完善檔案法規體系推動 檔案工作走向依法治理
——以《中華人民共和國檔案法實施條例》為分析視角

陳永生 鄧文慧 包惠敏/中山大學信息管理學院 數據歸檔與檔案安全國家檔案局重點實驗室

步入新時代以來，習近平總書記對檔案工作作出一系列重要論述，旗幟鮮明地指出了要加強黨對檔案工作的領導，貫徹實施好新修訂的檔案法，推動檔案工作走向依法治理、走向開放、走向現代化[1]?！丁笆奈濉比珖鴻n案事業發展規劃》（以下簡稱《規劃》）中明確提出“到2025年，檔案工作走向依法治理、走向開放、走向現代化取得實質性進展”的發展目標。作為國家各項工作的重要組成部分，檔案工作走向依法治理是全面推進國家各方面工作法治化的重要內容，是依法治國基本方略在檔案工作領域的具體體現，也是通向檔案事業現代化的必由之路。

“法律是治國之重器，良法是善治之前提”。完備的檔案法規體系是切實推動檔案工作走向依法治理的前提和基礎。2021年1月1日，新修訂的《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱新《檔案法》）正式施行，對檔案事業發展作出了新的制度安排和頂層設計，同時也對配套法規制度的立改廢釋工作提出了新的要求，這不僅標志著我國檔案法治建設的一個新的里程碑，也體現了國家對檔案工作法治化、規范化、科學化的深刻把握。進一步地，2024年1月12日，國務院總理李強簽署第772號國務院令，公布《中華人民共和國檔案法實施條例》（以下簡稱《實施條例》），自2024年3月1日起施行?！秾嵤l例》在我國檔案法規體系中發揮著重要的作用，其頒布進一步完善了國家檔案法規體系，強化了新時代檔案工作的法治剛性約束，為我國檔案事業培育了更加厚實的法治土壤，有力推動了我國檔案工作走向依法治理。

1 《實施條例》在國家檔案法規體系中的關鍵功能

檔案行政法規是檔案法規體系的重要組成部分，是中國特色社會主義法治體系的重要內容[2]。作為檔案領域的主要行政法規，《實施條例》對新《檔案法》進行了解釋細化，同時進一步融合吸納了規范性文件及成熟實踐經驗，在我國檔案法規體系中發揮著承上銜下的關鍵功能。

1.1 承上功能：對新《檔案法》的解釋細化

承上功能指《實施條例》承接其上位法——新《檔案法》，落實新《檔案法》所規定檔案工作的目標，實現對新《檔案法》所確立檔案工作法律秩序的具體維護。新《檔案法》是我國檔案工作的基礎法，是國家檔案事業治理的保障、依法治檔的基礎、檔案事務行為的依據[3]。合理的抽象性對于立法而言極為重要，它能保障法律對生活事實具有高度涵蓋性，進而得以穩定實施[4]。因此，新《檔案法》對檔案領域問題所作的規定具有原則性、抽象性和概括性特點，其有效實施需輔以配套法規制度作為保障。作為新《檔案法》最重要的配套法規之一，《實施條例》積極響應變化，通過對新《檔案法》所蘊含法治精神、法理遵循和立法要求予以解釋和細化，修改與新《檔案法》相悖的內容，調整實踐中難以實施或不合理的部分，為檔案工作實踐提供了更加全面具體、科學有效的運行措施和程序，便于檔案主管部門、檔案機構、檔案工作者執行和適用法律，有效增強了新《檔案法》在各行業、各領域的實踐指導性和普遍約束力。

1.2 銜下功能：對規范性文件及成熟實踐經驗的融合吸納

銜下功能指《實施條例》在不違背新《檔案法》立法精神的前提下，以守正創新為基本思路之一，積極審慎地融合規范性文件和成熟實踐經驗的內容，確保自身更加適應實際工作的需求。一方面，融合部分規范性文件中的內容。規范性文件是政府實施社會治理和服務的重要抓手[5]，相較于檔案法律法規，規范性文件具有更高的靈活性，能更及時地對檔案工作實踐中出現的新問題新情況作出反應。例如，《實施條例》中有關電子檔案接收的規定即吸收了《電子檔案移交與接收辦法》有關電子檔案接收的規定，確立了“檔案館應當在接收電子檔案時進行真實性、完整性、可用性和安全性等方面的檢測”的規則。另一方面，借鑒成熟的實踐經驗?！秾嵤l例》在修訂時及時將成熟實踐經驗和有效舉措上升為檔案法規，既能反映出當前檔案工作的實際需求和發展趨勢，同時也把增強了法律法規的可操作性和有效性，從而提高檔案管理工作的科學化、規范化。例如，《實施條例》中詳細規定了國有檔案目錄數據匯集制度，是貫徹檔案數字資源建設和檔案行政監管的有效舉措。

總體而言，《實施條例》的出臺逐步完善了我國以檔案法為核心，以檔案法規、規章為主干，以相應的制度規范和政策文件為支撐的檔案法規體系，推動了國家檔案法治建設步入新的發展階段。

2 《實施條例》助推檔案工作走向依法治理

《規劃》提出了“堅持在法治軌道上推進檔案治理，不斷提高檔案工作法治化、規范化、科學化水平”的工作原則，并設定了“檔案治理效能得到新提升……檔案法律制度更加健全，依法治檔能力進一步增強”的發展目標?！秾嵤l例》的頒布與實施，則從治理體制、治理主體、治理對象和治理工具四個維度，為進一步推動檔案工作走向依法治理提供了更具操作性和具體化的行動指南，提升了檔案工作的法治化、規范化、科學化水平。

2.1 治理體制：互動運行，完善檔案制治框架

《實施條例》嚴格貫徹新《檔案法》的立法原則與宗旨，完善與細化了以堅實的法治保障為基礎，黨委統一領導、政府分級主管、檔案部門歸口負責、社會協同、公眾參與的檔案治理體制[6]，為各級黨委和政府、檔案部門和其他部門等依法參與檔案治理活動提供了依據。

首先，充分認識加強黨對檔案工作領導的重大意義，突出強調把加強黨的領導作為根本原則貫徹落實到檔案工作的全過程、各方面，發揮黨管檔案的制度優勢?！秾嵤l例》貫徹黨的領導是全面領導、系統領導、整體領導的原則，從法規層面將黨對檔案工作的領導制度化、法治化，強化黨對檔案工作依法治理的建設能力和統籌能力，推動黨管檔案工作要求落實落細，為推進檔案工作依法治理固本培元，提供堅實的政治和組織保障。

其次，《實施條例》的頒布與實施有助于構建檔案工作依法治理的基本權責體系，理順檔案工作機制，依法推動各級各類組織和機構全面履職，使實現檔案工作有法可依、有章可循。一是強化縣級以上人民政府職責，明確指出縣級以上人民政府應當加強檔案工作，建立健全檔案機構，加強檔案宣傳教育工作，增強全社會檔案意識；二是新增鄉鎮人民政府檔案工作職責，為解決基層檔案部門在檔案收、管、存、用等各環節的實際問題，推進鄉鎮檔案工作法治化提供依據和指導；三是詳細規定各級檔案主管部門的法定職責，以及國家檔案館和機關、團體、企業事業單位和其他組織檔案工作人員的職責，明晰檔案工作依法治理過程中各參與主體的職責邊界。

最后，《實施條例》以新《檔案法》為基礎進一步細化了有關建立檔案工作責任制的規定。第一，明確建立檔案工作責任制的主體，強調檔案形成單位應當建立檔案工作責任制，將落實責任作為突破口，以檔案工作領導責任、管理責任、執行責任的落實推動檔案管理、檔案基礎設施建設、檔案信息化等任務的落實，防止檔案工作責任不清、履行不力等現象發生。第二，明晰檔案工作責任制的內容和工作要求，強調檔案形成單位應當健全單位主要負責人承擔檔案完整與安全第一責任人職責相關制度，為進一步落實檔案工作主體責任，建立健全檔案工作責任劃分、界定、督查、考核等機制提供堅實的法規依據，通過檔案之制推動檔案之治[7]。

2.2 治理主體：多元協同，塑造檔案共治格局

相較于“管理”，“治理”倡導一種更為去中心化的運作機制，其核心在于權力的下放，通過吸收和融合社會各界的力量，推動共建共治共享的新型社會治理格局[8]。在這種模式下，多元主體的積極參與成為實現有效治理的關鍵?！兑巹潯分袑ⅰ凹訌姴块T協同、區域協同、行業協同，鼓勵、引導、規范社會力量參與檔案事務”作為檔案工作的主要任務之一。新《檔案法》規定，國家鼓勵社會力量參與和支持檔案事業的發展?！秾嵤l例》的出臺強化了這一方向，進一步推動了檔案治理主體從單一向度、垂直化管理向多向度立體互動、多主體協商合作的轉變[9]，與國家法律政策共同繪制了我國檔案事業治理體系現代化的大幕，為推進國家治理體系和治理能力現代化貢獻了力量。

其一，強調黨委“領治”的原則?！秾嵤l例》明確要求必須“堅持和加強黨的領導，全面貫徹黨的路線方針政策和決策部署”，確保檔案工作始終在黨的領導下高效、有序進行。這一規定鞏固了黨委在檔案工作中的核心領導地位，強調了黨的領導作用在檔案事業發展中的重要作用，保障了檔案工作與國家大局同頻共振，確保檔案事業的發展方向與黨的戰略部署保持一致。

其二，明確檔案工作由檔案部門“元治”、業務單位“協治”?！秾嵤l例》第二章的相關規定進一步細化了檔案工作的組織架構，規定了檔案部門作為“元治”核心的權威地位以及業務單位作為“協治”伙伴，肩負著協助檔案部門推進檔案工作的協同責任。該章節明確了國家檔案主管部門，縣級以上地方檔案主管部門，鄉鎮人民政府，機關、團體、企業事業單位和其他組織和國家檔案館的具體任務，這種精細化的管理架構和責任分配機制，有利于檔案工作在全方位的機構協同合作下，展現高效率與有序性。

其三，鼓勵檔案工作由社會組織“輔治”、公眾參與“助治”?！秾嵤l例》第九條指出“國家鼓勵和支持企業事業單位、社會組織和個人等社會力量參與”。由此可見，《實施條例》基于新《檔案法》精神，進一步構造了一個扁平化、網絡化、多中心化的檔案治理形態，促進檔案治理實現局館協同、館際協同、檔企協同、檔民協同。這一規定不僅極大地拓展了檔案工作的社會維度，提升了公眾的參與度和檔案資源的社會化利用效率，而且通過構建一個多元化的治理網絡，增強了檔案工作的整體性和社會服務能力，為檔案事業的可持續發展注入了新的活力，增強檔案治理合力。

2.3 治理對象：分工協作，明晰檔案法治范圍

目前學界有觀點指出檔案治理對象是檔案事務[10]。從治理對象上來看，《實施條例》通過法規的形式對各級各類檔案機構的職能定位和責任邊界進行了細致的補充與完善，從而規定了檔案工作中各主體依據法律法規所應當治理的具體對象。這一舉措有助于構筑一個更為健全和周密的檔案法規體系，為檔案工作的法治化進程提供了堅實的制度保障，進而全方位推動檔案法治的實踐與施行，提升檔案法治治理的效能和層次。

具體而言，《實施條例》第三條強調了堅持和加強黨對檔案工作的領導，明確了黨在統一領導全國檔案工作中的核心地位，確保了檔案工作始終沿著正確的政治方向前進，這是檔案工作法治化的根本保證。第四條、第七條和第十三條詳細規定了各級人民政府在檔案工作中的職責，體現了政府層面依法治理全國及地方檔案工作的責任與義務，為構建黨政齊抓共管的檔案工作格局提供了基礎保障。第十一條和第十二條具體化了國家檔案主管部門和地方檔案主管部門的法定職責，反映了各級檔案主管部門在依法治理全國和地方檔案業務工作中的具體職責，為解決各地檔案工作實踐問題提供了監督和指導。第十六條則從微觀層面對國家檔案館專業人員的職責進行了詳細規定，包括檔案的收集、整理、保管、開放利用、宣傳等多個方面，可見，各級國家檔案館在依法治理本單位內部檔案業務工作方面承擔著重要責任，通過完善單位內部檔案工作制度，推動檔案事業的高質量發展[11]。

2.4 治理工具：全面覆蓋，強化檔案法治方式

治理工具是實現檔案工作走向依法治理目標的手段，為檔案工作依法治理實踐提供了強有力的方法支撐[12]?！秾嵤l例》作為新《檔案法》相配套的重要行政法規，將法治融入檔案工作的各個環節，從立法、執法、普法等方面為推動檔案工作走向依法治理提供宏觀層面的基礎性工具。

立法是法治化的首要環節。在立法上，《實施條例》的制定和實施是做好新《檔案法》配套法規制度立改廢工作的重要體現?！胺ㄕ?，治之端也?！贬槍π隆稒n案法》實施過程中出現的檔案移交接收、檔案安全保管、檔案信息化建設、檔案高效利用、監督檢查等檔案工作新問題，《實施條例》及時修訂、調整與新《檔案法》和檔案工作實際不相適應的條文規定，加大檔案法規制度的立法供給力度，提高了檔案立法供給的有效性和及時性，從檔案立法供給層面為檔案工作走向依法治理奠定堅實的基礎。

執法是法治化的核心環節。在執法上，《實施條例》就新《檔案法》增加和修訂的內容進行更加詳細的解釋，從事前引導、事中規范、事后懲戒等環節，充分發揮檔案法律法規推動檔案工作走向依法治理的作用，為檔案工作營造良好的法治環境。一是嚴格依照新《檔案法》賦予檔案工作各執法主體的執法權限，細化執法工作流程，并指出要加強檔案行政執法隊伍建設和執法人員的教育培訓，落實檔案行政執法人員持證上崗制，有效提升檔案執法工作的規范性，通過事前引導避免執法主體不作為、亂作為。二是明確規定檔案主管部門的監督指導職責以及國家檔案主管部門制定國家檔案事業發展專項計劃的職責，堅持全面監管和重點監管的結合；制定工作情況報送制度，要求各類組織定期向同級檔案主管部門報送本單位檔案工作情況，通過事中規范進一步約束執法主體行為和監督執法過程。三是強調可對違反規定的文件材料歸檔和檔案移交接收、開放利用，檔案館舍和設施設備建設等檔案工作行為，依法追究負有責任的領導人員和直接責任人員的責任，并強化對檔案服務企業違法行為的約束和糾正，構建精準懲治的治理機制，通過事后懲戒抓好檔案工作柔性執法與嚴格執法的配合與銜接。

普法是法治化的重要環節。在普法上，《實施條例》的修訂過程中，相關部門始終堅持以人民為中心，深入開展調查研究，結合檔案工作現實需求，了解社會關注度高、涉及公眾切身利益的重大事項，有效利用官方網站、微信公眾號等新媒體面向社會征求意見?！秾嵤l例》的出臺及解讀有助于落實“以執法促普法，邊執法邊普法”[13]，改變了傳統普法單向灌輸的特點，將檔案普法融入立法、執法和監督檢查過程，有助于提高檔案普法的及時性和有效性，增強全社會檔案法治意識和法治素養，優化檔案事業法治環境。

3 結語

檔案工作走向依法治理是法治國家建設的重要組成部分，是實現檔案治理體系和治理能力現代化、推進國家治理體系和治理能力現代化的重要保障。作為新《檔案法》的主要配套法規，《實施條例》解釋與細化了新《檔案法》中的原則性規定，融合與吸納了部分部門規章、規范性文件與成熟實踐的經驗，逐步完善了國家檔案法規體系，對于推動檔案法規體系各項規定貫徹落實、促進檔案事業健康發展具有重要意義。同時，在依法治檔的進程中，《實施條例》堅持頂層設計和法治實踐相結合，進一步完善了檔案制治框架、塑造了檔案共治格局、明晰了檔案法治范圍以及強化了檔案法治方式，從檔案治理體制、治理主體、治理對象和治理工具四個維度構建了完備的檔案法治體系，為我國檔案工作的具體實踐提供了可操作化的行動指南，有力推動了我國檔案法治化建設的進程。

《實施條例》的頒布與施行對于推動檔案事業的法治化、規范化發展起到了積極的作用，但在具體落實中，仍存在一些問題和挑戰，如檔案行政執法監督機制有待健全、檔案權利救濟亟需完善等問題。因此，在貫徹落實新《檔案法》和《實施條例》的過程中，仍需在現有的法規框架下，以解決檔案工作實際問題為目標，繼續完善配套的檔案法規制度，確保檔案法律法規的實際可行性和操作性。