城鎮職工基本養老保險主體責任研究

□文/李 陽

（湘潭大學公共管理學院 湖南·湘潭）

［提要］理清基本養老保險制度主體責任關系是健全多層次、多支柱養老保險體系的前提?；诔擎偮毠せ攫B老保險制度定位，分析政府、用人單位、個人三方主體責任界限，發現現行制度方案存在政府責任邊界模糊、用人單位責任負擔過重、個人權責不一致等問題，并提出相應的完善建議。

黨的二十大報告指出要健全基本養老保險籌資和待遇調整機制。作為化解退休勞動者老年風險、保障老年人生活水平的最重要的制度安排，城鎮職工基本養老保險制度覆蓋面廣，基金規模龐大，按照責任分擔的原則確立，責任劃分主要體現在籌資比例上，政府、用人單位和個人均承擔籌資責任。當前，我國城鎮職工基本養老保險制度中主體責任存在問題，導致制度可持續發展存在較大的隱患，制度定位不明確是導致主體責任出現問題的原因之一。本文從制度定位出發，研究城鎮職工基本養老保險各主體責任。

一、城鎮職工基本養老保險制度定位

（一）城鎮職工基本養老保險制度是社會保障制度的重要構成部分。社會保障具有穩定功能、調節功能、促進發展功能和互助功能，作為再分配的主要方式和途徑，通過收入補償、互助共濟，使競爭中處于劣勢的個體不至于與其他社會成員相差太遠，在一定程度上調節國民收入分配，發揮著維護并實現社會公平與正義，使國民生活水平得到普遍保障的作用。養老保險因其在保障社會成員老年生活方面發揮著重要作用而成為社會保險制度中最重要的項目，也是社會保障體系中最重要的項目。養老保險制度的成功與否直接影響到社會保障制度的成敗。城鎮職工養老保險作為養老保險最主要的制度安排，是社會保障制度的重要構成部分，具有社會保障制度應具備的一般性質和功能。

我國進入新的發展階段，主要矛盾發生了深刻的變化，收入分配差距大、民生保障存在短板等問題成為社會保障領域發展不平衡不充分的突出表現。城鎮職工基本養老保險制度作為社會保障制度的重要構成部分，應把公平作為首要價值取向，發揮調節收入分配、實現互助共濟的功能。我國實行社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險制度，統籌賬戶發揮互助共濟、促進社會公平的作用，個人賬戶發揮激勵繳費、提升效率的作用。新發展階段，面對新矛盾，個人賬戶占比不宜提高，要大力發揮統籌賬戶調節收入分配的作用。

（二）城鎮職工基本養老保險制度是多層次養老保險體系的第一層次。我國致力于構建多層次養老保險體系，在此體系中，養老保險責任由政府、用人單位和個人分擔。第一層次養老保險是由政府主導的基本養老保險制度，包括城鎮職工基本養老保險制度和城鄉居民基本養老保險制度；第二層次養老保險是由用人單位主導的企業年金制度；第三層次養老保險是由個人承擔主要責任的商業養老保險。養老保險單一制度內部都具有主要的責任主體，第一層次的職工基本養老保險制度中政府應承擔主要責任，用人單位和個人承擔次要責任。

我國在20 世紀90 年代就提出建立多層次養老保險制度，但是多層次養老保險制度發展極不平衡，以第一層次基本養老保險制度為主，第二、第三層次養老保險規模小且增長速度慢。之所以造成這種狀況，是因為養老保險體系多層次化有先后順序，沒有政府主導的第一層次定型，不可能有健康持續發展的其他保障層次。公共養老金制度是否為其他制度留出了發展空間對第二、第三支柱養老金制度十分重要。因此，明確職工基本養老保險制度中各主體責任，不僅有利于制度本身完善，而且有利于其他保障層次發展。

二、我國城鎮職工基本養老保險主體責任存在的問題

（一）政府責任邊界模糊。政府對養老承擔著必要的責任。首先，我國是人民民主專政的社會主義國家，實行以公有制為主體的經濟制度，大量的社會財富掌握在國家手中，國家通過社會財富再分配的制度安排調節社會發展過程中出現的不公平現象，以維護社會秩序，促進和諧發展，因此社會主義國家的性質以及公有制的經濟制度要求國家在養老方面承擔更大的責任。其次，生存權是首要的基本人權之一，政府承擔著保障老年人生存權的責任。貧窮是實現人權的最大障礙，政府要避免老年人因為失去勞動能力而陷入貧窮，保障老年人實現晚年生活目標。

改革開放以來，政府責任從收縮到強化。在市場經濟發展初期，政府向市場和個人讓渡責任，1997 年建立了“統賬結合”的城鎮職工基本養老保險制度，強調用人單位和個人責任，淡化了政府責任；隨著老齡人口規模擴大，民眾養老需求上升，政府不斷加大養老保險財政投入，責任歸位；黨的十八大以來，國家認識到加強養老保障體系建設的重要性，重視民生發展，希望建立更加公平可持續的養老保障制度，政府養老保險責任不斷強化。但是，城鎮職工基本養老保險制度中政府責任還存在嚴重問題?！吨腥A人民共和國社會保險法》規定，基本養老保險基金由用人單位和個人繳費以及政府補貼等組成。此外，還規定國有企業、事業單位職工參加基本養老保險前，視同繳費年限期間應當繳納的基本養老保險費由政府承擔?；攫B老保險基金出現支付不足時，政府給予補貼。當前養老金制度規定，單位繳費率為16%，個人繳費率為8%，政府沒有固定的財政補貼比例。作為籌資責任主體之一，政府責任邊界不清晰。如表1所示，2008～2017 年十年間各級財政補貼占基金總收入比例均不相同，政府財政責任處于非規范化的狀態。政府財政責任的非規范化是城鎮職工基本養老保險制度尚未成熟、定型的重要表現。此外，政府利用統籌賬戶和個人賬戶的“混賬”管理，模糊了責任。作為轉制成本的承擔者，政府通過挪動個人賬戶、保持高費率將責任轉嫁給了個人和企業，個人賬戶空賬規模越來越大，政府應積極承擔解決個人賬戶空賬問題的責任。（表1）

表1 2008～2017年財政對城鎮職工基本養老保險基金補貼情況一覽表

（二）用人單位責任負擔過重。2019 年，我國城鎮職工養老保險單位繳費率由20%調整至16%，已有所下降，但還是遠高于世界平均水平。用人單位繳費相當于個人繳費的兩倍，是城鎮職工基本養老保險基金征繳收入的主要來源。然而，高費率并沒有帶來更高的基金收入，反而降低了企業參保積極性，一方面許多企業承擔了基本養老保險中的責任，就無力發展企業年金等補充養老保險；另一方面許多企業因為無力承擔社會保障繳費負擔，千方百計地尋求逃費。養老保險作為公共政策，對企業用工具有重要影響，養老保險繳費率高導致企業勞動力成本高，不利于擴大生產，也對勞動力就業造成了困難。合理的繳費負擔是企業履行社會責任的前提，養老保險政策繳費率越高，繳費成本越大，企業逃費動機越高；勞動成本占企業總成本中比例越高，企業逃費動機越高。許多企業通過運用不實的繳費基數來達到逃費的結果，這導致養老保險基金收入大量流失。一方面繳費基數的確定在政策規定和執行上均不一致，單位參保繳費的基數既可以是職工工資總額，也可以是職工個人繳費工資總額基數之和，雇主按有利于本單位實際情況的標準來執行；另一方面工資總額的界定十分復雜并存在一些空白，企業想方設法通過各種工資計算方法得出“最低工資總額”進行繳費?！吨袊髽I社保白皮書2022》數據顯示，僅有28.4%的企業實現社?；鶖低耆弦?，與2021 年相比降低1.5%。

（三）個人權責不一致。養老保險作為社會保險，不同于社會救助、社會福利等其他社會保障項目，個人享受養老權益需要以履行繳費義務為前提。個人權利與義務相統一，承擔對自己的養老責任，其中繳費責任是個人責任的核心和直接體現。勞動者將工作期間工資的8%上繳到個人賬戶，為自己的退休生活積累養老金，通過向個人賬戶逐筆繳費來承擔自己的養老責任。

養老金制度規定，參加養老保險并繳費滿十五年，達到退休年齡后就可以按月領取養老金。隨著人們生活水平的提高和社會保障事業的發展，平均預期壽命不斷延長，勞動者繳納的養老保險數額遠小于其退休后所獲得的養老金數額。個人賬戶養老金存在超額支出，由于人口預期壽命延長導致的超額支出占到總超額支出的95%以上。從個人層面，以男性為例，根據養老保險制度，勞動者繳納的養老保險金全部計入個人賬戶，退休后個人賬戶月領取額為個人賬戶總額除以計發月數，60 歲退休的勞動者個人賬戶養老金計發月數為139。而我國男性退休年齡為60 歲，平均預期壽命為75 歲，養老金預期領取月數為180，遠遠大于139。這說明養老保險個人賬戶收支不均衡，個人權責不統一。尤其對于長壽老人而言，個人責任承擔較少，享受權益遠遠大于繳費義務。

三、城鎮職工基本養老保險主體責任優化建議

城鎮職工基本養老保險制度是政府、企業和個人三者之間通過責任分工形成的合作機制。通過城鎮職工基本養老保險制度的定位和對各主體責任的反思，提出以下優化建議：

（一）明確政府財政責任。第一，政府財政責任制度化。制度化意味著規范化，政府應按籌資比例承擔責任。當前，政府承擔兜底責任，也就是隱形化責任，將隱形化兜底責任轉化為顯性化比例責任，有利于明確政府在繳費環節的責任邊界，更能凸顯政府作用，也可以避免政府責任無限制地擴張。在現代養老金制度發源地德國，政府財政就分擔著25%的養老金給付責任。第二，加大政府財政補貼力度。政府財政支持對基本養老保險制度發展具有重要作用，對城鎮職工養老保險，應擴大財政支持規模，合理化解個人賬戶空賬。第三，加快基本養老保險全國統籌步伐。實現基本養老金全國統籌對緩解政府財政壓力、促進地區間收入再分配、實現基本養老保險制度實質公平具有重要作用。首先要實現省級統籌，以省級統收統支為基礎，以基金調劑為核心，逐漸滿足全國范圍內的基金調劑需求，緩解財政風險，向全國統籌靠近。

（二）適度降低企業繳費責任。養老保險企業繳費比率降低，顯著提升企業的市場價值和市場活力，企業提升的市場價值會基本大于政府承受的養老保險基金收入，改革收益基本大于基金損失的成本。政府應根據相關的最優繳費率測算結果，持續深化養老保險降費改革。第一，合理降低企業養老保險繳費率。城鎮職工基本養老保險繳費負擔重，不但限制了企業發展，也不利于第二層次企業年金制度的發展。在合理降低企業繳費率的同時，建立強制性企業年金制度，保障退休人員替代率水平。第二，做實繳費基數。首先，降低企業養老保險政策繳費率可以減輕企業逃費程度；其次，應完善社會保險征管體制，目前《國稅地稅征管體制改革方案》明確規定社會保險費交由稅務部門統一征收，但是制度變遷需要時間，應完善配套措施，加強相關部門配合，確保征管主體順利過渡。

（三）合理界定個人責任。職工基本養老保險作為社會保障制度中最重要的項目，具有二次分配的公共政策功能，公共養老金調節一次分配差距，個人賬戶養老金體現多繳多得的激勵作用，以提高個人賬戶占比的方式來強化個人的養老責任必然進一步擴大收入差距，合理界定個人責任需要通過調整個人賬戶參數來實現。第一，延長繳費年限。1997 年國務院發布的《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》規定養老保險繳費年限為十五年。在平均預期壽命不斷延長的情況下，繳費年限短，不利于養老金額度的積累。實行漸進式延遲退休方案，延長勞動者繳費年限，增加養老金收入，緩解養老金收支不平衡問題。第二，增加個人賬戶養老金計發月數。建立計發月數與平均預期壽命掛鉤的機制，設計分地區、分性別差異化的個人賬戶給付期限。在做實個人賬戶基礎上，增加計發月數的同時，探索養老金有效投資和收益方式，提高個人賬戶資金實際收益率，在不影響退休者收入水平下，緩解個人賬戶超額支出問題。