供應商收到的美國大型公司投標數量增加了514%，同期接受投標的拉美供應商增加了155%。這使得中國從美國第一大貿易伙伴，在2022年下降到第三位。2023年，中國對美出口同比下降20%左右，維持了17年的美國第一大進口來源國地位被墨西哥取代。

“友岸外包”或“盟岸外包”則更具有進攻性。美國試圖推動國際產業鏈條的去中國化。2022年4月，美國財政部長耶倫首次提出友岸外包的政策概念，打破了近岸外包的時空限制，號召供應鏈轉移到區域更加廣闊的與美國“有共同價值觀的國家”。美國試圖把對華商品依賴分散化、多元化，轉化為對更多國家的依賴，以降低供應鏈的地理脆弱性和政治脆弱性。美國國家安全顧問沙利文還提出，美國將繼續提升戰略目標，將“友岸外包”概念武器化，以幫助美國“在與中國的戰略競爭中獲勝”。

四是推動政企聯動。脫鉤是一種國家行為，主要是一種政治行為，經濟將服從政治的主導。去風險則是一種政治、經濟復合行為，需要國家與企業之間的聯動。美國的很多對華制裁行為，最終還是要由企業來落實。在很多時候，企業要做的往往比國家更多。在美國對華政策轉型的推動之下，美國乃至西方企業對華投資更加猶豫、消極。

與此同時，美國、德國和日本等則在加強對芯片企業的扶持力度，力爭提高芯片的國產化、本地化水平。根據美國《芯片法案》，美國將投入520億美元去扶持本土芯片制造業，其中390億美元用于鼓勵企業建造或擴張生產設施。歐盟也決定放寬補貼規則，為芯片公司調動430億歐元的援助金，支持其在歐洲的擴建計劃。2023年7月，德國政府計劃撥款200億歐元，用來支持德國的半導體制造業。2023年2月，日本宣布將投入28億美元，補貼半導體產品的生產企業。

2023年5月，美國總統國家安全事務助理杰克·沙利文在布魯金斯學會發表“重振美國經濟領導地位”演講，提出“新華盛頓共識”的說法。這意味著美國政府不僅在調整對外政策，對美國的治國理政理念也要進行重大調整。20世紀80年代以來，美國是在華盛頓共識框架之下運行的，倡導貿易與金融自由化、私有化，減少國家干預。但是現在，新華盛頓共識有逆轉美國自由主義傳統的趨勢。

美國去風險不利于全球經濟合作

美國接受去風險概念，只是在觀念層面與歐洲盟友達成了戰略共識，并不意味著美歐對華政策及措施將不再有差異?！叭ワL險”有足夠的模糊性，美日歐在面對中國時可以自行定義自己的“風險”，也自然將會有不同的對華去風險措施。對于歐洲來說，去風險更多是因烏克蘭危機誘發而起的。歐洲發現，自己對俄羅斯的能源依賴，成為自己的戰略風險。歐洲認為，去風險是與脫鉤完全不同的概念。對于美國來說，去風險是從對華脫鉤論后退的一個結果。美國接受去風險概念，達成與歐盟對華政策的表面一致，事實上是想把自己的“小院高墻”，擴大為美西方陣營有邊界、有選擇的“大院低墻”。

當然，去風險本身也有很大的風險。去風險一旦被泛安全化或泛風險化，與脫鉤的事實差異就會小得多，就有可能變成變相的脫鉤。所以，從中國的角度來看，去風險與脫鉤沒有本質性區別。美國對華脫鉤論從來就不是全面脫鉤，而是選擇性的。去風險，也可以理解為一種選擇性脫鉤。

但是，去風險與選擇性脫鉤的區別也是非常明顯的。選擇性脫鉤以脫鉤論為旗號，會產生繼續脫鉤的預期，會導致寒蟬效應，會阻止一些原本不受限制的投資和貿易活動。在去風險話語之下，工商界的心理期待會有所提升，不確定性會有所下降，正常的投資和貿易活動也因此有望得到恢復。因此，從脫鉤論到去風險論，從某種意義上看仍是中美關系、中西方關系中的一個積極信號。其實，去風險并非只有選擇性脫鉤、拉開距離一個方向，深化合作與相互依賴，在本質上也可能是一種去風險措施。無論是對于美國還是歐洲，去風險都不是單方向、單軌道的。歐洲國家追求戰略自主，既想對中國去風險，也想對美國去風險，也想減少美國對歐洲戰略方向的左右與操縱。

（作者為復旦大學美國研究中心教授）

【參考文獻】

①章婕妤：《從“近岸外包”到“友岸外包”：美國在拉美打造供應鏈體系？》，《世界知識》，2022年第16期。

責編/于洪清 美編/王夢雅