城市群城際鐵路高質量發展的問題與對策

劉 花, 唐懷海, 潘昭宇, 張天齊

(中國城市和小城鎮改革發展中心, 北京 100045)

收稿日期: 2023-11-20.

作者簡介: 劉 花(1987—), 女, 高級工程師, 研究方向為城市及區域綜合交通體系規劃、城市軌道交通規劃、市域(郊)鐵路規劃及政策研究、綜合客運樞紐規劃及設計等. E-mail:605053175@qq.com.

0 引言

城際鐵路是服務于相鄰城市間或城市群,為商務、公務、旅游、探親等出行提供快速、便捷、高密度運輸服務的客運專線鐵路[1]. 近年來,我國城際鐵路取得顯著成就,在優先利用既有干線鐵路資源開行城際列車的同時,規劃建設了一批城際鐵路[2]. 截至2022年底,全國已開通運營城際鐵路總里程超過3 000 km,為便利人民群眾出行,促進資源要素高效流動,提升城市群一體化發展和都市圈同城化發展水平等發揮了重要作用. 但深入研究發現,部分地區城際鐵路規劃建設時機超前、客流效益不理想、建設運營協調難度大、收入來源單一等問題較為突出,亟需進行針對性的分析,提出有效解決措施,以適應我國城市群和都市圈發展的新形勢.

1 發展城際鐵路的重要意義

1.1 促進城鎮軸帶集約發展

城市群主要交通走廊城鎮密集,產業要素沿軸向集中,城鎮之間聯系緊密. 城際鐵路既是城市軌道交通服務的延伸和提高,又是干線鐵路服務的補充和完善,對構建綜合立體交通走廊、支撐城鎮空間布局、發揮核心城市輻射帶動作用、促進軸帶集約發展具有重要作用. 如長三角城市群京滬、滬寧、滬杭、杭甬等城際骨干通道,有力支撐長三角寧滬杭甬“Z”字形城鎮主軸;京津冀城市群依托京津城際、京廣客專及規劃京石城際、京唐城際等骨干通道,打造京津、京保石、京唐秦三條發展軸;長江中游城市群依托長株潭城際、武黃城際、武孝城際、武岡城際、武咸城際、昌九城際及在建長益常城際鐵路等骨干通道,打造滬昆、京廣、沿江—京九3條城鎮發展帶.

1.2 促進沿線經濟社會發展

2021年底,我國常住人口城鎮化率達到64.72%,城市群地區聚集全國約75%的城鎮常住人口和88%的經濟總量. 城際鐵路以大運量、快速度、安全舒適等優勢,成為城市群主要城市之間交通出行的重要載體,對提升城市群互聯互通水平、支撐現代產業體系和產業鏈分工合作具有重要作用. 以昌九城際鐵路為例,2010年9月開通后,2012年南昌和九江兩地GDP占全省的比值增加至34.1%,規模以上工業增加值占全省的比值增加至32.5%,扭轉了城際鐵路開通前南昌和九江兩地GDP和規模以上工業增加值占全省的比重逐漸下滑的趨勢,提升了昌九工業走廊工業化和城鎮化水平,推動了沿線鄉村和旅游業的快速發展,促使南昌與九江形成“1 h經濟圈”.

1.3 提升出行便利化水平

城市群地區客運需求多樣,工作日公務、商務客流多,休息和節假日旅游、休閑客流多,要求提供舒適、準時、便捷的優質客運服務[3]. 城際鐵路可大幅壓縮城市群地區時空距離,提升出行便利化水平. 以長株潭城際為例,在2018年推出“鐵路e卡通”APP,乘客通過手機掃碼即可乘車,簡化了乘客進站流程[4]. 同時,按照“城內地鐵化、城外城際化”的思路,長沙至芙蓉南區間實行“站站?！钡罔F化模式,株洲市、湘潭市范圍內實行“錯站?！?有效減少旅客在途時間. 此外,為發揮城際鐵路“公交化”優勢,不斷增加發車班次,截至2021年底,長株潭城際鐵路開行的動車組列車日最高達到100.5對,上午10:00前,長沙往返株洲南和湘潭的車次分別達到13對,長沙至暮云區間的平均發車間隔為10.3 min,最大限度滿足日常乘客的出行需求.

1.4 助力實施“雙碳”目標

碳排放具有明顯空間區域特征,2019年中國城市碳排放量占全國總量的比例超過了70%,成為全國實現“雙碳”目標需重點突破的地區. 交通運輸行業的碳排放量占全國碳排放量的比例約為10%,軌道交通占交通運輸行業的碳排放量僅為8%,提高軌道交通出行占比,能有效助力城市群地區實現碳減排. 與其他交通方式相比,城際鐵路在資源利用、能源消耗和環境保護、土地占用等方面優勢突出,按人均公里運輸成本計算,城際鐵路能量消耗僅為公交車的1/2、航空的1/4,人均碳排放量僅是小轎車的1/10、公共汽車的1/3、航空的1/6. 推進城際鐵路建設,充分發揮城際鐵路在多層次軌道交通體系中的骨干作用,積極引導低碳出行,有利于推進實施“雙碳”目標.

2 城際鐵路存在的主要問題

2.1 建設時機超前

城際鐵路建設、運營投資大. 目前,國家對高速鐵路、市域(郊)鐵路及城市軌道建設門檻均進行了嚴格規定. 而對于城際鐵路,建設約束條件不明確,加上前期論證不充分,導致部分城際鐵路建設時機超前,與城市群經濟社會發展水平不相適應. 以長江中游城市群為例,2013年建成武咸城際鐵路,武漢至咸寧間鐵路達到3條6線,與京津、滬寧相當,但武漢至咸寧沿線經濟發展水平、人口聚集程度遠低于京津、滬寧沿線. 2019年,武咸城際客運量僅300萬人次,日均進站量不足200人/d,2020年10月咸寧東站關停,2021年武咸城際僅有4趟列車往返武昌至咸寧,與預期1 000～1 500萬人次相去甚遠,更遠低于2019年京津城際客運量2 400萬人次、滬寧城際客運量3 000萬人次.

2.2 競爭力不強

與干線鐵路和城市軌道交通相比,城際鐵路在項目審批、建設模式、服務功能、運行服務、票務票制等方面均有其特殊性. 但目前關于城際鐵路,僅有2015年國家鐵路局發布的《城際鐵路設計規范》,配套的施工技術和驗收標準等尚未制訂完善,導致部分城際鐵路定位逐漸模糊,與高速鐵路、市域(郊)鐵路和城市軌道之間的邊界不清晰,建設實施后與沿線出行需求不匹配. 如武咸城際鐵路與武廣高速鐵路平行設置,設計速度采用的是300 km/h的高速鐵路標準,而站點設置與市域(郊)鐵路標準類似,平均站間距僅為6 km,且沿途站點僅有正線沒有?？烤€,導致武咸城際鐵路雖然設計時速較高,但站點密集無法跨站越行,速度優勢難以發揮、運行組織不夠靈活,全程運行時間在1 h左右,相比武廣高鐵 24 min缺乏競爭力.

2.3 建設運營協調難度大

從建設看,部分跨省城際鐵路的規劃建設缺乏統一協調機制,導致各地在項目走向、建設時序、建設模式等涉及自身利益的關鍵問題上難以協調. 以長江中游城市群為例,現狀建成的城際鐵路主要以都市圈內部為主,跨省城際鐵路“斷頭路”現象明顯. 從運營看,我國鐵路項目的建設及運營監管均由國鐵集團負責,地方既無相應的專業人才,也無相應的組織機構,一般采取委托運營的方式將城際鐵路交由國鐵集團運營. 在這種模式下,路地之間成熟的合作機制尚未建立,路地利益訴求不統一,導致運輸組織模式單一、客流吸引力不足,經濟效益不達預期. 以中原城市群為例,已經開通運營的鄭開、鄭焦、鄭機、機場至鄭州南站4條城際鐵路均委托鄭州局集團公司運營管理,鄭開、鄭焦、鄭機3條城際鐵路均運營虧損嚴重,2014—2021年累計虧損約為40億元[5].

2.4 運營補貼壓力大

當前,城際鐵路收入來源單一,主要以票務收入為主,城際鐵路站點周邊綜合開發不足,難以實現綜合開發收益反哺城際鐵路建設運營. 全國已運營的大部分城際鐵路線路日均客流量不足2萬人次,上座率不足50%. 由于客流效益差,票務收入難以覆蓋運營成本,需要政府持續性的補貼才能持續正常運營,可持續發展能力不足,難以吸引社會資本積極參與. 據統計,僅有滬寧、滬杭、廣深、京津等部分城際鐵路有利潤盈余,長江中游、中原城市群等中部地區城際鐵路均處于虧損狀態,票款收入占總收入的95%以上,武咸、武黃、武岡、武孝4條城際鐵路自開通至2020年底全口徑虧損約為120億元,票款收入不夠償還銀行利息,省政府及沿線各市運營補虧壓力大[6].

3 促進城際鐵路高質量發展的對策建議

《“十四五”擴大內需戰略實施方案》指出,支持重點城市群率先建成城際鐵路網. 截至2022年底,我國已批復城際鐵路網規劃總里程超過1萬km,建成運營僅3 000 km多,未來還有較大規模的城際鐵路建設任務. 為更好地推進城際鐵路發展,建議優化調整功能、加強頂層設計、有序推進新建實施、創新運營管理模式、健全可持續發展機制,加快形成與城市群一體化發展和都市圈同城化發展相適應的發展規模、建設節奏及運營水平.

3.1 優化調整功能

準確把握城際鐵路為相鄰城市間或城市群商務、公務、旅游、探親等中短途客流,提供快速、便捷、高密度運輸服務的定位. 統籌存量與增量,新建城際鐵路項目要綜合考慮不同層次軌道交通優勢,推動城際鐵路與城市軌道、市域(郊)鐵路及干線鐵路功能、網絡、樞紐、運營的融合,提高城際鐵路網絡效益. 對處于培育發展階段的城市群,應結合鐵路樞紐功能調整和城市空間布局優化,深入挖掘既有鐵路富余運能,優先利用既有鐵路資源開行城際列車. 對于客流不足、運營虧損嚴重的既有城際鐵路,建議利用富裕能力承擔干線鐵路功能,主動融入國家干線鐵路網承擔區際交通功能,或者向下兼容市域(郊)鐵路功能,承擔通勤功能,提升線路客流效益,減輕運營補貼壓力.

3.2 加強頂層設計

完善城際鐵路規劃審批、過程監管程序,落實地方政府主體責任. 加強規劃批復后的過程跟蹤和項目建設后期監管評估,確保項目建設與規劃相符,逐步推動城際鐵路規劃管理工作的重心從事前審批,向過程服務和事中事后監管轉變,確保城際鐵路的建設實現規劃目標要求. 科學編制城際鐵路規劃,既要統籌考慮城際鐵路與干線鐵路、市域(郊)鐵路及城市軌道交通的功能關系,也要加強與國土空間規劃、區域發展規劃的統籌銜接,促使城際鐵路與同通道、同走廊的高速鐵路、普速鐵路實現差異化互補發展. 準確把握城際鐵路技術特征和功能定位,制訂適用于我國不同區域的城際鐵路技術標準和規范體系,有效指導和規范我國城際鐵路建設.

3.3 有序推進實施

城際鐵路對支撐和引領城市群發展具有重要作用,但要避免建設時機過于超前造成資源浪費,合理把握城際鐵路建設時機至關重要[7]. 城際鐵路線路走向和站點設置要突出對重要經濟據點、人口較多城鎮的覆蓋,才能確保城際鐵路擁有足夠的客流效益,且沿線地區只有具備一定的財政水平,才能確保城際鐵路的可持續發展. 建議將近、遠期客流需求,沿線覆蓋人口總量、人均GDP及地方政府財政補貼能力等指標作為篩選城際鐵路項目的門檻,建立城際鐵路發展條件評判指標體系,循序漸進地推進新建城際鐵路建設,建立與城市群發展階段相匹配的城際鐵路網.

3.4 創新運營管理模式

鼓勵鐵路企業通過委托運營、購買服務等方式參與城際鐵路運營,采取加強運輸協調、優化客運組織,增加在重要客流集散地的停站頻率等措施,提供符合群眾出行規律和客流特征、更加便民惠民利民的城際運輸服務. 加大對地方政府關于城際鐵路人才建設、技術要素培育指導和支持力度,推動城市軌道交通企業等市場主體參與城際鐵路運營. 結合城際鐵路功能定位和需求特點,簡化旅客進站程序,優化運營組織模式,推進城際鐵路與市域(郊)鐵路、城市軌道交通等票務互認、信息互聯、安檢互信,提升乘客體驗水平.

3.5 健全可持續發展機制

鼓勵地方政府探索建立跨省市城際鐵路聯合核準的標準化建設流程,統一銜接原則、線路走向、建設時序、技術標準,提升中間環節工作效率,加快城際鐵路項目整體推進進度. 支持投資主體轉型發展,探索適合城際鐵路項目的金融產品和服務方式,拓展延伸城際鐵路產業鏈,培植自身造血機能. 研究出臺城際鐵路沿線土地綜合開發指導意見配套政策,加強城際鐵路站點周邊土地綜合開發,因地制宜打造站城融合綜合體[8]. 在可行性研究及方案設計階段,組織開展站點周邊土地綜合開發利用專項規劃及設計,合理確定土地綜合開發規模和實施方案,納入城際鐵路規劃同步審批、建設實施. 地方政府要優化土地供應,落實綜合開發項目新增建設用地及耕地占補平衡指標,推進站點分層確權、分層規劃、分層開發.

4 結束語

城際鐵路是城市群地區綜合交通運輸體系的骨干,對便利人民群眾出行、優化城市群空間布局、促進資源要素流動等發揮了重要作用. 但部分地方仍不同程度存在建設時機超前、競爭力不強、建設運營協調難度大、運營補貼壓力大等問題. 在城市群一體化發展等新形勢下,應結合城際鐵路發展實際情況,妥善處理與其他軌道交通方式之間的關系,充分發揮比較優勢,準確把握其功能定位. 在此基礎上,以需求為立足點,加強頂層設計,合理確定建設時機,選擇相適應的運營管理模式,健全可持續發展機制,促進多層級軌道交通融合發展,為城市群綜合交通運輸體系率先實現現代化提供有力支撐.