論新時代以來行政法精神的變遷(2012-2022年)

關保英

關鍵詞：行政法精神變遷；新時代以來；行政法新趨勢

自2012年黨的十八大標志著進入新時代，至2022年黨的二十大的順利召開。如何理解新時代以來十余年間行政法精神的變遷？筆者認為，新時代以來行政法精神的變遷有著深刻的理論和社會基礎，有著變遷的原動力，并進而使新時代以來行政法形成了新的精神氣質和時代特征，這也為黨的二十大召開后行政法治的發展奠定了基礎。黨的二十大報告在第一部分總結了“過去五年的工作和新時代十年的偉大變革”，其中指出：“社會主義法治國家建設深入推進，全面依法治國總體格局基本形成，中國特色社會主義法治體系加快建設，司法體制改革取得重大進展，社會公平正義保障更為堅實，法治中國建設開創新局面?！倍姓ㄖ谓ㄔO也有著巨大進步，本文將從下列方面對新時代以來我國行政法精神的變遷予以系統探討。

一、改革開放以來行政法的形成及主流

改革開放以來隨著我國依法治國原則的確立，行政法的發展有了非常大的空間。一方面，明確了依法行政的理念：“為了保障公民的權益和公共利益，要求一切國家行政機關行政應具合法性，應當服從法律?！?004年國務院印發的《全面推進依法行政實施綱要》也對依法行政作了全面的規劃和部署。另一方面，我國在行政立法和行政執法方面都有非常大的舉措。在行政立法方面，我國先后制定了“行政六法”。在行政執法方面，形成了行政執法的體制機制，諸多地方也制定了規范行政執法的地方性法規或者政府規章。更為重要的是，根據中國的實際將“具體行政行為”納入到了行政訴訟之中，形成了中國特色的行政行為司法審查制度。這是我們在公權與私權關系上的理性化構建，使公權在實現國家治理和社會治理的同時能夠對私權作出讓渡。

行政法的上列形式上的發展和進步潛移默化地形成了改革開放以來行政法的精神。那么，對改革開放以來行政法的精神究竟可以作出什么評判？筆者認為，下列方面構成了改革開放以來我國行政法精神的主流，新時代以來行政法精神的變遷就是在改革開放以來行政法精神的基礎上展開的。

（一）行政法相對獨立的精神

行政法在傳統上被認為是公法，它與憲法和刑法以及其他調整公權關系的法律共同構成了公法體系。而公法的概念及其范疇本身就有著相應的特殊性和復雜性，除憲法、刑法、行政法之外，公法體系中還有經濟法的相關內容，還有勞動法的相關內容，甚至還有國際法中的相關內容等。行政法與包括憲法在內的其他公法究竟如何劃清界限，本身就是一道難題。

我國在計劃經濟年代下，行政法并沒有官方的界定和范圍的劃分。而行政法與政府行政管理緊密地聯系在一起，它在一定程度上是政府行政管理所運用的基本手段。在前蘇聯的行政法認知中也認為行政法是行政權運行的結果：“管理機關的執行活動常常同時是指揮的，因為它以該機關頒布單方權力性命令，包括適用國家強制措施的命令為前提?！雹谖覈荛L一段時間就接受了前蘇聯的概念和理念，這便使得行政法作為一個獨立的法律部門一直就沒有清晰的判定，也難以有清晰的界限。第一代的行政法教科書有關行政法的定義就是從行政管理的概念推演出來的：“國家有關行政管理方面的法規種類繁多，具體名稱不一，但就其內容來說，凡屬于國家行政管理范疇的，在部門法的分類上統稱為行政法?！痹谶@樣的概念之下，行政法與經濟法、社會法、勞動法等的關系也無從劃分，它作為一個獨立法律部門的地位也就存在疑惑。

改革開放以來隨著依法行政概念的形成和深入，行政法的地位越來越獨立。通常認為行政法是對憲法的具體化：“憲法者，確定關于國家之組織及作用之大綱：而行政法者，演繹其大綱而涉于細目，使補充之、或完備之者也?！边@個論斷的邏輯前提便是行政法作為公法中的一個獨立體系和范疇。20世紀80年代，學界也討論了行政法與經濟法的關系、行政法與勞動法的關系等，這些討論都有著非常積極的意義，它使得行政法與其他公法的關系日益清晰。在筆者看來，這是改革開放三十余年行政法精神的首要方面，行政法的獨立在學界形成了共識，在行政法治實踐中也形成了共識，在黨的歷次報告中都將行政法作為一個獨立的部門法而看待。

（二）行政法體現權力與權利平衡的精神

現代意義的行政法在其體系構成中應當包含行政相對人的權利和行政主體的權力兩個元素，這兩個元素也是行政法在構型中無法回避的問題。一個成功的行政法體系能夠使兩個元素成為一個和諧的統一體，或者能夠在行政法體系中相互讓渡和平衡。然而，我國在歷史傳統上將行政法與行政管理法相等同，所以在建國初期和計劃經濟年代下，我國行政法所凸顯的是公權力，就是我們通常所說的行政高權。通過行政公權力形成行政法關系，進而形成方方面面的行政管理秩序，而私權利在行政法中則處于被主導和被支配的地位。

改革開放以來我們在法治政府建設方面作了強化，而法治政府建設的核心內容就是用法律法規規范政府行為、規范行政主體的公權行使。正如《全面推進依法行政實施綱要》中規定：“行政機關實施行政管理，應當依照法律、法規、規章的規定進行；沒有法律、法規、規章的規定，行政機關不得作出影響公民、法人和其他組織合法權益或者增加公民、法人和其他組織義務的決定?！痹撘幎葹樾姓珯嗟男惺固峁┝艘罁?，同時也從程序和實體兩個方面大大限縮了行政公權。行政公權的限縮使行政公權在與行政相對人的私權發生關系時便有所讓渡。

2004年我們對《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）進行了修訂，《憲法》修訂中的一個核心內容便是人權入憲，這是我國憲法制度和行政法制度的一個非常大的變化，它使得憲法和行政法在實現社會治理和國家治理的過程中以公民的權利為基點，這反映在行政法中就是權力與權利之間的平衡。行政法的這個精神氣質是非常重要的，行政法只有充分體現權力和權利的平衡，才能夠實現真正意義上的法治。因為權力和權利平衡的效果可以體現于行政法在約束行政權的同時充分保護公民的權利，這正是現代行政法所要求的。

（三）行政法作為公法核心部類的精神

公法與私法是一國法律體系中的兩個不同的范疇。通常情況下，人們是從學理上對公法與私法進行闡釋的，在一國的法律體系中公法與私法是兩個實實在在的范疇，二者涇渭分明。在公法體系中憲法作為根本大法的地位不可動搖，憲法是公法中最為重要的部分。行政法在公法體系中究竟處于什么樣的地位則有諸多不同的認知，通常認為它是對憲法的具體化，它從屬于憲法。然而，當一國公法體系的構型基本完成以后，行政法在治理體系的其動態性更加明顯。因為憲法的內容相對穩定和確定，行政法的內容則有更大的變化和充實的空間，就是要通過行政法這個相對個別和特殊的部門法對憲法進行充實，尤其通過行政法強化對憲法的實施。這就使得在公法體系的構成中，行政法無論是相對數量還是絕對數量都要大于憲法和其他公法。

在我國法律體系中行政法占有絕對意義上的比重，如此龐大的規范構成必然使行政法成為了公法體系中的核心部類。比較遺憾的是，我國學界和實務部門對行政法的特性和精神氣質鮮有研究和關注。應當指出，行政法作為公法的核心部類，并不僅僅是就它的數量方面而言的，行政法在治理體系現代化中也是主要的板塊和支柱。正如我國在國家治理體系和治理能力現代化的頂層設計中所規定的：“嚴格規范公正文明執法，規范執法自由裁量權，加大關系群眾切身利益的重點領域執法力度?！?/p>

（四）行政法追求程序正義的精神

行政法與其他部門法一樣由程序規則和實體規則共同構成。在行政法體系中有一系列程序規則，如法治發達國家都有行政程序的基本法：“1889年西班牙制定了世界上第一部行政程序法，1925年奧地利制定了《一般行政程序法》，掀起制定行政程序法的第一次高潮……1946年美國制定了《聯邦行政程序法》，掀起制定行政程序法的第二次高潮……20世紀90年代產生了制定行政程序法的第三次高潮，主要發生在亞洲，日本、我國的澳門地區、韓國相繼制定了行政程序法?！蔽覈m然沒有統一的行政程序法，但我們有對若干行政行為作出針對性規范的行政程序規則。除了程序規則之外，行政法中也有大量的實體性規范或者以實體內容為主的規范，如《中華人民共和國道路交通安全法》《中華人民共和國稅收征收管理法》《中華人民共和國草原法》等等。

在我國傳統行政法體系中主要是實體法規范，程序法規范則相對較少?！吨腥A人民共和國行政許可法》和《中華人民共和國行政強制法》也是在改革開放以來制定的，在此之前我國在行政程序法方面基本上處于空缺狀態。而此種空缺的緣由在于，我們在行政法治中過分看重實體規則的調整功能，沒有認識到程序規則本身就包含著行政法治中的公平和正義，或者通過程序對公平和正義的維護。

隨著對依法行政和法治政府認知的深化，我們認為程序正義也是正義的一個有機構成部分，程序可以作為正義的評判標準：“程序公正旨在確保個人尊嚴、自治、尊重、身份或安全的利益不會被一項缺失根據或不理性的決定以非理性或不合比例的方式損害?！彼?，我們很早就提出來要制定統一的行政程序法。行政法追求程序正義是一個非常先進的法治理念，在我國行政法體系中追求程序正義已經不僅僅是一個理念問題，它已經多維度、多層次地滲入到了行政實在法之中。進而在改革開放以來形成的行政法精神中，程序正義是其最基本的內涵。

二、新時代以來行政法精神變遷的理論和社會基礎

中國特色社會主義進入新時代以來，首先對我國的改革開放作出判斷：“要加強宏觀思考和頂層設計，更加注重改革的系統性、整體性、協同性，同時也要繼續鼓勵大膽嘗試、大膽突破，不斷把改革開放引向深入?！痹撆袛嘁馕吨覈诟母镩_放初期實現國家治理和社會治理的諸多舉措要有新的轉型，例如，在改革開放初期我們更多地用社會管理的概念和理念實現對相關關系的調控，而2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中將社會管理的概念轉化為社會治理，這個轉化實質上與改革開放不斷深入的判斷是相輔相成的。社會治理概念的提出既有著深刻的社會基礎，同時也要求包括行政法在內的公法體系要有所回應，使公法的調控技術和調整方式與新的社會治理予以契合。

總而言之，新時代以來行政法精神的變遷已經是一個客觀事實和客觀存在，而這樣的變遷有著非常深刻的理論和社會基礎，只有我們對這些理論基礎和社會基礎作出深刻的解讀，新時代以來行政法的精神及其形成的邏輯關系才能得到合理解釋。

（一）社會主要矛盾變化的基礎

新時代以來社會主要矛盾發生了變化，這是新時代所有變化的根本點。隨著在經濟、文化、政治、社會治理等方面所取得的巨大進步，社會主要矛盾轉變為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。該表述科學客觀地揭示了當下社會的主要矛盾，不充分和不平衡的發展是這一對矛盾的主要方面。它要求新時代社會治理和國家治理一定要解決發展不充分和不平衡的問題，這便對整個治理體系提出了新的要求。

行政法原有的時代精神在主要方面是積極的、有價值的，如行政法相對獨立的精神、行政法中權力與權利的平衡精神、行政法追求程序正義的精神等，但這些時代精神還不足以從根本上解決發展不充分和不平衡的問題。其要求行政法不僅僅要關注傳統意義上的社會秩序問題、傳統意義上的治理關系問題，更要有高層次的功能上的升華。通過行政法治讓經濟、文化和社會有更加充分的發展，通過行政法讓社會過程中的各方面因素保持和諧與平衡，行政法形成新的精神氣質也就順理成章。當然，新的社會主要矛盾究竟訴求什么樣的行政法精神還需要從理論和實踐上進行深層次的探討，而不爭的事實是社會主要矛盾的變化必然對行政法新的精神的形成有所啟發。

（二）法治體系化的認知基礎

行政法僅從規范層面上考量，它是我國法律規范的構成部分。即是說，在我國的法律規范體系中包括了行政法的規范體系。新時代以來，我國對依法治國作了頂層設計，該設計有兩個非常新的內涵是我們必須引起注意的。

第一個內涵就是我們由傳統的靜態法律體系轉化為當下的動態法治體系。我們認為法律的規范體系只是法治體系的一個板塊，而法治體系除了規范體系以外，還包括法治的實施體系、監督體系和保障體系以及黨內法規體系。這使得我們關于法治體系的認知和構型有了巨大的突破，使整個法治呈現為一個過程，在這個過程中法律規范的制定與法治實施、監督和保障在相互交織中進行運行：第二個內涵就是我們將法律體系作為一個整體。在法律的規范體系中有若干部門法的劃分，如民法、刑法、社會法等，而這些劃分在新的認知中是相對的，它們共同存在于我國法律體系之中。應當說，改革開放三十余年我們過分強調了行政法相對獨立的精神，而新時代以來我們則更多地從我國法治大系統中考量作為部門法的行政法，也將在法治的動態體系中考量行政法的立法、執法和其他運作行為。新時代以來行政法新的精神的形成不能脫離這個基礎。

（三）法治國家現代化的基礎

黨的十九屆四中全會對國家治理體系和治理能力現代化作了頂層設計，強調在治理能力體系和治理能力現代化中要實現法治國家、法治政府和法治社會的有機統一，這實質上將依法治國和治理體系的現代化作了邏輯上的科學分解和機制化的處理。就科學分解而論，依法治國和治理體系現代化由法治國家、法治政府、法治社會三個范疇構成，這三個范疇實質上覆蓋了依法治國和治理體系現代化的所有方面。就機制化的處理而論，我們認為法治國家是依法治國和治理體系現代化的最高目標，就是在現代化的治理體系之下最終建成法治國家：法治社會既是治理體系現代化的基礎，也是依法治國的基礎：法治政府則很好地將法治國家與法治社會予以銜接，通過對法治政府的建設能夠引領和承載法治社會的建設，以及促進法治國家的建設。治理體系和治理能力現代化的這種邏輯關系和機制化的處理會觸動我國整個的法律體系和法治體系。

深而論之，新時代以來我國每一個部門法都應當對此作出回應，都應當受制于這種邏輯關系和機制化的處理，行政法新的時代精神的形成便以此為依托。改革開放三十余年所形成的行政法精神必然會因為治理體系現代化而變遷，無論怎么樣考量其變遷，治理體系的現代化都構成了新時代以來行政法變遷的理論和社會基礎。

（四）政治運作機制轉型的基礎

《憲法》對我國的政治制度作了全面系統的規定，使我國形成了根本政治制度、基本政治制度和重要的政治制度三個范疇的制度構型。而我國的政治制度存在于改革開放的大背景之下，使得我國的政治制度在改革開放的視野之下更有活力，更能夠推進改革開放良性運作。習近平總書記指出：“法治當中有政治，沒有脫離政治的法治。每一種法治形態背后都有一套政治理論，每一種法治模式當中都有一種政治邏輯，每一條法治道路底下都有一種政治立場?！眳f商民主是我國政治制度的優勢，也是我國民主制度的特色和亮點。而且協商民主有著實實在在的內容，如我國在行政過程中吸收私方當事人的介入，在行政法治中實施一定限度的公共服務外包，通過這樣的形式使行政法能夠體現協商民主的精神。在協商民主的基礎上我們也將行政執法權作出適度的下移，就是讓相對較低層次的行政主體或者其他完成公共事務的主體享有執法權。

以上只是我國政治運作機制轉型的一個方面，在其他方面也呈現出我國政治制度的活力和有效性。例如，重大行政決策在作出時要遵循若干程序規則，包括專家論證、公眾參與、風險評估、決策后評估，等等。新時代以來的行政法一定程度上高度契合了我國政治運作的轉型，反過來說，我國政治運作的轉型為新時代以來的行政法增加了活力，進而使行政法在新時代以來形成了不一樣的精神風貌。例如，當我們在新時代強調行政法的程序正義時，我們會將人民的利益、公眾的訴求、社會個體權利的保護同時予以考量，這就是政治運作機制對行政法治精神帶來的變化。

三、新時代以來行政法精神變遷的原動力

行政法精神的變遷與行政實在法的變遷是一個有機的統一體，二者的變化既緊密地聯系在一起，又有著一定的區別。一方面，行政法精神的變化依賴于行政實在法的變化。行政實在法中相關制度、相關規范變化是行政法精神變化的前提條件。只有這些個別性的制度和規范的變化才有可能引領和帶動行政法精神的變化，推動行政法由低級向高級發展。另一方面，行政法精神是相對抽象的東西。行政法精神的變遷具有強烈的系統性和抽象性，它既是對行政實在法內容發展和變化的反映，又是對行政法與時代發展關系的凝練，是行政法對新時代特征的回應。因此，在我們探討新時代以來行政法的變遷時必須有較大的視野，不能僅僅以行政實在法為依據。

行政法與政治機制的關系、與社會發展的關系、與整個法律環境的關系，都是行政法新的時代精神形成的主客觀因素。筆者將這些復雜的因素視為新時代以來行政法精神變遷的原動力，這樣的原動力首先影響了行政實在法，進而使行政法形成了新的時代精神。

（一）黨對法治強有力領導的原動力

黨的十八屆四中全會對依法治國作出全面部署，是黨首次以全會形式對依法治國問題進行討論和部署，正是在此次會議上，中共中央發布了《全面推進依法治國若干重大問題的決定》，其對中國新時代依法治國作了頂層設計，涉及到依法治國各方面的內容，尤其在該頂層設計中形成了法治體系的概念和構型。它有力地推動了包括行政法治在內的公法和私法的發展。黨的十九大報告中也對依法治國作了相應的部署，在行政法治部分提出了建設服務型政府的新的行政法理念。黨的十九屆四中全會在有關治理能力和治理體系現代化的部署中同樣強調了法治的重要性：“必須堅定不移走中國特色社會主義法治道路，全面推進依法治國，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設?！?/p>

上列關于行政法治建設的部署在制度和操作層面上也得到了進一步的落實，這從近年來中共中央關于法治政府建設的相關具體構型可以得到佐證。例如，《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》和《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》，以及與其相契合的還有《法治社會建設實施綱要（2020—2025年）》《關于加強社會主義法治文化建設的意見》等，這些中觀或者微觀的制度設計和規范供給都構成了新時代以來行政法精神變遷的最根本動力。

（二）習近平法治思想作為法治新思維的原動力

2020年11月中共中央召開了全面依法治國領導小組工作會議，此次會議對中國法治建設而言具有里程碑式的意義。會議上將習近平法治思想明確為全面依法治國的指導思想，這對新時代全面推進依法治國意義重大，同樣對新時代行政法精神的形成意義重大。

習近平法治思想有著博大而精深的內容，其中也涉及到了有關行政法治的問題，如提到行政系統要強化公共服務的意識、提高行政效率等。有學者就總結了習近平法治思想中法治政府理論的核心命題：“堅持黨的領導是法治政府建設的根本保證，堅持以人民為中心是法治政府建設的本質要求，堅持法治國家、法治政府和法治社會一體建設是法治政府建設的基本路徑，依法全面履行政府職能是法治政府建設的關鍵環節，嚴格執法是法治政府建設的主要內容?！备哦撝?，習近平法治思想使我國在法治國家、法治政府和法治社會建設中有了新的法治思維。新時代行政法精神的形成與這樣的法治思維是不能予以割裂的。行政法新的時代精神如果沒有科學的方法論和認識論就會失去它的靈魂。

（三）法律人共同體積極性凸顯的原動力

“法律職業的發展與法律制度的興起和發展有著緊密的聯系?！边@是學者們關于法律制度與法律職業關系的認知，由于有法律職業的存在便形成了法律人共同體的概念和體系。在我國法律人共同體的概念暫時還處于學理范疇之中，但我國在依法治國的頂層設計中提到了法律工作者隊伍的概念：“著力建設一支忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律的社會主義法治工作隊伍，為全面依法治國提供強有力的人才保障?！痹谖覈鴤鹘y認知中，法律工作者隊伍或者法律人共同體僅僅包括法官、檢察官和律師兩類主體，而近年來在習近平法治思想的指引下，關于法律工作者隊伍和法律人共同體的認知進一步拓展。

法律人共同體的范疇中有了非常大的超越，使中國的法治建設專業人才和相關的群體越來越充實。而我們明確認為在依法治國中法律工作者隊伍所起的是關鍵性作用，該含義可以解讀為依法治國的成敗決定于這些法律工作者隊伍。有關法律工作者隊伍的認知深化以后，我國此類人群在法治中國的建設中就有了當然的自覺性，他們對法治國家的建設、法治政府的建設以及法治社會的建設都具有積極性，這在立法、執法、司法等若干法律行為方面都能夠有所佐證。更為重要的是，法律人共同體積極性的凸顯在法治文化和法治精神等軟實力方面有了新的突破。在這樣的工作和嚴謹的氣場中，行政法新的時代精神的形成就順理成章了。

（四）公眾法治意識提升的原動力

行政法治是以公權為核心而運轉的。那么，社會公眾在行政法治中究竟扮演什么樣的角色？上文提到在傳統行政法治中行政系統主導了行政法的執行和實施，行政相對人處于相對被動的地位。近年來，我國在處理公眾與行政法治的關系中有非常多的作為，例如，我們在行政法法源中給予了鄉規民約、團體章程、行業規程以及其他非正式的法律淵源以法律上的地位，這實質上是對社會自治的肯定，就是通過“軟法規則”調整相應的社會關系，規范相應的行為。還如我們出臺了《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》，它的精髓在于讓社會公眾在社會治理面前有自我判斷和自我認知的能力，并進而進行自我規范。

尤其值得一提的是，隨著全過程人民民主概念的形成和普遍化，廣大社會公眾在國家治理和社會治理中越來越具有參與精神，而且他們參與的機會越來越多、參與的廣度和深度也日益提升?？梢钥隙ǖ刂v，公眾對社會治理的參與所呈現出的是對法治的一種熱情，尤其是對公法的一種熱情。而在行政實在法方面我們也盡可能吸引廣大社會公眾的關注與參與，如在行政公益訴訟案件線索的獲取中我們就提倡社會公眾盡可能提供相關的案件線索。在重大行政決策中就將社會公眾的參與作為必經程序。行政實在法上的這些變化源于上列公眾參與機制和方式的變化，它進一步影響到行政法新的時代精神的形成。

四、新時代以來行政法精神變遷所形成的基本特征

新時代以來行政法的發展和變化首先體現在行政實在法方面。我們先后修訂了《中華人民共和國立法法》《中華人民共和國行政訴訟法》《中華人民共和國行政處罰法》，還制定了《重大行政決策程序暫行條例》等。在行政法制度中新構型了行政公益訴訟制度、行政規范性文件備案審查制度。在行政執法的體制機制中提出了“大行政執法”概念，推動行政執法權的下移。這些變化都是行政法中規范和制度的變遷，它們為行政法新精神的形成奠定了基礎，也是行政法新的時代精神形成的基礎條件。

在筆者看來，行政法新的時代精神與新時代我國法治的總構型，與法治國家建設、治理體系現代化都是有機的統一。作為一種時代精神它融于時代的變奏之中，這需要我們從理論和實踐的結合上對其作出相應的概括和提煉。具體而論，新時代以來的行政法精神可以作出下列概括。

（一）凸顯行政法治體系化的時代特征

改革開放三十余年行政法有了相對獨立的地位，這也構成了改革開放三十余年行政法時代精神的主要方面，標志著我國行政法及其發展已經起步。這個時期的行政法主要以行政法規范體系的相對獨立為特征。新時代以來我們形成了法治體系的概念，而且由法律的規范體系到法治體系使我們對法治的認識有了質的飛躍，該飛躍也當然地反映在行政法治中。

近年來，我們在對行政法規范進行完善的同時，更將著眼點放在行政法的實施方面，如行政執法及其制度構型就是近年來行政法治工作的側重點。我們在行政執法的整合、文明執法方面和基層執法權等方面都做足了文章。關于行政執法方式也形成了諸多新的進路，如在行政執法中大量引入大數據和人工智能。在“十四五”規劃中我們明確要求：“全面推進政府運行方式、業務流程和服務模式數字化智能化。深化‘互聯網+政務服務，提升全流程一體化在線服務平臺功能。加快構建數字技術輔助政府決策機制，提高基于高頻大數據精準動態監測預測預警水平?！狈乾F場執法也已經越來越普遍。行政執法方面的變化和改革并不能夠簡單理解為行政法中的一個具體問題，而是行政法治體系化的一個體現。為了強化行政法治的保障，我們提出了公共服務的概念，它實質上要求整個行政法及其體系形成一個閉環系統，而且盡可能使系統中的諸元素保持平衡。

（二）行政法治問題應對的時代特征

法治中國建設在確立我國法治原則時提出：“堅持問題導向和目標導向。聚焦黨中央關注、人民群眾反映強烈的突出問題和法治建設薄弱環節”，其強調了我國法治建設中的問題意識和問題應對原則，該原則的法哲學基礎在于法治的實證性。法治是國家治理手段之一，它在國家治理的手段中是最基本和最重要的，作為治理手段它當然要應對和解決國家治理和社會治理中出現的新的問題。行政法治作為我國法治體系的構成部分，也要按該原則的內容塑造自身。

新時代以來行政法治在此方面表現得極其突出。例如，為了很好地對自貿區保駕護航，我們便在行政法治中制定了一系列有關自貿區的規范，也形成了自貿區獨有的執法方式，其中負面清單在自貿區的應用就具有代表性。為了促進浦東在改革開放中發揮排頭兵和領頭羊的作用，全國人大授權上海市人大制定浦東新區法規。這實質上有著強烈的問題意識，就是解決改革開放的引領、營商環境保護問題等。還如，監察體制改革以后，檢察機關的一部分功能被監察機關所整合。為了使檢察機關在新時代發揮新的功能，我們便建立了行政公益訴訟制度。上列事例都印證了行政法在新時代所表現出來的問題應對的時代特征，該時代特征有著明顯的優勢，它既降低了行政法在某些方面的成本，同時也使行政法與治理體系現代化很好的予以契合。

（三）行政法治社會化的時代特征

在我國的政治制度中有作為根本政治制度的人民代表大會制度，作為基本政治制度的政治協商制度、基層治理制度和民族區域自治制度。這兩類制度構成了我國政治制度的基本框架，而在這兩類制度之下還有若干重要的政治制度，如選舉制度、法制監督制度等等。所有這些制度都在我國憲法和相關法律之下進行運作，而全過程人民民主制度是最核心、最基礎的。如我國強調協商民主在國家治理體系中的重要性，也要求行政系統在相關的職權履行中與其他社會主體協商，這便形成了一個新行政法的概念。所謂新行政法就是相對開放式的行政法，多元主體參與的行政法，執法方式有所轉換的行政法等。在新行政法之下，一個行政行為除了行政主體和行政相對人參與之外，其他第三方也有介入的機會：“在公私相互依賴的現實情況下，我建議以一種協商關系作為替代性的行政觀念。具體來說就是公共與私人主體就決策、實施與執行進行協商的觀念?！?/p>

這個深刻變化雖然被學者們慣之以新行政法及其理念，而在筆者看來，新行政法的表述只是對行政法治從形式方面的揭示。換言之，若上升到行政法哲學層面，上升到行政法思想方法的層面，則意味著行政法在其精神實質方面有了一定程度的飛躍，該飛躍可以用行政法治社會化的措辭予以表述。行政法治從原來單一的行政性和公權主導性演化成當下的由多主體介入的社會性，它使得行政法治的方式、過程和效果都具有了明顯的社會屬性。該變化對行政法治而言有著深刻的法理基礎和不斷深化的運作過程。

（四）行政法典化訴求的時代特征

2020年《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）的頒行，標志著我國法治體系中法典化時代的來臨?！睹穹ǖ洹窐酥局覈椒ㄒ呀浲瓿闪朔ǖ浠牡谝徊?。那么在公法中能不能也有相應的法典化？這便引起了公法學界乃至于整個法學界和法治實務部門的思考。從目前來看在行政法的法典化問題上已經基本形成了共識，諸多學者撰文對行政法典的必要性、可行性和構型都作了廣泛而深入的研究。全國人大也已經將行政法的法典化、環境法的法典化、教育法的法典化納入到立法規劃。這使得行政法的法典化已經沒有疑問，而且形成了強大的氣場。

我們要強調的是行政法的法典化可能有較大的難度，但就法典化的訴求而論它有著巨大的進步意義。因為，我們知道行政法在傳統上是由許許多多法律規范構成的法律群，在全世界范圍內雖然有行政法法典化的主張：“編纂一部真正的行政法典，不僅是可能的，而且是，尤其是必不可少的了?！钡侥壳盀橹?，還沒有哪一個國家制定出一部行政法典。如果我國能夠率先制定一部行政法典，那在全球范圍內來講也是行政法方面的一個嘗試，進而也有資格在行政法方面有所引領。目前，行政法法典化僅僅是一種訴求狀態，而該狀態本身就使行政法有了新的時代精神。

五、黨的二十大召開后行政法發展的新趨勢

行政法經過新時代以來的發展，傳承了改革開放三十余年形成的法治精神。新時代以來行政法的精神使我國行政法進入了一個非常高的境界，也使行政法治在國家治理、社會治理和政府治理中起著非常重要的作用，它同時為我國今后行政法的發展奠定了基礎。黨的二十大對我國未來五年甚至更長時間政治、經濟、社會和文化的發展作了新的部署和新的頂層設計。例如，非常精確地描述了馬克思主義中國化和時代化的問題，刻畫了中國式現代化的若干特征，并概括了中國式現代化的本質要求。也對未來國家治理和社會治理提出了具體要求，強調國家安全在國家治理和法治體系中的重要地位，尤其強調我國的法治要與全過程人民民主予以契合，要在法治中融入給付精神。

黨的二十大報告中的新的內容都呼喚行政法要有新的格局，而黨的二十大召開后行政法究竟有什么樣的發展趨勢？筆者認為下列方面是最為基本的。

（一）趨于有厚實的方法論支撐

黨的二十大報告對馬克思主義中國化和時代化作了具體描述，明確提出：“實踐沒有止境，理論創新也沒有止境?！币笪覀円眯碌氖澜缬^和方法論、認識論應對中國問題，應對世界問題，應對時代問題。黨的二十大報告中關于認識論和方法論的論斷極其重要，既是馬克思主義中國化和時代化的體現，也是我們實現中國式現代化的基本方略。這使得在國家治理和社會治理中方法論和認識論的問題也被提到了議事日程。

行政法作為實現治理體系和治理能力現代化的基本手段當然要有認識論和方法論上的支撐，行政法如何以黨的二十大報告提到的認識論和方法論發展自身、完善自身便可以被視為當代中國行政法之問。例如，行政法在憲法體系之下如何進一步細化？還如行政法是否必然要走法典化之路？再如行政法如何以成文法為主要特征的同時吸收判例法的精神等，實質上都涉及到了行政法的認識論和方法論問題。新時代以來行政法規范的發展、行政法制度的構建、行政法治的實施、監督和保障都必須首先有正確的認識論，進而有具體的方法論。這可以說是黨的二十大召開后對行政法發展趨勢最大的影響，它也必然成為行政法發展的一個新趨勢。

（二）趨于契合全過程人民民主

有學者認為當代行政法的產生本身就有著民主基因：“行政法的控制性，主要表現為對行政權行使的控制，這種控制既從消極方面防止行政權的濫用，又從積極方面配合行政，為行政權的行使提供依據、確立標準、指明方向，從而保證行政機關有效地實施法律?！逼淅碛稍谟诋敶姓ǖ暮诵膬群峭ㄟ^用法律上的實體規則和程序規則控制行政權，通過控制行政權進而保護公民和其他社會公眾的權益，這個論斷有一定道理。因為，社會公眾的權利和行政公權本身就存在于一個矛盾的統一體中，公權力的消減必然意味著私權利的拓展。我國行政法在長期的發展中雖然沒有以控權論作為理論基礎和思想方法，但不爭的事實是我國通過行政程序和行政實體規則，在一定范圍內規范和監督了行政權的行使。

然而，黨的二十大報告將全過程人民民主作為新時代國家治理和社會治理的一個基本模式和歸屬，它要求我國憲法中所規定的公民的民主權利和自由要全方位地得到實施、全方位地得到推進。行政法是對憲法的具體化，所以我國憲法所規定的公民的民主權利和自由，行政法必須有所回應，就是通過行政法將憲法規定的民主權利和自由予以夯實，使它有具體的行政法制保障，這是行政法的一個非常新的趨勢。黨的二十大報告中明確提出：“全過程人民民主是社會主義民主政治的本質屬性，是最廣泛、最真實、最管用的民主?！敝泄仓醒?、國務院出臺的《關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》，它拓展了行政執法主體，處于基層的公民、法人和社會組織便有更多的機會參與到行政執法中來。這僅僅是全過程人民民主在行政法中一個方面的體現，隨著黨的二十大精神的深入貫徹，我國行政法治在契合全過程人民民主方面有更充實的內容需要構建，它是行政法發展的又一個新趨勢。

（三）趨于給付精神的引領

黨的二十大報告還規劃了新時代新征程中國共產黨的使命任務，而新時代命題的基礎在于我們對社會主要矛盾的判斷，要解決這個社會主要矛盾就要讓社會公眾在國家發展和社會發展中得到更多的實惠，在國家治理和社會治理中獲取更多的利益。針對這個問題，黨的二十大報告在多處提出了要求，如要求增進民生福祉，提高人民生活品質：要求推動綠色發展，促進人與自然和諧共享；要求加快建設新發展格局，著力推動高質量發展；要求實施科教興國戰略，強化人才強國支撐等。其中每一個內容都較為具體，每一個內容都著眼于讓社會公眾得到更多的實惠，其利益得到充分的保障。這些內容包括社會保障體系的建構、社會救助體系的建構、公共就業體系的建構、公共服務體系的建構以及其他給付制度的建構，也涉及到對相關弱勢群體的權益保護等。這些內容都與法治社會和法治政府的建設緊密地關聯在一起，它是法治社會建設的重中之重。

新時代的行政法治要由簡單的對社會關系的調整和社會秩序的維護轉化為對社會保障體系和對公共服務體系的構建，轉化為公民、法人和其他社會組織相關福祉的提供，至少要能夠形成這些福祉提供的機制。該趨勢不能簡單理解為在今后的行政法中有公共服務和社會保障這樣的板塊，更要理解為行政法在新時代的一種新的走向和精神。

（四）趨于實體與程序的平衡

黨的二十大報告對于行政法治作出總體規定，其起點在于法治政府的建設和行政法治的建設。在這個規定中有一個非常明顯的特征，就是要求行政法要正確處理實體規則和程序規則的關系，實現實體與程序的平衡。在理性的法治中，程序與實體應當保持這樣的邏輯關系：“作為一種法律規范，程序與法律規則或稱實體法規則不同，有時甚至截然相反……事實上，在實體法與程序之間不可能截然地劃出一條線，不管基于什么目的，都不能在同一地方截然區分實體法與程序?！痹谛姓ㄖ螌嵺`中程序和實體之間的關系表現得極其復雜，有些行政法規范是純粹的程序性規范，而有些規范則是純粹的實體規范。還有一種情形就是在一部行政法規范中既包含了實體規則，也包含了程序規則。

我國行政法實體與程序之間的這種復雜的外在表現刻畫了這樣一個命題，那就是我們對行政法中的實體規則和程序規則沒有作出很好地處理。新時代的行政法必須很好地適應法治政府建設以及法治社會和法治國家建設，這就要求行政法自身必須保持一種理性和良好的狀態，而不是實體和程序不自洽的格局。因此，黨的二十大報告強調通過行政法構建理性的政府職能，是對行政法實體規則的要求。強調行政權限和職責的法定化，強調程序的重要性，則是對程序規則的具體要求?？偠灾?，黨的二十大報告要求新的行政法既不能重實體輕程序，同時也不能沉迷于程序主義之中。使程序和實體之間形成平衡和自洽，這是行政法發展的又一個新趨勢。

（五）趨于問題應對的精準性

我國在依法治國和法治中國建設的頂層設計中將問題導向和目標導向作為基本原則。該原則是新時代對法治原則的新的認識，它不僅僅適用于我國法治大系統，也適用于每一個部門法。換言之，行政法在新時代的精神中包含問題應對的時代特征，而問題應對在黨的二十大召開后還將繼續成為行政法的精神氣質。黨的二十大召開后行政法在問題應對中有了更高的要求，那就是問題應對的精準性。大數據時代對這種精準性的要求越來越強烈：“行政法作為一種社會現象、作為大數據時代的客觀存在，也必然要對數字作出感應……從行政法諸元素上看，它們實質上都有運用數據和感應數據的空間?！秉h的二十大報告在完善社會治理體系中規定：“推進多層次多領域依法治理，提升社會治理法治化水平?！边@其中談到了網格化、精細化和信息化的問題。行政法治也要體現網格化、精細化和信息化，這是國家治理、社會治理和政府治理的新的趨勢。

近年來整個社會系統進入了大數據和人工智能時代，社會生活的方方面面都滲入了大數據，滲入了人工智能。如人臉識別技術的使用，非現場執法的運用等等。行政法受到大數據和人工智能的沖擊已經不可逆轉：“行政機關和機構越來越依賴軟件和算法來履行法律授權的職責。人工智能的使用對自動化的這種依賴引發了一些法律挑戰……人工智能也會影響行政法領域的關鍵概念，例如行政‘裁量權等?！倍谶@樣的沖擊下行政法的問題應對就要越來越精準，這是黨的二十大召開后行政法發展的又一個趨勢。

結語

我國行政法的發展有自身的歷史脈絡，自改革開放以來行政法先經過了三十余年的發展，形成了中國行政法的基本格局，奠定了中國行政法的基礎。中國特色社會主義進入新時代后，行政法無論在法治理念、調控技術、內容構型，還是在社會化的過程中又有了新的時代精神，它在一定程度上超越了改革開放三十余年行政法的內在規定性。黨的二十大報告將全面依法治國和國家安全以專章形式作了規定，這在黨的歷次全國代表大會工作報告中尚屬首次，其理論和實踐價值不可低估。而這兩個范疇都與新時代和中國式現代化的理論基礎、思想方法和實踐進路相契合，尤其關于行政法治的新的要求讓人眼前一亮。它使整個行政法治以中國式現代化為背景和實踐基礎，同時也使行政法治有了全新的精神面貌，這對行政法學人和行政法治工作者而言，既是機遇也是挑戰。

（責任編輯：王青斌）