競爭性適配:縣域項目資源下鄉的運作機理與路徑探索

楊麗新

(武漢大學 社會學院,武漢 430072)

一、問題的提出

稅費制改革之后,項目制成為農村公共品供給的主要方式。作為一種國家主導的資源再分配制度,項目制被看作一種動員國家和社會各種力量的新的國家治理體制和公共服務方式[1]。項目制作為一種介于科層制和市場化之間的制度安排,能夠在調動基層政府公共品供給的積極性、提高中央財政轉移資金的使用效率、推動地方經濟社會事業發展等方面發揮積極的作用[2]。但其在基層運作的過程中時而呈現與制度設計相背離的實踐效果,不僅沒有改變農村公共品供給的弱勢局面,反而展現強化干群不信任關系、資源消解自治[3]、村莊社會自主性缺失[4]等負治理效應,這種實踐差異推動了學界對項目下鄉的困境思考和探索。

關于項目下鄉困境的原因分析,可以概括為宏觀、中觀與微觀三種視角。宏觀視角主要關注項目制的制度設計與村民公共需求之間存在的結構性困境:自上而下的項目決策機制使得國家無法獲取農民對公共品的真實需求[5];項目制的理性化、技術化治理特征與一個強激勵的政府治理體制相結合,往往會導致對民眾公共需求的選擇性“忽略”[6];單一項目本身的實施目標管理和過程控制容易忽視地方事務本身的綜合性特質[7]。換言之,項目制的制度設計若是懸浮于鄉村社會之上的,這種制度懸浮會導致公共品供給低效甚至無效[8]。中觀視角側重于項目下鄉的運作過程與運作機制,認為項目制分級運作過程中出現的異化行為是項目下鄉諸多困境的癥結所在。國家部委通過發包的形式推動項目往下運作,其雖然不完全等同于“行政發包制”下的“政府間層層發包”[9],但是不同層級的政府在申請過程中具有行政配置與自由競爭的雙重屬性,這就使得地方政府通過配套資金獲得了項目的“剩余控制權”[10]。尤其是稅費改革后基層政府在資金使用和投放中對項目制的過度依賴,使得項目資金使用過程更容易被基層政府行政意志主導[11]?；陧椖抠Y金使用效益的最大化,鄉鎮政府的自利性表達遵從官僚體制本身的邏輯而并非農村社會的治理訴求[12],“部門利益化”“選擇性忽略”[13]都是項目制被科層制俘獲的體現,這種俘獲不僅體現在鎮級層面,“條塊共謀”現象還貫穿于整個項目下鄉的過程。微觀視角則集中在項目進入鄉村后的情景實踐,關注村社自主性、社會結構、村級組織的功能發揮等因素對項目下鄉效果的影響。項目制作為一種來自外部的資源難以長久地在村莊發展,故而一定要有內部的治理組織與之對應[14],而采用輸入式供給方式的項目制在實踐過程中卻容易忽視地方政府和基層社會的自主性,導致資源浪費和治理失效[15]。雖然技術化的項目管理體制能夠較好地解決項目監督問題,卻陷入對“代理人”的激勵不足,從而不能將基層組織調動起來[16]。項目雖然“進了村”,但是沒有“為民”,反而進一步消解了在“權力-文化網絡”[17]支撐下相對穩定的村莊秩序,使其呈現出“權力-利益網絡”[18]新型秩序樣態。在這一秩序樣態之下,村莊場域內部不同的利益主體進行博弈,導致村莊社會分化與權力異化[19];鄉村精英內部結成的利益聯盟乃至與鄉鎮官員結成的更廣泛的利益結盟,壟斷了項目下鄉中的公共利益分配[20]。項目下鄉的利益俘獲在條塊、鄉鎮形成了一套穩定的分利秩序,資源依賴成為項目制在基層社會實踐中的維持機制[21],這不僅會降低項目下鄉后的項目效能,更會極大地消解村莊的內生治理能力。

綜上,既有研究為我們理解項目下鄉的實踐困境提供了重要的學術視角和理論基礎,但其存在的共性問題是系統性分析不足,主要表現在兩個方面:一是從項目下鄉的過程來看,項目制的制度設計、分級運作以及項目下鄉的情景實踐本身就是一體的,這種一體化不僅表現在流程的銜接性上,更體現在其內部運作的高關聯性上。從這個視角來看,現有的研究分析多呈現出點對點的局部的線性研究,缺乏對項目下鄉的系統性理解與分析。二是從項目下鄉的運作機制來看,既有研究偏重于項目制的科層化運作,忽視了項目制運作的雙重性,即資源的分配性與資源獲得的競爭性,而項目制競爭機制在基層實踐中的“消失”,是項目下不了鄉的重要原因。因此,對于項目下鄉實踐困境的分析與優化路徑的探討,必須跳出既有的單線條研究路徑,以系統性的思維審視項目下鄉基層運轉全過程,在對其進行整體性理解的基礎上理清其癥結所在,進而尋求一種更具有契合性的公共品供給模式,這是本文的問題意識。

2021年,筆者在湖南省長沙市C縣X村開展駐村調研,發現當地從組到村、從村到縣級部門都存在一套相對完整的競爭機制,這種競爭機制不僅能夠實現村莊需求與資源供給的動態適配,更能夠在項目申請、落地的過程中產生組織村民、動員群眾的治理效能?；诖?本文將項目制下C縣公共品供給的樣態概括為“競爭性適配”。借助對競爭性適配的產生基礎與運作機制的分析,探析項目下鄉過程中地方自主性的構建與釋放對村社公共品的穩定高效供給、農民組織動員、基層善治的重要意義。

二、項目制基層運作過程中的“去競爭性”

項目制是針對某個具體的專項目標而設立的具有競爭性的資源分配方式[22],其制度設計內含自上而下的分級運作體制與自下而上的競爭獲取機制。分級運作體制是指以中央部委為頂點,沿循著省、市、縣逐級向下延伸的運作過程。競爭機制是指項目的分配是非勻質的,需要同一等級的下級單位通過競爭性的方式來獲取?，F階段項目制基層運作諸多困境的根源是分級體制與競爭機制之間的均衡性被打破了,進而呈現出“去競爭性”的異化形態。

(一)項目制度設置:條條集權下的弱統籌性

與既有的公共品供給模式相比,項目制主要有兩個特征:一是形成了中央統一供給、地方配套輔助的基本格局,由中央政府對地方政府進行非科層的競爭性授權,具有明顯的中央集權特征。二是從條塊關系來看,項目制是通過條條部門進行各類項目的下達和財政資源的輸入,呈現部門集權和專業化供給的基本特征。在此過程中不難看出,國家期望以這種超越層級的直接供給來反哺農村[23],以此改善鄉村公共品供給不足的弱勢局面。項目制制度設計中的中央集權與條線專項兩個特征,匯聚于項目下鄉的運作實踐中就會造成塊塊政府的弱統籌性,尤其是從20世紀90年代分稅制改革后,財政資源向上聚集的趨勢愈發明顯[24]。即使項目到了縣級層面,項目資金也是直接投放到各個條線部門,資金的安排、撥付、使用等由部門負責,部門權力的自主空間比較大,而橫向塊塊政府的權力則比較小[25]。由此可見,在項目制的制度設計中,作為基層的縣級政府本身就處于弱統籌性的地位,無法以縣域為單位對項目資源進行整合與在地化配置,這構成了項目制基層運轉“去競爭性”的制度成因。

(二)項目運作執行:治理意圖主導下的差異性分配

項目運作的過程主要依靠分級運作體制與競爭機制,其中分級運作體制是基礎,而競爭機制是核心。分級運作體制被折曉葉等概括為“政府間層層發包的關系”[1],由此可見,雖然項目制的制度設計邏輯是超越科層制的,但是在實際過程中仍然與科層化的治理層級高度重合,尤其是在地方性發展資源不足和項目下鄉需要地方進行配套的雙重條件下,項目資源很容易被科層體制俘獲,成為實現地方治理意圖的工具。

地方的治理意圖是指縣鄉政府以財政項目輸入為契機,通過動員地方性資源,實現目標更加宏大的地方規劃[26]。在項目資金的功能定位上,其不是按照規劃意圖完成地方的公共品供給,而是將各種項目融合包裝成為一種綜合工程。在此過程中,項目制就被高度融入基層政府的治理實踐,其制度目標開始異化。除了既定的公共品供給的基礎目標,地方政府的政治目標和治理目標也被融合進來。政治目標主要是指政府借助項目的競爭力來體現自己的政績,如打造“盆景”和“樣板”,有學者將其概括為利益連帶式治理[27]。地方意圖中的多目標性會打破既有的競爭性的資源下達體系,地方會按照自己的側重性目標進行資源的統籌與資源的差異性分配。在項目制的基層運作過程中,分級運作會被科層制俘獲,項目資源也會被融入地方的治理意圖,從競爭性資源變為一種分配性資源,從而打破分級運作體制與競爭機制運作過程中的均衡性,這是項目制基層運轉“去競爭性”的實踐成因。

(三)項目情景實踐:弱組織動員下的剛性輸入

項目制運轉到基層面臨兩個情景:一是作為運作末端的縣鄉政府如何對項目進行分配,二是作為承接端的村社如何完成項目落地。從縣鄉政府項目運作過程來看,其可以利用行政配套和科層化的體制優勢,在項目“剩余控制權”的基礎上獲得項目運轉的實際控制權。因而對于村莊而言,其面臨的已經不是靈活競爭的項目資源,而是被縣鄉政府整合后的分配性資源,在此基礎上項目下鄉呈現出一種弱組織動員下的剛性輸入樣態。

項目制的制度設計、層級運作以及到村社一級的情景性實踐系統,還原了項目制基層運作“去競爭性”的整體樣態:首先,項目制制度設計的初衷是補充地方公共品供給資源與能力不足的短板,以超越層級的方式通過條線部門進行專項化供給,由此在制度層面上造成了基層政府的弱統籌性與低自主性。其次,項目下鄉要依靠分級體制運作,而分級體制與科層體制高度重合,尤其是在地方性發展資源不足和地方發展意圖突出的雙重條件下,基層政府利用項目配套獲得項目下鄉的實際控制權,進而將競爭性的項目資源轉變為一種服務于政府治理意圖的分配性資源,俘獲了項目運作中的競爭機制。最后到了村社一級,其面臨的已經不是如何競爭獲取項目,而是如何完成上級分派的治理任務,由此就越過了需求與資源的匹配、農民的組織動員等過程,造成項目落地的諸多困境。

三、再造競爭:以村莊為主體的項目運作

在基層運作中,項目制競爭機制的弱化受制度設計與制度運轉過程中多種因素的影響。特別是起承上啟下作用的縣級政府,其對于項目下鄉中的競爭機制乃至實踐效能都有著重要影響。需要做出說明的是,我們這里說的縣級政府的項目運作,不是指其基于自身治理意圖而做出的項目組合與項目分配等自利性行為,而是指受制度環境、條塊權力等多種因素綜合影響的以縣域為單位的整體性的項目運轉。

(一)再造競爭的制度改革:自主空間構建

2016年國務院出臺的《關于支持貧困縣開展統籌整合財政涉農資金試點的意見》規定,將中央、省、市等不同層級與部門撥付的農田水利設施建設和水土保持補助資金、現代農業生產發展資金、農業技術推廣與服務補助資金、林業補助資金等涉農資金在縣級政府統籌整合使用,構建“多個渠道引水、一個龍頭放水”的資金格局,并將項目審批權一并下放到縣,由此形成了與既有項目制運作不同的以縣級政府為主體的新的項目制運作模式。C縣于2016年被納入涉農資金統籌整合的試點縣范圍。

1.競爭機制的資源基礎

項目制基層運轉中競爭機制的弱化或消失的重要制度原因在于項目制自上而下的條線管理體制。項目制的這種條線管理體制使作為塊狀的縣級政府無法對項目資源進行自主統籌與在地化分配。2016年后,縣域項目資源管理方式實現了由條條碎片化管理到塊塊集中化管理的演變,縣級政府成為涉農財政資源的主要實體。C縣的涉農資金整合主要分為兩個方向:一是縱向整合,主要以合并同類項和歸口管理的方式進行。2019年,C縣依據中央、省、市等多層級部門撥付的項目資金類型進行“大項”整理,根據就近原則設置了農產品企業加工扶持、小農水利基礎設施建設、示范鄉村建設等十大專項,將所有的項目都歸入這十大項。二是橫向整合,主要將涉及同一大項目不同縣級部門的資金進行整合,例如將分布于農業口、水利口等部門的資金統合進小農水利基礎設施專項建設資金庫,整合資金為4573萬元。

2.競爭機制的權力基礎

2017年國務院出臺的《關于探索建立涉農資金統籌整合長效機制的意見》不僅規定將財政涉農資金在縣級政府整合,還規定對納入統籌整合使用范圍的財政涉農資金的資金項目審批權限完全下放到縣一級,由縣級政府作為實施主體。在實施過程中,C縣結合自身實際情況,根據涉農資金應當保障的政策內容設立任務清單。任務清單分為約束性任務和指導性任務,對其實施差別化管理。約束性任務主要包括黨中央、國務院明確要求的涉及國計民生的事項、重大規劃任務、新設試點任務等。指導性任務則充分賦予地方自主權,允許地方在完成約束性任務的前提下,根據當地產業發展需要,在同一大專項內調劑使用資金。如在小農水利基礎設施建設大項下,C縣結合轄區內河道縱橫、農田水利設施需求大的基礎情況,將其再細分為小型灌排泵站、小型灌區渠系、引水堰壩、高效節水灌溉工程、小型河道工程等小微項目。

(二)再造競爭的制度運作:民主化平臺建設

縣域財政涉農資金的制度改革構成了競爭機制再造的制度基礎,涉農資金的縣級整合與項目審批權的下放賦予了縣級政府統籌縣域內鄉村公共品的自主空間,隨之而來的一個問題是在有資源審批權的基礎上縣域涉農資金如何運作。從C縣的調研經驗來看,其通過民主化項目平臺的建設替代了舊有的自上而下的行政動員,主要包括民主化的項目庫建設和民主化的項目運作。

1.民主化的項目庫建設

項目制遵循的是制度內自上而下的決策體制,政府掌握目標設定權,依據上級政府下撥的資源體量和行政命令設置村莊公共品供給的項目與類型[28],該體制下村集體和村民處于被動地位,項目下鄉呈現弱組織動員下的剛性輸入狀態,供給效能較差。為了克服這一困境,C縣采取了自下而上的民主化的項目庫建設,形成了以需引供的公共品供給路徑。在小農水利基礎設施建設項目中,C縣采取由政府向村民公開征集的方式進行項目庫建設。具體流程為:以小組為基礎單位,由小組長和婦女小組長召集本組的戶主召開小組大會,大家可以暢所欲言地表達自己的需求,并經過集體協商表決將大家最迫切、涉及面最廣的水利需求篩選出來。小組形成共識之后,由村一級向鄉鎮提交正式的申報材料,鄉鎮審核無誤后再將材料提交到縣級政府,由涉及的縣級部門聯席進行篩選、審議,形成部門項目庫,并由農業農村局依據資金體量、需求的緊迫程度等下達年度項目資金計劃。

2.民主化的項目運作

C縣在每年四五月份會以文件的形式,將項目申請通過信息與渠道公開透明的方式,賦予村莊自主申請項目的權利。2017年C縣政府出臺《支持和鼓勵農民群眾參與小型農田水利建設的實施意見》,以文件的方式確保村民和基層組織能夠參與項目下鄉的全過程,確立了“誰受益、誰管理”的基礎性原則。在此原則下,項目的民主化運作主要表現在三個方面:一是強化集體決策的民主性,文件規定只有通過民主決策的項目才能往村里申報;二是強調項目實施的主體性,村一級被作為小微項目申報、實施與建設主體,文件中規定“10萬元以下的項目可以由村莊自行主導實施”;三是強化項目實施過程中的全民主參與,C縣的每個項目實施不僅會成立項目監督小組,而且在項目完工之后必須由受益群體代表簽字才算完成項目驗收,如果受益代表不簽字,施工方就拿不到項目結項款。在此過程中,縣鄉政府更多的是進行規范性的審查,村一級享有實質的驗收權。

(三)再造競爭的情景實踐:嵌入性的項目資源輸入

民主化的項目庫建設和項目運作可以解決項目下鄉供需適配和農民參與項目運作的制度渠道,但其也存在一定的實踐困境,即村民和村級組織并不會因為資源適配和民主制度渠道健全,就一定會主動地投入村莊公共品供給序列。因而需解決的一個基礎性的問題是激發在村群體參與公共品供給的意愿。而C縣主要通過嵌入性的項目資源輸入來推動村級組織和村民申請項目,激活競爭項目的積極性。

1.提供合法化的項目激勵激活村干部干事創業的積極性

C縣的具體做法如下:一是在考核中對村干部不進行具體規定。C縣X村的村書記說道,“我們申請都是自愿的,沒人逼你,政府不拿這個考核你,只要老百姓不說你,你不申請都可以”。二是賦予村莊在發展性項目中的自主管理權。C縣政府文件規定30萬元以下的項目,村里具有自主招標、自主決策的權力,這就為村集體提供了一定的靈活支配空間。三是提供合法化的經濟激勵與榮譽激勵。據X村副書記介紹,2019年后村莊的轉移支付資金銳減到45萬元,其中還包括辦公經費和村干部工資的支付,僅僅工資一項都滿足不了,而資金的缺口主要來自獎勵資金。用村書記的話來講,“項目來了,榮譽就來了,榮譽來了,資金就來了”。如通過項目打造國家級森林示范村,此項榮譽會帶來可供村莊支配的30萬元資金,這就為村級競爭項目提供了合法的動力。

2.嵌入社會結構激活村組之間的良性競爭

C縣的社會結構呈現團塊狀形態,當地的宗族文化相對發達。以X村為例,基本上每個小組都由一個或兩個大姓組成,在該社會結構下以小組為基礎單位的向內的社會團結和向外的社會競爭處于并行狀態,這為激活村民參與項目和競爭項目奠定了社會基礎。具體做法如下:一是打造亮點形成示范。2020年C縣選取了靠近縣城的、基礎設施較好的D村進行試點建設,按照屋外面積集體負責、屋內建設自籌與國家補貼為主的基本原則,將D村建設成為美麗屋場樣板村。全縣在大面積推廣美麗屋場建設時,鼓勵各個村組前往D村參觀,通過參觀激發了老百姓對美好生活的向往。X村楊家沖組在準備申請美麗屋場項目時,就帶領一部分積極分子參觀了D村,楊組長感慨道,“同是一個縣的,不出去看真不知道,人家搞得真好,我們還傻乎乎地守著破屋爛路”。二是利用指標差異調動村組競爭項目的積極性。C縣每一年的規劃指標是相對有限的,因而在指標分配方面,C縣采用繳納保證金的方式來競爭項目,依據繳納比例和繳納數額兩個數值來綜合測量,以此在村組之間引入公平性的競爭機制。

四、競爭性適配的制度意涵與實踐效能

與既有的項目制基層運作不同,在國家涉農資金改革的制度支撐下,C縣通過民主化的項目平臺建設對村組進行了嵌入性的項目資源輸入,在對村民與村級組織進行民主組織動員的基礎上,建立了自上而下的競爭性的項目資源匹配模式。本文將這一以縣級政府為統籌層級、以村莊為主體的項目下鄉運作模式概括為“競爭性適配”。

(一)競爭性適配的制度意涵

1.統籌層級下移與供需在地化適配的空間構建

在項目制的運作過程中,縣級政府作為五級政府的后端雖然享有一定的分配權,但是其無法精準回應自下而上的項目需求。而以縣級政府為主體的涉農資金的統籌整合改革無疑改變了項目制基層運作的邏輯,財政涉農資金的整合為縣域鄉村公共品供給提供了一個資金池,且其在具體的實踐中形成了兩個均衡:一是中央意志與地方自主性的均衡。財政涉農資金改革中的約束性任務代表了中央的意志與發展目標,而指導性任務則為縣級政府依據縣域實際情況進行自主性配置預留了空間。二是專項大項目與小微需求的均衡。調研發現,農民的很多公共品需求是細小瑣碎的,大的專項項目是無法精準對接的。而縣級政府通過項目審批權的下放可以依據實情設立項目,C縣在小農水利建設項目的大項下設置小型灌排泵站、小型灌區渠系、引水堰壩、高效節水灌溉工程和小型河道工程。財政涉農資金改革的重要功能是將縣級政府確立為項目資源的統籌主體,由此在結構上理順了公共品的承接主體、分配主體、供給主體三者之間的關系。

2.民主化運作與村莊主體性的激活

C縣通過民主化平臺的運作激活了村級組織與村民的主體性,其主要表現在兩方面:一是通過自下而上的民主化需求申報建立了以需引供的項目決策體制。與項目制自上而下的行政決策機制不同,改革后的C縣項目庫是建立在每個村民自身需求表達基礎之上的。二是通過文件規定和制度建設保障村民和村級組織在項目落地過程中的實質性參與,村級組織的主體性參與在于一定金額以內的項目可由村一級自主招標、實施,由此可以激活村級組織的積極性和村莊內的社會資源。而在項目需求的個人意愿征集、項目申報的集體決策、項目實施的監督、項目完成后的驗收等多個環節,村級組織和村民都有實質參與權,由此在資源注入的基礎上,民主化的項目運作高度激活了村莊的主體性。

3.合法化的項目激勵與社會動員

C縣通過競爭機制實現了村莊治理主體的多重動員。首先,激活村治主體經營村莊的熱情與激情。X村村書記講到,“按照自己的意圖打造村莊,村里發展一天一個樣,大家滿意,我也越干越有味兒”。其次,可以提供一定的經濟激勵,通過做項目獲得榮譽,不同的榮譽等級有不同的獎勵資金。這些資金不僅可以用作村莊發展,還能發放村干部的工資與績效,這就構成了與“制度外獎勵”[27]不同的“制度內激勵”,對村干部形成合法化的利益動員。最后,能夠實現調動小組治理的積極性。X村楊家沖的婦女組長講到,“我們組是從25個小組里面掙到這個項目的,不容易的,有的組笑話我們,說我們不行。我們非要搞好讓這些人看看我們人心有多齊”。不同層次治理主體的積極性被充分激發出來,由此村莊也被動員起來了。

(二)競爭性適配的實踐效能

1.項目效能:村莊公共品的自主供給

競爭性適配的實踐效能最直接的表現是項目效能,其推動了以村莊為主體的公共品的有效供給。競爭性適配可以解決項目運行中的三大問題:一是解決了項目下鄉中村莊參與性不足的動力問題,在部門與村莊之間建立了公平開放的渠道和合法的項目激勵。二是解決了項目資源與項目落地的匹配性問題,自上而下的項目庫建立解決了項目制供不適需的資源不匹配難題,而指標分配中民主化的競爭解決了項目資源與社會基礎的適配問題。三是在前兩者的基礎上強化了村莊的項目承接能力,促進政府治理意圖與村莊發展目標的二元融合。競爭機制的引入激發了村民對發展性項目的需求程度和村莊“跑項目”的動力。對于縣鄉政府而言,政績的重要參考點就是此類發展性項目的組合與落實情況。而通過構建嵌入社會內部的競爭機制,激發社會性動員,政府的治理意圖與村莊的發展需求可以在某種程度上契合起來,而這種契合又能夠反過來減少項目制中的科層制俘獲,助力于村莊發展。

2.治理效能:集體性的再生產

競爭性適配的治理效能可以概括為通過自上而下的資源輸入促進與自下而上的民主化運作,促使農民組織能力的提升,進而達到基層治理有效的結果[28]。以村莊為主體的競爭性適配能夠促使集體性的再生產。集體性再生產的重要前提是事務的集體屬性,由村到部門進行項目抓取不僅是項目資源匹配的過程,更是實現了項目下鄉由國家屬性到集體屬性的轉變,這就使得集體意志得以凸顯出來。小組到村進行的項目落地競爭得以讓集體發聲,小組的戶主大會在理事會的引導下負責集體性事務的決策,以此來決定本小組是否競爭村里的項目指標,這一過程是完全民主的。通過集體性會議達成的集體性決議具有集體約束力,因此可以對小部分群體進行引導與規訓。由此可見,自上而下的一整套競爭機制的引入不僅能夠實現資源的適配,更是在競爭性獲取項目的過程中前置性地激發了項目的治理屬性,以此圍繞項目這一公共事項進行集體性動員,生成集體性規范,產生較好的集體性與治理效能。

五、總結與討論

湖南省C縣探索出的以縣域為統籌單位、以競爭機制為核心、以項目資源與村社需求高度匹配為目標的新型項目制基層運作模式,本文將其概括為“競爭性適配”。其核心機制是:通過統籌層級的下移構建了供需在地化適配的制度空間;通過民主化平臺的運作保障了村級組織與村民在項目競爭、實施、監督與驗收等環節的主體性;通過合法化的項目激勵與社會動員激發了村組治理主體、積極分子與普通村民同心協力地爭項目,進行更高水平公共品供給的熱情與動力。由此,以縣域為單位的競爭性適配項目運作模式不僅可以解決公共品供給過程中村莊參與性不足、項目資源供需不匹配等困境,還可以提升村莊項目承接能力,提升項目制下村莊公共品的供給效能,更能激發公共品的公共屬性,在報項目、爭項目、做項目的過程中生產與強化村社共同體的集體屬性,在集體動員、集體博弈的基礎上促進基層善治。

建設有效且成本合理的農村公共品供給制度是鄉村建設的關鍵命題[29],而縣域競爭性適配的公共品供給模式不失為這一命題下的有效應對之策。不難看出,競爭性適配的公共品供給模式是政府體制創新與社會結構持續互動的產物,其最為關鍵的是在中央與地方、專項項目與靈活需求之間建立了平衡機制,其對于項目制的基層運作和村莊公共品的供給都具有一定的經驗借鑒價值。具體建議如下:一是在不變體制變機制的方法指導下,針對性地對分散的項目資源進行整合,以應對地方事務綜合性的基礎特質。國務院推行的對貧困縣的財政涉農資金整合是一個前瞻性的嘗試,可以在保持基本原則的基礎上逐步有條件地推廣,彌補基層在地化需求適配的資源短板。二是要在項目制運作過程中建立合理的統籌層級,現有的由中央到地方的項目制分級運作體制雖然可以形成公共品供給的多層級合力,但是其缺乏對自下而上需求的基礎回應能力,進而形成分散的資源供給與分散的需求滿足間的結構性困境,因而現階段項目制運作的關鍵是在基層建立組織化的統籌層級,賦予不同組織層級自主權,促進地方探索符合地方情景的多樣化的公共品供給模式。三是要加強基層的民主制度建設,現有的公共品供給過程中的民主參與多為被動參與與形式參與,要切實做好民主制度建設和民主運行過程中的監督管理,確保項目受益群體在項目運行全過程中的實質控制權。