發展多層次養老保險體系保障農村老有所養

【關鍵詞】養老保險體系 人口老齡化 農村養老保障

【中圖分類號】F323.89 【文獻標識碼】A

長期以來，關于多層次、多支柱養老保險體系研究一直是我國政府界、學術界和企業界關注的焦點問題和難點問題。黨的二十大報告指出：“健全覆蓋全民、統籌城鄉、公平統一、安全規范、可持續的多層次社會保障體系。完善基本養老保險全國統籌制度，發展多層次、多支柱養老保險體系。實施漸進式延遲法定退休年齡。擴大社會保險覆蓋面，健全基本養老、基本醫療保險籌資和待遇調整機制，推動基本醫療保險、失業保險、工傷保險省級統籌?！?024年政府工作報告提出：“實施積極應對人口老齡化國家戰略。城鄉居民基礎養老金月最低標準提高20元，繼續提高退休人員基本養老金，完善養老保險全國統籌。在全國實施個人養老金制度，積極發展第三支柱養老保險?！?h3>我國人口老齡化進程不斷加快

改革開放初期，巨大的勞動力資源為我國經濟的起步提供了強有力的支撐。隨著經濟社會的發展，我國人口老齡化速度加快?；诘谄叽稳珖丝谄詹閿祿姆治?，自2022年我國65歲及以上老年人口年凈增長規模首度破1000萬人后，預計我國65歲及以上老年人口在2023年—2026年進入四年短暫低速增長調整期后，將迎來2027年—2039年的13年高速增長期，65歲及以上老年人口的年凈增長量每年都將突破1000萬人，2039年總數將達到3.8億人；再經過2040年—2060年的持續中速增長，到2060年其總數將超過4.2億人；之后2060年—2084年在4.0億人—4.2億人的峰值區間徘徊長達25年左右。因此，總體上看，我國65歲及以上老年人口的總量為4億人左右（3.8億人—4.2億人）的“高峰期+高原期”將從2040年到2084年持續45年。（圖1）

綜合分析表明，未來三年是我國進入“漸富快老”的人口老齡化和多健康狀態長壽化的發軔期，也是養老保障政策調整的最佳窗口期；2027年—2039年是我國養老保障政策演進優化的調整適應期；2040年—2084年是我國養老保障政策演進的成熟期。未來50年，我國人口老齡化與經濟社會發展可能會存在結構、地區和城鄉多維度的不均衡、不協調和不確定的諸多風險因素。因此，我們必須積極應對和防范這些風險因素，制定科學的治理對策，優化和創新制度模式，積極應對人口老齡化帶來的挑戰。

未來十五年（2024年—2039年）左右，隨著多代際城鄉人口的流動，現有的養老保險制度的可持續發展受到挑戰。城鄉居民基本養老保險制度（以下簡稱“城鄉居?！保┳鳛槲覈钪匾纳鐣咧?，其所取得的政策效應引起了包括世界銀行、國際社會保障協會、國際勞工組織等諸多國際組織和許多發達國家、發展中國家的相關機構以及國際社會各界的高度關注。然而，加速發展的人口老齡化、統籌層次較低、城鄉差距較大、待遇水平提升較慢等問題，使得城鄉居保的可持續發展面臨挑戰。城鎮職工基本養老保險制度覆蓋的主要是城鎮有單位依托的就業人員，城鎮個體勞動者、自由職業者和靈活就業人員尚未被納入覆蓋范圍。針對靈活就業人員這一群體的社會保障管理工作仍有很大提升空間。雖然我國已經建立起了“三支柱”養老保險體系，但是由于起步較晚，目前的發展仍面臨“第一支柱獨大，第二、三支柱發展滯后”的問題。

我國農村養老保障的政策優化方向

中國式現代化是人口規模巨大的現代化，是全體人民共同富裕的現代化。在我國這樣一個人口眾多的發展中國家，建立和健全覆蓋城鄉的社會養老保險制度是一項艱巨的系統工程。因此，黨和政府在明確讓全體人民老有所養的目標的同時，對建設覆蓋城鄉居民的社會養老保障體系采取了既開拓創新、又謹慎試點推進的原則。為保障城鄉居民公平享有基本養老保險，我國于2014年將新農保和城居保兩項制度合并實施，形成了統一的城鄉居民基本養老保險制度。

未來十五年（2024年—2039年），既是推進中國式現代化的重要發展期，也是我國社會保障事業面對深度老齡化、快速高齡化和長壽化的重要轉型期以及相關養老保險制度的優化轉制期。如何把握城鄉居民基本養老保險制度參數及其變化，系統認知城鄉居保在發展中存在的問題，并著力推進該制度的演進與發展，是基于“提低擴中”的視角推進中國式現代化建設亟待解決的重要問題之一。

尤其是，隨著我國農村地區人口人均期望壽命的不斷增加，2027年之后我國65歲及以上老齡人口上升速率明顯增加，將于2041年達到峰值，約為22364.76萬人，并在之后的20年里還將呈現65歲及以上老年人口的高原期并疊加死亡率顯著增加的發展趨勢（圖2）。上述這些變化不僅促使養老金支付的持續增加，還因農村65歲及以上退出生命歷程人口數的顯著增加導致養老金支付喪葬費增加。因此，我國農村老有所養的政策優化方向，應以重點研判與建構2024年—2060年我國城鄉居保養老金待遇政策優化調整的動態模式為重要前提，并同時達到提高城鄉居保養老金替代率和減輕財政負擔等政策目標。

因此，準確把握城鄉居民社會養老保險制度定位，正確認識其在發展中存在的問題并著力完善城鄉居民社會養老保險制度，是推進中國式現代化亟待解決的重要理論和實踐問題之一。

城鄉居民基本養老保險的發展歷程

萌芽階段。新中國成立前，因受經濟社會發展條件的限制，我國人口平均期望壽命在40歲以下，因此沒有建立養老保障的相關政策。20世紀30年代，以梁漱溟和晏陽初為代表的知識分子在農村開展的平民教育和鄉村建設運動，不僅在一定程度上改善了局部農村積貧積弱的面貌，而且調動了農民的主觀能動性，為日后建立農村社會養老保險制度探索了有益路徑。新中國成立后，我國在農村地區建立了五保供養和集體養老制度。五保供養是在我國農村地區依照《農村五保供養工作條例》規定，“對喪失勞動能力和生活沒有依靠的老、弱、孤、寡、殘的農民實行保吃、保穿、保住、保醫、保葬（孤兒保教）”的一種社會救助制度。

老農保階段：1982年—2002年。首先是摸索期（1982年—1991年）。為了解決農村地區的養老問題，國家在“七五”計劃中提出了初步建立農村社會保障制度。根據這個計劃，民政部于20世紀80年代中期開始要求各地根據本地區的實際情況探索建立農村社會保障制度。1991年國務院決定由民政部挑選有條件的地區，開展由政府組織建立的縣級農村社會養老保險制度的試點。

其次是全面探索期（1992年—1997年）。1992年，在總結試點經驗的基礎上，民政部制訂下發了《縣級農村社會養老保險基本方案（試行）》，并在全國有條件的地區逐步推廣。該方案確定以縣為單位開展農村社會養老保險，籌資方式為個人繳納為主、集體補助為輔、國家給予政策扶持。但事實上只有個別地區向參保人員提供了集體補助，絕大部分地區的資金籌集僅依靠個人繳費。1993年國務院批準建立農村社會養老保險管理機構，各種規章制度與操作方案陸續出臺，農村社會養老保險工作在全國展開。1995年召開的全國農村社會養老保險工作會議，明確了“在有條件的地區積極穩妥地實施農村社會養老保險，并分類指導，規范管理”。農村社會養老保險制度被大范圍推廣。1997年全國建立了農保機構，在農村大部分地區初步建立了農村社會養老保險制度。

最后是停滯期（1998年—2002年）。1998年我國受到東南亞金融危機的影響，經濟下行壓力加大。1999年，國務院下發《國務院批轉整頓保險業工作小組保險業整頓與改革方案的通知》指出：“目前我國農村尚不具備普遍實行社會保險的條件。對民政系統原來開展的‘農村社會養老保險，要進行清理整頓，停止接受新業務，區別情況，妥善處理，有條件的可以逐步將其過渡為商業保險?！弊源?，農村社會養老保險進入了停滯期。

這一階段農村社會養老保險的探索與萌芽階段對農村居民養老問題的制度安排有本質區別。老農保是在社會主義市場經濟體制改革中，結合我國農村特色形成的社會保險制度。對農村養老保障的制度安排問題所進行的政策探索和實踐，順應了我國從計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉變的潮流，將農村養老保障從以社會救濟為主要形式轉變為具有共濟性的社會保險，推進了農村社會養老保險的發展進程。但由于基金收益率較低、僅依靠個人繳費保障水平較低、運行機制不完善以及國際金融環境惡化等，老農保沒能實現預期目標。

新農保階段：2003年—2013年。首先是地區試點階段（2003年—2007年）。黨的十六大報告提出，有條件的地方“探索建立農村養老、醫療保險和最低生活保障制度”。2003年，勞動和社會保障部先后印發了《關于做好當前農村養老保險工作的通知》（勞社部函[2003]115號）和《關于認真做好當前農村養老保險工作的通知》（勞社部函[2003]148號），要求“積極穩妥地推進農村養老保險工作”。從2003年開始，北京、江蘇、陜西等21個?。ㄊ?、區）的300多個縣自行開展了由地方政府給予補貼的地方新農保試點。各地在總結老農保經驗的基礎上開始進行新型農村養老保險制度的探索。2006年中央一號文件指出：“按照城鄉統籌發展的要求，逐步加大公共財政對農村社會保障制度建設的投入?！薄疤剿鹘⑴c農村經濟發展水平相適應、與其他保障措施相配套的農村社會養老保險制度?！北砻髡_始通過財政轉移支付對農村居民社會養老保險進行補貼。2007年10月，黨的十七大報告更是明確將“覆蓋城鄉居民的社會保障體系基本建立，人人享有基本生活保障”作為到2020年實現全面建成小康社會的奮斗目標之一。2007年，勞動和社會保障部、民政部、審計署下發了《關于做好農村社會養老保險和被征地農民社會保障工作有關問題的通知》。這一階段，勞動和社會保障部與日本國際協力機構（JICA）合作開展了“中國農村社會養老保險制度創新與管理規范”中日合作項目。該項目在北京市大興區、山東省煙臺招遠市、安徽省霍邱縣等8個縣市區開展實地調查和政策研究，提出試點模式，進行試點建設，為推進農村社會養老保險制度建設提出有益建議。

其次是全國試點階段（2008年—2010年）。2008年發布的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》明確提出：“貫徹廣覆蓋、?；?、多層次、可持續原則，加快健全農村社會保障體系。按照個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的要求，建立新型農村社會養老保險制度?！秉h的文件中第一次提出“新農?！备拍?，并對實施的基本原則和籌資結構作出了明確規定。2009年，國務院出臺《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，決定從2009年開始在10%的縣（市、區）實行新型農村社會養老保險的試點。規定：新農?；鹩蓚€人繳費、集體補助、政府補貼構成。政府對符合領取條件的參保人全額支付新農?；A養老金。地方政府應當對參保人繳費給予補貼，補貼標準不低于每人每年30元。明確了中央與地方的財政責任，中央財政以“補出口”為主，向全國60歲以上的農村居民發放基礎養老金，同時帶動地方財政也提供相應補貼。由中央和地方共同發放的基礎養老金即是我國的零支柱養老保險。同時，地方財政對“進口端”進行補貼，根據當地的財政狀況向參保人員提供繳費補貼。

最后是全覆蓋階段（2011年—2013年）。2011年3月發布的《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》提出要在“十二五”期間實現新農保制度全覆蓋。新農保試點推進的速度不斷加快，2010年覆蓋24%，2011年覆蓋60%。截至2012年12月底，新農保參保人數達4.6億人。截至2013年底，全國新農保、城居保參保人數已達4.98億人，基本實現了城鄉全覆蓋。

新農保實行個人繳費、集體補助、政府補貼的籌資方式，滿足了廣大城鄉居民的現實需求，因此能夠在較短時間內實現全覆蓋。不同于老農保，政府在“進口端”和“出口端”都對參保人員進行補貼，有效地帶動了農村居民參保繳費的積極性。中央和地方財政對“出口端”的補貼不僅為60歲以上農村居民提供了經濟支持，而且在事實上建立了零支柱養老保險。目前，領取待遇的60歲以上老年人有1.6億人，其中1.2億人沒有個人賬戶，只領取統籌賬戶發放的基礎養老金?；A養老金不僅完善了我國多層次、多支柱養老保險體系，而且是全球迄今為止覆蓋人數最多的零支柱養老金，是我國社會保障制度建立以來最大的成就之一。

城鄉居保階段：2014年至今。2014年2月7日，《國務院關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》明確規定了城鄉居保的參保范圍、基金籌集、養老保險待遇及調整、領取條件、制度銜接、基金管理和運營等內容，并計劃到“十二五”末，在全國基本實現新農保和城居保制度合并實施，并與職工基本養老保險制度相銜接。此后，全國城鄉居民基本養老保險基礎養老金最低標準開始漸進式調整。2015年基礎養老金由原來的55元/月提高到70元/月，2018年又提高至每人每月88元。2020年前，全面建成公平、統一、規范的城鄉居民養老保險制度，與社會救助、社會福利等其他社會保障政策相配套，充分發揮家庭養老等傳統保障方式的積極作用，更好保障參保城鄉居民的老年基本生活。2020年底基礎養老金提升至93元。2024年城鄉居民基礎養老金月最低標準提高20元。

新農保于2008年開始在全國試點，在2013年底實現全覆蓋。2011年結合新農保的經驗，城居保在全國試點。在實現全覆蓋后將兩項養老保險制度合并，建立統一的城鄉居民基本養老保險制度，使全體人民公平地享有基本養老保障，是我國經濟社會發展的必然要求，但在實施過程中仍面臨諸多問題和挑戰。農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險的統一并不是簡單地相加，而是需要通過整合資源推動城鄉居民基本養老保險制度與其他社會保障制度相銜接。城鄉居民養老保險的統一，不僅能夠讓億萬老年人老有所依、生活無憂，更增強了全社會的安全感和凝聚力，同時對于人口自由流動、拉動消費也具有重要意義。

推動城鄉居民實現老有所養的對策建議

第一，建立城鄉居保待遇確定機制。合理劃分居民基本養老需求的層次結構和消費項目，運用科學的分析工具準確測算養老金替代率適度區間，在此基礎上，結合制度發展目標和城鄉經濟增長情況確定城鄉居保目標替代率。

第二，優化城鄉居保待遇結構，建立基礎養老金調整機制，完善個人繳費及補貼方式。當前，我國城鄉居?？傮w養老金水平較低，2021年平均水平為159.9元/月，比同年農村低保補差低137.3元/月，難以保證農村老人的基本生活；比城鎮低保補差低360.6元/月，未達到保證基本生活的目標。即使財政投入成倍增加，也勉強達到低保水平，離城鄉居保的基本定位還有一定距離。因此，一方面要逐步提高基礎養老金水平，另一方面要提高總養老金中個人賬戶養老金占比。具體措施包括：一是合理確定基礎養老金調整速度。敏感性分析結果顯示，城鄉居保財政支出受基礎養老金增長速度影響較大，該參數的小幅調整將會對遠期財政負擔產生巨大影響。需以財政所能承受的范圍為目標，合理確定基礎養老金調整速度，實現基礎養老金的平穩增長。二是健全激勵機制，強化個人責任。通過提高最低繳費檔次、增加財政繳費補助或財政補助個人賬戶收益等方式提高個人繳費水平，必要時可以將個人繳費和地方財政繳費補貼方式改為比例制，進而提高個人賬戶養老金水平。

第三，完善城鄉居民基本養老保險制度，制定農民“離土”退休金制度。結合鄉村全面振興的農村土地流轉優化方向，通過精算分析和政策仿真，疊加城鄉居保養老金待遇的動態調整，合理統籌安排65歲以上農村老年群體和長年“離土”農民工群體自愿有償退出承包地，并在一定程度提升養老金待遇的同時，建立“離土”退休金制度，為推進農村現代化提供新模式。

第四，建立高質量基本養老保險制度與鄉村全面振興要素的金融紐帶。建議將建立高質量可持續基本養老保險制度與承包地、宅基地有償退出、化解閑置商品房結合起來，建立鄉村全面振興基金和土地年金。

第五，提升“提低+擴中”待遇水平，創新農村老有所養的全產業鏈政策支撐模式。以“提低+統籌”優化為先導，將未來65歲及以上老年農民和“離土”農民工退出的土地流轉資金的一部分，直接用于提高城鄉居保待遇的基礎養老金。同時，以“擴中”為重要內容，在國家統一指導下，通過財稅政策激勵村集體將流轉的部分土地開展全產業鏈的合作創新。鼓勵回鄉農民工和大學生采用“離土+返鄉”的創業、置業新模式，有序增加農村消費層級，進一步推動鄉村全面振興和增強村集體經濟實力。鼓勵村集體經濟拿出一部分資金補助城鄉居保的繳費端，形成農村多層次、多支柱養老保險創新模式。

（作者為浙江大學公共管理學院社會保障與風險管理系教授、博導，人口大數據與政策仿真（工作坊）研究基地主任）

【注：本文系國家社科重大項目“發展多層次、多支柱養老保險體系研究”（項目編號：21ZDA101）階段性成果】

【參考文獻】

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⑦米紅、王麗酈：《從覆蓋到銜接：論中國和諧社會保障體系“三步走”戰略》，《公共管理學報》，2008年第1期。

責編/銀冰瑤 美編/李祥峰