社會救助高質量發展的路徑探析

關信平

【關鍵詞】社會救助 高質量發展 兜底性民生保障 【中圖分類號】C913.7 【文獻標識碼】A

2024年是實現“十四五”規劃目標任務的關鍵一年。習近平總書記在2024年春節團拜會上強調：“持續增進民生福祉，保持社會大局和諧穩定?！?024年政府工作報告強調：“堅持以人民為中心的發展思想，履行好?；?、兜底線職責，采取更多惠民生、暖民心舉措，扎實推進共同富裕，促進社會和諧穩定，不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感?！薄敖∪謱臃诸惖纳鐣戎w系，統籌防止返貧和低收入人口幫扶政策，把民生兜底保障安全網織密扎牢?！雹偻苿由鐣戎哔|量發展，是扎實推進共同富裕、增進民生福祉的必然要求。我國現行社會救助制度在過去幾十年里很好地發揮了兜底性民生保障作用，對我國改革開放和全面建成小康社會起到了積極的托底作用。在中國式現代化新征程上，社會救助制度仍是我國民生保障制度體系中的重要組成部分。一方面，應繼續充分發揮社會救助制度的兜底性民生保障作用。另一方面，在未來發展中應充分發揮社會救助制度對高質量發展的托底支撐作用。

社會救助制度在保障和改善民生中的重要作用

當代社會救助制度的基本功能是向困難群眾提供直接的物質或服務救助，以幫助他們緩解經濟困難，維持基本生活，并恢復個人和家庭的經濟社會功能。社會救助制度屬于兜底性社會保障制度，其規模和功能要與國家的社會政策體系相配套。由于經濟發展水平、社會保障和社會服務體制的差異，社會救助的具體功能和作用有所不同。各國社會救助制度的具體規模、水平和內容既受其經濟發展水平的影響，也受其社會政策總體普惠性程度的影響。

在我國，社會救助制度有著悠久的歷史。中華人民共和國成立之初就建立了社會救助制度。改革開放以后，隨著社會主義市場經濟的發展以及普惠性民生保障體系改革的推進，客觀上需要社會救助制度發揮更大的作用。因此，我國在20世紀90年代建立并在此后逐步完善了以最低生活保障制度為基礎的新型社會救助制度體系，為廣大人民建構了一張兜底性社會安全網。

在我國完成全面建成小康社會的歷史任務，邁上全面建設社會主義現代化國家新征程后，社會救助制度仍然具有重要的民生保障功能。其一，雖然我國已經消除了絕對貧困，但仍然需要通過低保等社會救助制度維持較大規模脫貧人口的基本生活，以防止他們返貧。其二，我國仍然存在不同類型的低收入人口，相對貧困問題會長期存在，需要通過社會救助制度幫助低收入家庭和困難群眾，使他們走上共同富裕的道路。其三，當前世界百年未有之大變局加速演進，經濟社會運行不確定性突出，各種風險疊加會給部分群體的就業、收入和生活帶來沖擊，需要通過社會救助制度加以應對。其四，盡管當前我國民生保障制度體系有了較大的發展，但總體來看普惠性程度仍然不足，需要社會救助制度發揮重要作用。其五，隨著人口老齡化的加劇，老年人的養老問題和基本生活保障問題更加緊密地交織在一起，部分缺乏養老金或養老金不足的老年人在基本收入、健康以及照料等方面陷入困境的可能性較大，需要通過社會救助制度加以兜底保障。

當前我國社會救助高質量發展面臨一些新挑戰

盡管我國社會救助制度建設已經取得了積極進展，但當前我國經濟社會發展目標和環境條件已經發生了較大變化。因此，我們應深刻認識當前我國社會救助高質量發展面臨的新挑戰。

一是防止返貧和解決相對貧困任務疊加對社會救助高質量發展的挑戰。一方面，已經脫貧的農村人口中還存在依靠低保等社會救助項目維持其基本生活條件的人群，而且在未來較長時期里還將持續地通過社會救助制度來保障這部分脫貧人口的基本生活和防止返貧。同時，還存在一定數量的個人和家庭可能因各種原因而陷入困境。這些情況都要求社會救助制度長期持續地發揮兜底保障作用。另一方面，相當規模群眾的收入水平和實際生活水平有待進一步提高，需要社會救助制度在解決相對貧困的行動體系中持續性地發揮作用。綜上，我國社會救助制度面臨著既要防止絕對貧困層面上的返貧，又要積極解決相對貧困問題的雙重任務。尤其是，解決相對貧困問題的任務會比過去解決絕對貧困問題的任務更加復雜，要使社會救助制度能夠在其中發揮重要作用，就要通過進一步的改革和發展來完善和優化社會救助制度。

二是人口老齡化帶來的新挑戰。在未來幾十年里，人口老齡化將對我國經濟社會各個方面帶來巨大影響，也會給社會救助制度帶來新挑戰。當前我國基本養老保險的實際覆蓋面仍不夠全面，并且城鄉居民養老保險的預期待遇水平偏低，由此導致了較大的養老保障缺口，促使政府通過擴大社會救助施加兜底保障。此外，在老年人數量大幅度增加，尤其是高齡老人數量大幅度增加的情況下，更需要通過社會救助制度解決老年人在醫療、護理等方面的困難。

三是走共同富裕道路面臨的新挑戰。全體人民共同富裕是中國式現代化的重要特征之一，表明了我們黨在新時代對共同富裕問題的高度重視。我國社會保障制度的建設與發展必然要圍繞著共同富裕的目標而展開②，而社會救助制度要在其中發揮重要作用。走共同富裕道路的一個關鍵點是在保持經濟發展和全社會財富增長的背景下，通過“提低、擴中”的路徑而逐步縮小收入和財富分配差距。需要指出的是，僅靠現行的社會救助制度是難以完成這一任務的，因為迄今為止我國社會救助制度的主要目標和基本功能是維持小規模救助對象的基本生活。因此，走共同富裕道路對現行社會救助制度的改革與發展提出了新挑戰，要求其不僅要繼續滿足困難群眾的基本生活需要，而且要使他們達到常規生活水平，并且要促進困難群眾的能力提升，實質性地起到“提低、擴中”的效果。

四是不穩定性和不確定性因素明顯增加帶來的新挑戰。隨著科學技術的快速發展和國內外經濟環境的日趨復雜，不穩定性和不確定性因素明顯增加。全球經濟波動及我國經濟社會轉型等因素都有可能導致失業人數增加。同時，大規模疫情和嚴重自然災害等突發事件會給人民群眾的就業、收入和生活帶來較大沖擊，甚至會使一些經濟脆弱家庭和個人陷入困境。這些情況一旦發生，就需要政府和社會及時啟動社會救助預案加以應對。為此，應進一步加強社會救助制度體系建設，包括增強風險應對的制度建設、資源儲備與調動機制建設、應急行動能力建設等。

推動社會救助高質量發展的重點要求

面對新挑戰，應著力構建高質量社會救助制度，完成更加重要和更加復雜的兜底性民生保障任務。從當前的基礎、問題和未來的任務目標來看，推動社會救助高質量發展存在以下幾個方面的要求。

一是形成合理的覆蓋面。社會救助制度是針對特定困難群眾幫扶的特惠型社會保障制度，其覆蓋的對象范圍是有限的。但是，如果覆蓋面較小，則難以充分發揮應有的兜底保障作用。根據民政部公布的數據，2023年3季度我國城鄉最低生活保障人數和城鄉特困人員救助供養人數相加共占總人口數量的3.2%左右③。按照低收入家庭的統計口徑計算，目前納入登記的低收入家庭共有六千多萬人，不到總人口數量的5%。我國社會救助制度應適度擴大對象覆蓋面，讓更多的困難群眾能夠得到一定的幫扶。從未來的任務目標來看，要使社會救助制度有效起到推進共同富裕的作用，其覆蓋面應該達到總人口的10%左右。也就是說，政府綜合性的社會救助制度體系至少要能夠給予收入水平處于最低10%的人口以幫扶，從而有效起到“提低”的作用。

二是構建全面的救助體系。我國的社會救助制度最初主要是解決困難群眾的基本溫飽問題，后來逐步擴大到了教育、醫療、就業、住房等領域。當前，隨著經濟社會的發展變化和人民群眾生活水平的不斷提高，民眾基本需要的內容還將進一步擴大，要求社會救助制度逐步完善內容。高質量社會救助制度的重要目標是面對困難群眾的基本需要而提供全方位的兜底保障。一方面，社會救助制度要對不同人群的基本需要作出積極的反應，尤其是老年人、兒童等需要更多保護的群體。要認真研究他們還未獲得滿足的基本需要，并根據其實際需要建立相應的社會救助項目，如針對困難老年人的長期照護救助，針對困境兒童的特殊醫療救助等。另一方面，要針對未來經濟社會運行中存在的不穩定性和不確定性因素，仔細研究經濟波動、重大疫情、嚴重自然災害等可能給人民群眾帶來的沖擊，建立相應的社會救助項目，如失業救助項目等。

三是達到恰當的救助水平。社會救助制度要達到一定的待遇水平和幫扶力度才能有效地發揮兜底保障的作用。社會救助的水平并非越高越好，而是要遵循充分且適度的原則。按照提高生活質量和推進共同富裕的目標來看，目前我國社會救助的水平還有待提高。例如，根據國家統計局公布的數據，2023年末，全國共有664萬人享受城市最低生活保障，3399萬人享受農村最低生活保障。④截至2023年11月底，城市最低生活保障平均標準每人每月779元，農村最低生活保障平均標準每人每月615元。⑤最低生活保障平均標準仍有待提高。此外，需要注意的是專項救助的質量問題。目前各種專項救助主要解決困難群眾在教育、醫療、住房、就業等方面的最基本需要，主要方式是提供獲得各方面基本服務所需的費用，而對提高服務質量的考慮還較為不足。一方面，應按照相對貧困治理的目標，隨著經濟社會發展和人均收入水平的提高而逐步提高現金救助的待遇水平。另一方面，應關注困難家庭孩子的學業質量、注重全面提高困難群眾的健康水平、幫助困難群眾提高就業能力、助力困難群眾改善居住條件，實現困難群眾生活質量的逐步提高。

四是形成精準的救助效果。高質量社會救助制度要重視救助效果的精準性，即瞄準應有的救助對象，并根據救助對象不同的需要而較為精準地提供所需要的物質救助和幫扶服務，從而使有限的公共資金達到更好的救助幫扶效果。首先，要對不同的困難群眾進行分層分類，為不同程度和不同類別的困難群體提供不同層次和類別的救助幫扶待遇。我國目前正在建設的分層分類社會救助體系就是依據這一原理。⑥將社會救助體系分為基本生活救助、專項救助和臨時救助三個層級，分別給予不同的救助幫扶待遇。在下一步的發展中，要進一步完善分層分類社會救助體系。

其次，要建立和優化分層分類的社會救助標準體系。目前我國的社會救助體系已經形成了一套標準，但其主要針對絕對貧困人口，采用家庭經濟標準（包括家庭人均收入和人均財產擁有量），缺乏對家庭實際困難情況的測量和認定標準。對此，要進一步完善和優化社會救助標準體系，包括總體社會救助資格標準和專項社會救助資格標準。前者是由地方政府確定一般性的“相對貧困標準”或“低收入標準”，家庭（或個人）經濟狀況低于這一標準的就可以被納入到救助對象范圍。此外，還要建立專項社會救助資格標準，以此測定困難群眾在日常生活、健康、教育、就業、住房、養老等方面存在的實際困難，并確定是否需要政府給予救助以及給予何種程度的救助。比如，如果一個家庭（或個人）的經濟條件低于當地政府確定的基本生活標準，則可以申請最低生活保障或特困供養待遇。而家庭（或個人）的經濟條件高于當地政府確定的基本生活標準，但在其他方面確實存在實際困難的，則可以申請相應的專項救助。同時，專項救助標準也應進一步細化，不僅要看申請者在相關方面的基本需要，還要看其實際困難的程度。

最后，要形成科學有效的對象識別機制。不可否認，當前我國的社會救助制度仍缺乏對困難群眾多樣化實際生活困難的個性化識別，因此容易導致事實漏保等現象的發生。對此，應通過必要的改革提高社會救助制度對象識別的合理性和精準性。重點是要建立基層經辦服務機構在社會救助對象識別中的自由裁量制度，要求專業工作人員按照制度規范對社會救助申請者的實際情況進行調查和分析，根據實際情況決定是否應該將其納入社會救助對象范圍。同時，應建立和加強困難群眾主動發現機制，在現有的申請受理的制度之外再加上主動發現機制，以進一步完善社會救助制度的對象識別機制。

五是開展積極的增能性社會救助。我國現行的社會救助制度最初是按照簡單的兜底保障目標而制定的，因而對如何通過社會救助制度提高困難群眾的自主能力重視不夠，在降低困難群眾脆弱性方面的作用也較為有限。⑦導致這一情況的主要原因是目前我國社會救助制度的對象規模較小，其中大部分是因年老、重殘、大病等而基本喪失勞動能力的人。對于這些人來說，能力提升的空間不大，基本上只能提供兜底性生活保障。而隨著社會救助制度目標的提升、功能的增強和救助對象范圍的擴大，具有一定勞動能力和發展潛力的人也可能會被納入到社會救助對象范圍之中。對于這些人來說，機會擴展、能力提升和動機激勵更加重要。為此，應推動積極的增能性社會救助，不僅要為困難群眾提供兜底性生活保障，還要重視提升他們擺脫貧困的機會、能力和動機。從內容上看，要為具有一定恢復和發展潛力的困難群眾提供更多更好的發展機會，幫助他們提升可行能力，并且激勵其不斷發展。從工作機制上看，一方面可以采用激勵性救助，即將就業與救助有機結合，激勵救助對象努力通過就業擺脫困難。另一方面可以采用投資性救助，即通過資產建設路徑，向困難群眾提供更多更好的培訓和社會工作等服務，全面提升其人力資本、社會資本。此外，還可以采用預防性救助機制，即對一些總體能力偏低、脆弱性較強、抵御風險能力較差和陷入困境可能性較大的個人和家庭提前給予一定的干預，幫助他們增強抵御風險的能力，防止其陷入生活困境。

六是完善服務救助體系。社會救助制度以多種方式向困難群眾提供兜底保障和幫扶服務，主要救助類型包括現金救助、實物救助和服務救助。這幾種救助類型各有其特點，應該根據實際需要而靈活安排。在未來的發展中，服務救助的作用將愈加突出，因此應不斷完善服務救助體系。我國服務救助的內容較為廣泛，包括一般生活服務、對救助對象的心理疏導和社會關系調適服務、權益保護性服務、技能提升等。未來，應在困難群眾機會擴展、能力提升和動機激勵等方面廣泛提供社會服務?？梢猿浞职l揮基層社區組織和專業化社會組織的作用，并積極推動專業社會工作者和志愿服務者參與，進而形成以專業社會工作者為核心、專兼職相結合、政府與社會力量相結合的社會救助服務隊伍。

七是構建高效的運行機制。社會救助制度的運行要調動大量的公共資源，涉及到救助對象的識別、管理，以及公共資源的分發和服務轉化等環節。大量的服務和管理人員參與其中，運行效率對公共資源的使用效能具有較大影響，并最終影響社會救助制度的實際社會效益。社會救助制度的宏觀運行效率主要取決于其內容安排和對象瞄準的精準性和合理性，而其微觀運行效率則主要取決于對象識別與管理的具體行動，以及資源分發和服務轉化等各個環節的運行方式和管理機制。迄今為止，我國社會救助制度對優化微觀運行效率的重視程度仍存在一些不足。在未來的發展中，隨著社會救助規模的擴大、功能的增強以及調動資源總量的增加，微觀運行效率會產生較大的影響，應該引起高度重視。首先，應著力加強社會救助基層運行體系的專業化建設，包括專業化的管理規程與方法、專業化的經辦服務機構，以及專業化的管理服務人員隊伍等。以此提高社會救助對象瞄準和資源使用的精準性和合理性，避免或減少公共資源的無效使用或流失，從總體上提高社會救助的實際效能。其次，應著力推動社會救助領域的科技運用，尤其是通過運用最新的網絡信息技術提高對象識別與受益者管理、資源分發與服務轉化等環節的智能化水平和運行效率。最后，應不斷優化社會救助經辦服務，提升基層社會救助經辦服務能力。

八是提供充足且穩定的資源供給。社會救助要調動必要的公共資源，合理的救助規模和水平以及服務救助的開展等都需要足夠且穩定的資金供給。目前，我國社會救助財政供給仍存在兩個方面的不足。一方面是全國社會救助資金供給總量偏少，另一方面是一些地方財政未能將社會救助資金放在優先保障供給的地位。比如，個別地方的低保標準連續多年難以隨經濟社會發展和人均收入水平的提高而加以調整，從而影響了社會救助高質量發展。對此，應加強社會救助資金保障制度建設，確保充足且穩定的資金供給。首先，各級政府應承擔起社會救助資金供給的兜底責任，確保社會救助具有充足的公共財政資金供給，并且建立財政社會救助資金投入增長率不低于當地經濟社會發展、財政增長和人均收入水平提高速度的規范要求。其次，應建立社會救助財政資金投入的全國和省級最低標準并完善上級政府的財政轉移支付制度。地方政府在社會救助領域的財政投入不應低于全國和省級標準，對于因財政困難而難以達到全國和省級標準的地方，上級政府應給予財政轉移支付。最后，在確保政府財政兜底的基礎上，應廣泛動員和合理組織社會慈善幫扶困難群眾。一方面要采取更加積極的政策鼓勵面對困難群眾的慈善捐贈和公益服務，另一方面要將社會力量的捐贈和服務與政府的社會救助制度相銜接。

黨的二十大報告明確指出：“社會保障體系是人民生活的安全網和社會運行的穩定器。健全覆蓋全民、統籌城鄉、公平統一、安全規范、可持續的多層次社會保障體系?！薄敖∪謱臃诸惖纳鐣戎w系?！雹嗌鐣戎玛P困難群眾基本生活和衣食冷暖，是保障基本民生、促進社會公平、維護社會穩定的兜底性、基礎性制度安排，也是我們黨全心全意為人民服務根本宗旨的集中體現。應把保障困難群眾基本權益作為社會救助的根本出發點和落腳點，持續深化社會救助制度改革，讓民生兜底保障安全網更加密實牢靠，推動改革發展成果更多更公平惠及困難群眾。

（作者為南開大學社會建設與管理研究院教授，中國社會保障學會副會長）

【注釋】

①《李強在政府工作報告中提出，切實保障和改善民生，加強和創新社會治理》，新華網，2024年3月5日。

②鄭功成：《中國特色社會保障制度論綱》，《社會保障評論》，2024年第1期。

③《2023年3季度民政統計數據》，中華人民共和國民政部官方網站，2023年11月10日。

④《會內會外話民生——在發展中穩步提升民生保障水平（直通兩會）》，《人民日報》，2024年3月8日。

⑤《民生保障更加有力有效》，《經濟日報》，2024年1月29日。

⑥張浩淼：《弱有所扶：分層分類社會救助體系建設研究》，《行政論壇》，2022年第6期。

⑦陶紀坤、孫培棟：《最低生活保障制度能降低家庭貧困脆弱性嗎？》，《社會工作》，2022年第6期。

⑧習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，《人民日報》，2022年10月26日。

責編/孫渴 美編/李祥峰