新形勢下城鄉規劃設計管理一體化探析

錢帥

包頭市自然資源局綜合保障中心 內蒙古 包頭 014010

伴隨著國家的經濟和生活水平的顯著提升，為給人民提供便捷和舒適的生活，城鄉規劃和建設已是當務之急。然而，在鄉村的規劃和建設過程中，普遍存在著投資力度不夠、資源利用效率低等問題，導致鄉村的經濟發展速度明顯滯后于城鎮，城鄉之間的生活差異不斷擴大，從而對社會造成了一定的安全隱患。要改變這種狀況，就必須積極推行城鄉規劃與管理一體化的戰略，從長遠與全局的角度來看，強化對有關工作的組織與協調，并合理分配與利用各種資源，努力為城鄉經濟的健康發展提供強有力的支撐與保證。

1 城鄉規劃設計管理一體化簡介

伴隨著我國經濟的高速發展，現在發展勢頭最猛的是大城市和小城鎮，大量的人口被轉移到了城市，而鄉村的人口卻越來越少，城鄉之間都出現了許多的問題，城市里也有許多的城市病，比如：住房供不應求，貧富差距拉大，城中村問題凸顯，交通擁堵成常態，對生態環境造成了嚴重的破壞。這些問題極大地制約了城市的發展[1]。同時，鄉村地區也面臨著“空心化”和“邊緣化”的問題。為解決城鄉矛盾，城鄉統籌發展是當前我國城鄉一體化建設的重要方向。

在過去的數十年里，城市建設始終是城鄉規劃的核心內容，倡導以農業為支撐工業，以鄉村為后盾的發展策略，這使得鄉村產生了許多問題：鄉村生活環境惡劣，農民收入低下，生活服務設施不健全，農民就醫困難，就業困難，入學困難，城鄉之間的差距不斷擴大[2]。近幾年，鄉村建設日益受到人們的關注，工業對農業的反哺，城市對鄉村的反哺，但因為鄉村規劃的體制和管理體制尚不健全，鄉村建設的道路仍需不斷摸索。

2 新形勢下城鄉規劃設計管理一體化的重要意義

由于我國人口眾多，但土地資源卻十分有限，因此，人口和土地的矛盾越來越突出，這對社會和經濟的發展帶來了很大的影響，因此，如何協調好人口、資源和環境的關系，就成了城鄉規劃和管理的一個重要課題。在過去，城鄉的規劃建設經常是相互分離的，城市中的人口較多，但土地資源較少，而鄉村中的情況卻正好相反。隨著大量的人口進入城市，鄉村地區的人口數量急劇減少，然而，對土地資源的利用狀況卻并不樂觀。許多農戶私自占用土地建造房屋，忽視了對環境的保護，導致了土地資源的浪費特別嚴重，生態環境持續惡化，違背了可持續發展的理念，因此，城鄉之間的差距也就越來越大。

在可持續發展道路的基礎上，我國將和諧社會作為建設的目標，積極解決鄉村剩余勞動力向城市轉移問題，并多途徑解決城市居民戶口和城鎮布局問題。因此，如何合理地配置資源，提高其利用效率，既是一種節約資源，又是一種保障城市長期發展的有效手段[3]。要想縮小城鄉之間的發展差距，促進鄉村的經濟建設，政府需要將更多的注意力放在城鄉一體化的規劃設計管理問題上，通過對各個生產要素進行協調，對基礎設置建設進行改進，從而達到增產創收的目的，使城鄉之間的關系得到協調，為鄉村提供更多的就業技術，充分利用城市的資源優勢，與經濟發展相結合，從而讓鄉村的生活水平和環境質量得到提升。

3 城鄉規劃設計管理一體化過程中出現的問題

3.1 土地浪費

鄉村的發展相對滯后，大多數人還停留在春種秋收的傳統農業模式。鄉村的大多數土地都是用來種植農作物的，但因為種植農作物的收入并不高，村民的收入也很少，因此，很多土地都在城鄉規劃和建設過程中被征用了，有些土地甚至是被閑置的，沒有得到充分的利用。即便是在土地之中，種植了一些作物，但是因為作物的生長季節不同，所以土地的使用也是有先后順序的，往往是在一些特殊的季節，并不適宜種植作物，所以才會出現這種情況。還有一部分，則是用來做其他的行業，比如工廠等等。我國在實施城鄉統籌時，存在著大量的重復性建設，造成土地資源的極大浪費。此外，在小城鎮建設中，還存在著許多問題，這些問題不但造成了耕地的浪費，而且嚴重損害了農民的利益。

3.2 缺乏規劃和管理

長期以來，在城鄉一體化建設過程中，由于缺少一套完整的管理體系，造成了一系列問題。例如，在鄉村中，建筑的布局就很難被控制，一些農戶為了讓自己的房屋占據更多的空間，會不停地擴大自己的住宅，甚至還會占用農田。這種情況在鄉村中十分常見，也很難進行管理，最終造成了鄉村建筑的分布不均，村莊的外觀也不和諧，土地產權問題也隨之凸顯出來。但是，由于其管理制度的不健全，導致了許多的漏洞，使得環境遭到了嚴重的破壞，生活垃圾被隨意丟棄，給生態環境和公共安全造成了很大的威脅。

3.3 規劃不穩定

因為城鄉一體化發展體制的不健全，使得在制定了村莊規劃后，在具體的執行過程中，會出現許多不穩定因素，政府并沒有對村民的意愿給予足夠的尊重，使得規劃方案難以落實。投資主體都是出于自身的私利，一旦出現問題，就會產生政府和投資者互相指責的局面。這就造成了一種情況，那就是前期熱火朝天，到了后期，如果沒有人來管理，那就什么都做不了了。所以，城市和鄉村的建設是非常不穩定的，就像是一塊積木，一陣風就會把它吹倒。另外，也有一些地方，會因為沒有明確的城鄉建設標準，而擅自改變規劃，導致城鄉建設比較零散，形成了一種畸形。

3.4 發展的問題

從城鄉規劃的發展現狀來看，仍然存在著一些亟待解決的問題，主要表現為城鄉的空間擴大，用地結構不合理。伴隨著城市化進程的加速，城市的城市化程度越來越高，城市的建設用地規模也越來越大，但是，城市的內部結構并沒有得到合理的調整，這主要是因為有些地區的利用效率不高，空間的擴張性等方面的原因。城鄉居民生活與生產所占比例不均衡，這種不均衡的發展狀況，造成了我國城市與鄉村的規劃與建設中的諸多問題。如建設用地的擴大，農業地的減少，城鄉的矛盾加大，城市的土地不能適度節約，用地的構架也不合理。在城鄉的規劃發展過程中，城鄉區域競爭和城鎮化發展受阻的問題仍然較為突出。在市場經濟條件下，地區間的競爭，使社會生產經營活動所需的資源向優勢地區集中，收入分配不平衡，將加大地區間的差異。而處于不利位置的地區，則有可能會主動的放棄與有利位置的關系，這一點就體現的尤為明顯。這些問題將極大地影響到城鄉規劃的發展。在城市和鄉村的開發建設中，生態環境問題日益突出。限制生態環境發展的主要因素是資源不平衡，以及在結構上不夠科學。在我國城鄉規劃的發展中，環境問題始終是一個較為突出的問題，水資源的匱乏、土地資源的減少、污染等都是影響城鄉發展的主要因素。如果沒有足夠的后備資源，就會導致城鄉規劃不合理的問題。在新的發展條件下，城鄉規劃中存在的多而又交叉的問題更加明顯，在技術規范的調控力量方面，也就是相對薄弱的地方，這些因素對我國的城鄉規劃起到了導向和管理作用[4]。

由于上述各方面的不能科學地綜合起來，導致了城市和鄉村的規劃不夠科學。在解決這些層次上的問題時，要注意與實際相結合，這樣才能保證城鄉規劃發展的目標得以實現。

4 實現城鄉規劃設計管理一體化的措施

4.1 整合目前規劃體制

對當前的城鄉規劃設計管理體制進行再規劃，構建一個以整體為導向的地區規劃體系，貫徹執行城市和城鎮之間的和諧發展的基本原則，使城鄉規劃體系更加健全。改革現有的規劃體制，特別是向城市建設傾斜的規劃體制。在管理體制上要有創新，要有適應地方實際的規劃設計管理體制。把實施規劃的管理權下放給城市政府，對城鄉規劃設計管理區進行統籌安排和規劃。對城市和鄉村的各種生產要素進行開放，提高土地利用率。

4.2 重視城鄉規劃多部門協調

因為城鄉規劃的設計工作具有很高的綜合性，它所牽扯到的相關職能部門的范圍也很廣泛。所以，在規劃編制的過程中，要注重多部門利益的協調工作。針對其他職能部門，在城鄉規劃的相互協調方面，需要進行很好的處理，即便是各部門的綜合利益調整，也要積極引導，明確相關職責[5]。在進行規劃的時候，必須要將各個部門的綜合利益都考慮進去，這樣才可以獲得各個有關職能部門的積極響應，在規劃的執行階段，才可以取得一個很好的行政依據，讓規劃能夠更好地發揮出它對社會和經濟發展的整體安排，和在綜合調控上的能力。

4.3 改革鄉村土地產權和流轉制度

土地承包制是一種在不能改變集體土地性質，又要滿足全體農民平等分配土地需要的苛刻條件下進行的一種制度創新，因此必然會產生土地分散、細碎化的管理，以及土地產權主體與客體模糊的制度弊端。另一方面，農民對自己的宅基地享有土地管理法律上的利益，但是卻沒有將其作為一種權利，這就造成了農民對宅基地利益的獲取、享受、行使以及救濟等方面的制度障礙?！暗馗摹笔侵冈诒３滞恋厮袡嘈再|不變、用途不變、數量不變和質量不變的條件下，以行政村為單位，建立村級土地合作組織，對具有土地承包經營權的農戶進行股權劃分，并對整村整組的土地進行引導。與此同時，宅基地使用權能夠實現變賣，使得農民能夠在城市和中心鎮之間進行交易，進而加快新型城鎮化的發展。

4.4 維護鄉村良好的生態環境

要想實現城鄉規劃和管理一體化，就必須對鄉村的各種生產要素進行充分的利用，對鄉村的工業和有關企業進行優化和改造，并對工業排放的污染物進行集中處理，從而維持鄉村的良好生活環境。在城市和鄉村的規劃和管理中，應充分尊重農民的權益，尊重自然，尊重歷史。所以，在進行城鄉規劃和管理的時候，要對鄉村周邊的生態環境進行保護，要本著與鄉村一起發展的理念，在規劃和實施的過程中，要堅持可實現的發展，以達到自然和經濟的和諧發展[6]。

4.5 使用現代科技監測城鄉規劃動態

在城市規劃中，應充分利用現代化的科技手段，加強對城鄉規劃的管理。無論是城市規劃，還是城市建設，都離不開空間數據信息。運用現代科技，可以實現地圖繪制與空間分析的可視化態勢，為城鄉規劃設計管理提供相應的數據、圖像與查詢，還可以利用這些數據，形成行之有效的規劃設計管理手段。因此，我們應高度關注現代科學技術，并將其應用于城鄉規劃與管理中。

4.6 加強政府規劃設計管理監督職能的力度

因為，在城鄉規劃的執行中，政府的監督功能薄弱，以及不順的規劃設計管理體制，在某種程度上影響到了規劃的正常運行，從而失去了城鄉規劃原本的整體性和統一性[7]。所以，要想推動城鄉規劃設計管理體制的改革，就必須加大對其的力度，加大對其的保障，并對其進行持續的改進和提高。要堅持依法行政，用法律來規范所有的城鄉規劃和建設活動，要對各種嚴重違背城市和城市規劃的行為予以嚴厲處罰。

4.7 培養專業城鄉規劃設計管理人員

當前，我國大部分的城鄉規劃設計管理人才都集中在大都市，而中小城鎮和鄉鎮地區卻存在著大量的人才短缺，而且他們的職業素養也很低，不能滿足城鄉規劃設計管理工作的需要。為此，必須重視城鄉規劃專業人才的培養。首先，必須對在崗的工作人員進行培訓和學習，使他們能在短時間內熟練地掌握城市和城市規劃和建設方面的專業技術[8]。其次，要通過當地政府的扶持，讓更多的專業人士進入到中小城鎮和鄉村，從而促進城鄉規劃和管理的整合。

4.8 進行農業鄉村現代化建設

在當前的城鄉一體化過程中，最大的障礙莫過于日益擴大的城鄉差異。所以，要想推進城鄉一體化管理工作，就必須加強鄉村建設，縮小兩者間的差距。我國應因地制宜，從改善鄉村“三生空間”、提升鄉村面貌、提高農民增收等方面，對鄉村公共服務設施的布局機制進行探索。最近幾年，隨著大量的鄉村人口向城市的轉移，我國的小城鎮得到了快速的發展，小城鎮的配套設施逐漸變得完善起來，它的發展不但將大城市中所存在的一些“城市病”給引開了，而且還對區域發展起到了很大的作用[9]。

總之，在新的條件下，促進城鄉規劃與管理的整合。在此基礎上，提出了“統籌城鄉”的概念。將鄉村與城鎮視為一個有機的整體來統籌規劃，以統一的土地利用總體規劃為依據，確定區域的功能定位，建立功能完備、產業互補、布局合理的城鄉一體化規劃系統。為了對全市城鄉規劃中的跨區域重大問題進行協調處理，成立了城鄉規劃委員會，負責對我國城鄉規劃中的全局性、長遠性、戰略性及跨區域性重大問題進行協調處理，其主要任務是確保城鄉規劃一體化的科學編制并依法實施[10]。