河湖長制背景下幸福河湖建設的實踐與思考
——以寧夏石嘴山市惠農區為例

賈 帥 高洪香 金睿譞

（1.寧夏職業技術學院 寧夏開放大學,寧夏 銀川 750021；2.寧夏水文水資源監測預警中心,寧夏 銀川 750004）

黨的十八大以來，黨中央高度重視河湖管理保護工作。習近平總書記多次就生態文明建設作出重要指示，強調要樹立“綠水青山就是金山銀山”的生態文明理念，保護江河湖泊，事關人民群眾福祉，事關中華民族長遠發展[1]。全面推行河湖長制，是我國為加強河湖管理保護作出的重大決策部署，是落實綠色發展理念、推進生態文明建設的內在要求，建設幸福河湖是推動經濟社會高質量發展的必然要求，是建設人與自然和諧共生的現代化的重要舉措，也是對人民群眾美好生活向往的切實回應。近年來，石嘴山市惠農區堅持“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的治水思路，充分認識建設幸福河湖的必要性，通過群治群防守護美麗河湖，深入推進河湖長制工作取得顯著成效，惠農區河湖水生態環境明顯改善，深化了對河湖保護治理的規律性認識，積累了全面推行河湖長制建設幸福河湖的寶貴經驗。

1 河湖長制背景下建設幸福河湖的意義

2016年11月、2017年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳先后印發《關于全面推行河長制的意見》《關于在湖泊實施湖長制的指導意見》。全面推行河湖長制，是以習近平同志為核心的黨中央，立足解決我國復雜水問題、保障國家水安全，從生態文明建設和經濟社會發展全局出發作出的重大決策。為深入貫徹習近平生態文明思想，積極響應習近平總書記發出的“讓黃河成為造福人民的幸福河”的偉大號召，各地區以河湖長制為抓手，不斷提升河湖保護治理水平，全力推進幸福河湖建設。

水是生命之源、生存之本、生產之要、生態之基、生景之魂[2]。江河湖泊是水資源的重要載體，是生態系統的重要組成部分。優美的河湖生態環境是保障廣大人民群眾健康生活和綠色發展的重要基礎，良好的生態環境是最普惠的民生福祉。開展河湖長制背景下的幸福河湖建設就是通過提升河湖保護治理成效，進一步處理好經濟社會發展與水安全、水資源、水環境、水生態、水文化的關系，助力經濟社會高質量發展，推進生態文明建設，構建人水和諧的生態環境、健康安逸的生活環境，對于建設美麗新寧夏，提升人民群眾福祉，具有十分重要的意義。

2 石嘴山市惠農區河湖長制基本情況

2.1 重點河湖情況

石嘴山市惠農區共有重點河湖16條，其中列入自治區級“河長制”管理的主要河流共3條，即黃河（惠農段）、典農河（惠農段）、第五排水溝（惠農段）；列入惠農區的重點干支溝4條，分別是三三支溝、鹽湖及鹽湖溝、第六排水溝、第七排水溝；重點山洪溝道6條，分別是王泉溝、大黑溝、紅果子溝、干溝、柳條溝、正義關溝；重點小型水庫3座，分別是燕窩池攔洪庫、高廟湖、西河橋攔洪庫（見表1）。

2.2 河湖長制體制機制建設情況

自2018年起，石嘴山市惠農區組建了由區委書記擔任總河長，區委副書記、區政府區長擔任副總河長，區委、區政府主要領導擔任區級重點河湖長的組織體系；成立了區級河長制辦公室，確定了河長制辦公室組成人員，明確了河長制辦公室成員單位的職責，對區農牧水務、環保、住建等13個重點責任單位提出了重點河湖河長責任分工和河長制重點責任單位責任清單，梳理細化了16項河湖管理保護重點工作。進一步明確了加強水資源保護、加強河湖水域岸線管理保護、加強水污染防治、加強水環境治理、加強水生態修復、加強執法監管六大主要任務，制定了河湖保潔制度及巡河制度延伸落實到村，各村均組建專門的河湖保潔隊伍，明確保潔人員工作范圍及工作職責。并組織惠農區農業農村水務、住建、自然資源等河長制成員單位干部職工參與河湖保潔工作。通過各部門的通力合作，石嘴山市惠農區16條重點河湖水環境質量大幅提升，水環境整體向好，逐步實現水清、河暢、岸綠、景美的目標。

3 石嘴山市惠農區河湖長制工作開展情況

五年以來，石嘴山市惠農區以習近平總書記在深入推動黃河流域生態保護和高質量發展座談會上的重要講話精神和視察寧夏重要講話指示批示精神為統領，以河湖長制為抓手，持續打好污染防治攻堅戰，推動河湖“清四亂”常態化、規范化，扎實開展妨礙河道行洪突出問題排查整治，持續開展飲用水源、黑臭水體、工業廢水、城鎮污水、農村垃圾、農村河湖治理，復蘇河湖生態環境，不斷推進河湖治理體系和治理能力現代化，持續打造美麗河湖。

3.1 堅持履職盡責，壓緊壓實工作責任

一是壓實河長工作職責，提升河湖管理水平。對河長組織體系實行動態管理，及時對變更調整和缺位的河長進行補位。通過每周五常態化開展“河湖保潔日”活動等方式，組織成員單位、鄉鎮村隊干部職工和河湖保潔員參與河湖保潔工作，合力維護河湖環境。區委常委會定期聽取河湖長制工作進展情況，召開聯席會議和專題會議安排部署各項工作，督促下級河湖長履職盡責，按時召開總河長會議、河長聯席會議、專題會議，督促三級河長履職盡責。對三級河長制公示牌進行補充完善，將警長、檢察長納入公示內容，共更換補充河長制公示牌65塊。二是強化河湖水域岸線管控，提高保護能力。開展河湖水域岸線劃界確權“回頭看”，編制完成13條重點河湖岸線保護利用規劃，明確河湖岸線功能定位，落實河湖岸線保護利用各項措施，對第五排水溝進行河湖健康評價，編制河湖健康評價報告。編制完成大黑溝、紅果子溝等5條重點河湖采砂規劃，落實河道采砂監管主體責任，進一步明確了河道采砂許可和采砂監管事權，規范審批及監管流程，設置公示牌5塊，對重點河段、敏感水域“四個責任人”進行公示。三是開展河湖管理宣傳，營造河湖保護良好氛圍。結合“世界水日”“中國水周”開展美麗河湖宣傳活動，發放各類宣傳手冊，懸掛宣傳條幅，宣傳河湖保護相關知識，營造了人人參與河湖保護的良好氛圍[3]。

3.2 堅持統籌治理，強力推進生態修復

一是落實最嚴格水資源管理制度。持續開展水資源消耗總量和強度雙控行動，嚴格落實“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產”要求，合理分配農業灌溉用水指標，編制完成“用水權”改革實施方案和“四水四定”管控方案[4]。按照中央環保督察要求，對違規自備井進行封堵，共封堵自備井128眼，實施惠農區沿山井灌區水源替代工程。扎實推進“五大節水行動”，加快推進現代化生態灌區建設，大力發展節水農業，發展高效節水灌溉面積8萬畝。二是高質高效完成水生態治理項目。堅持生態優先、河湖長主導、因河施策的原則，加快推進水生態治理項目建設，配合自治區編制黃河綜合治理規劃。實施黃河岸坡生態防護、黃河生態廊道濱河大道（惠農段）建設，實施汪家莊人工濕地、三五排人工濕地、典農河水生態治理項目等重點項目，切實改善惠農區重點河湖水環境。

3.3 堅持水岸同治，全面強化污染防治

一是全面加強排污口治理。開展入河湖排污口設置及分布情況排查摸底，進一步摸清排污口現狀，建立形成管理臺賬。持續開展重點河湖直排污口、生活排污口、農業面源污染專項整治，對典農河、五排所有直排口開展實地調查，全面拆除取締了尾閘鎮陽光家園生活排污口。二是全面加強農業面源污染治理。完成禁養區確需關閉搬遷的規模養殖場關停工作，畜禽糞污綜合利用率達到90%以上，規模養殖場糞污處理設備裝配率達90%以上。三是全面加強水污染監測。委托第三方在典農河等重點河湖沿線鄉鎮交接斷面設置水質監測點，對水質指標超標較多的河段加密檢測點，對存在污染的風險點實行點對點監測。截至目前，共開展水質監測14次。黃河水質穩定實現Ⅱ類進Ⅱ類出；受上游來水影響，典農河、第五排水溝水質穩定在Ⅳ類以上。

3.4 堅持部門聯動，全面加強行政執法

一是持續鞏固“清四亂”工作成效，清理妨礙河道行洪突出問題。以妨礙河道行洪安全突出問題為抓手，常態化開展“清四亂”工作，對水利部反饋的52個重點問題進行銷號，對水利廳無人機巡測反饋的21個問題線索進行逐一核實，制定整改臺賬，分類制定整改措施逐個銷號。對高廟湖、雁窩池攔洪庫妨礙河道行洪的建筑物及圍墾湖泊問題進行整改。二是提高政治站位，全面完成黃河河道及灘地被占問題整改。認真做好黃河河道及灘地被占問題綜合整治，制定整改實施方案，對督察組反饋的6個“四亂”問題進行整改，清理各類建筑垃圾3萬余噸，恢復濕地面積300多畝（1畝≈666.67平方米）；對11座沿黃取水口進行規范整治，對黃河主河槽進行劃定，規范黃河灘地種植結構，共退出禁止種植面積2 400多畝。三是壓實“三長制”，強化河湖綜合執法。進一步落實“河長+檢察長+警長”工作機制，壓實“三長制”責任，檢察院、公安分局積極參與到河湖長制工作中，共下達檢察建議書6份，開展聯合行動5次。

4 石嘴山市惠農區河湖長制工作推行存在的問題

4.1 河湖長制管理機制不健全

石嘴山市惠農區已經建立縣鄉村三級河湖長制組織體系，然而部分河湖長和單位對河湖長制工作認識不到位，發現和解決問題能力不足，工作存在“推著走”的現象，被動整改問題多，主動巡查解決少。河湖長聯席會議機制已經建立，部分河湖長制成員單位沒有充分發揮作用，還未形成“九龍治水”的良好局面。各鄉鎮街道雖然已經同步組建了河湖長制辦公室，但辦公室沒有發揮出牽頭抓總的作用，只是確定了一名兼職人員或者是鄉鎮分管領導負責河湖長制工作，導致在美麗幸福河湖創建過程中，未能宣傳動員廣大群眾參與其中，宣傳力度不夠大，群眾參與的積極性不高，參與意識不強，未能形成全社會共治共管共享的良好氛圍。

4.2 河湖行政執法監管有待提升

近年來，根據水利部、水利廳專項行動要求，石嘴山市惠農區也同步開展了“清四亂”“攜手清四亂、保護母親河”等專項行動，建立“河長+檢察長+警長”工作機制，開展河湖綜合執法，對一些河湖“四亂”問題進行清理，但是在清理整治過程中，由于歷史遺留問題未解決、執法部門法律條文應用不銜接、拆遷引發的社會問題、行政部門執法程序不規范等，給河湖行政執法監管帶來一定的阻礙。部分群眾環保意識不強，對田間地頭遺留的農膜、化肥袋、農藥瓶、尾菜等處理不及時、不規范，存在遇洪水沖入主河道后造成河流污染的隱患。

4.3 河湖管理缺乏統籌規劃

河湖劃界確權過程中，由于歷史原因，部分河湖劃界確權沒有做到應劃盡劃，存在避讓建筑物等問題。部分重點河湖沒有統籌好上下游、左右岸的關系，特別是跨區域重點河湖，沒有形成統一的河湖治理規劃，沿線各縣區都是單打獨斗，造成重復建設，或者上游受益，下游受害。例如，惠農區作為典農河流域的最后一個縣區，在其境內有一個自治區級的水質監測斷面，因為上游來水不達標，造成三五排入黃口的水質不能穩定達標，自治區考核認為惠農區水質不達標，卻與上游縣區無關。此外，河湖治理投資還是各自為政，多以解決眼前問題為主，沒有形成一個整體性、長期性的規劃。

4.4 河湖管理范圍內建設審批不規范

在河湖管理過程中，發現有部分項目存在未批先建的問題。一是個別光伏產業項目建設在部分山洪溝道管理范圍內，有的甚至建設在溝道內，不僅給管理部門的日常維護、管理帶來麻煩，而且影響一些山洪溝道正常防洪泄洪。二是一些項目尚在申請中，建設單位違反建設程序，未取得開工許可（或辦理開工手續），擅自開工建設。三是水利工程建設在項目批復中多次進行明確規定，河道內建設項目竣工后，建設項目的主管部門應該邀請河道主管部門人員參加驗收，而實際工程建設中，部分項目既不接受河道主管部門的監督和檢查，工程竣工驗收也不邀請河道主管部門參加等。

4.5 河湖長治理工作合力不足

河湖長制背景下的幸福河湖建設是一項系統性工程，但實踐中普遍存在水務部門單打獨斗的現象，相關部門、單位之間信息共享不充分，缺乏有效溝通交流和協同配合，未能形成較強的工作合力。河湖長考核激勵制度尚不完善，考核“指揮棒”作用發揮不充分，不能較好地調動相關人員的工作積極性、主動性，有效推動河湖長制工作落實落地與預期仍有一定的差距。

5 推進幸福河湖建設的建議

5.1 深化河湖長制改革，壓實河湖長責任

一是建立機制，高效運行。完善河湖管護責任鏈，健全河湖長履行職責、監督檢查、評價考核、激勵問責等工作機制，壓緊壓實縣鄉村三級河湖長和相關部門責任，制定任務清單。認真落實河湖長制成員單位聯席會議制度，定期召開聯席會議，分析研判河湖管理保護工作中存在的問題，提出對策措施，及時跟進落實。推進河湖“清四亂”常態化、規范化，鞏固拓展美麗幸福河湖建設成效，著力建設黃河流域河湖管護與建設示范區。二是齊抓共管，形成合力。圍繞“組織健全、隊伍充實、職能清晰、運作高效、保障有力”的目標，結合工作實際，盡快解決河湖長辦職能不清晰、工作人員不足、隊伍不穩定、工作交接不徹底、經費落實不到位、技術力量薄弱等突出問題，為基層河長辦高效履職提供保障。探索推廣“巡河+城鄉保潔（公益崗位）”一體化、網格化管護模式，實現農村河湖巡護全覆蓋，打通河湖管護“最后一公里”。加強河湖長制責任部門協調配合，構建信息共享機制，共享河湖長制有關數據，進一步規范并及時更新河湖長公示牌，廣泛接受社會監督；同時進一步完善河長制信息平臺，升級完善巡查、詳查、核查、復查功能，構建支撐查、認、改、罰全周期的河湖監管平臺，逐步實現河湖管理“系統化、規范化、可視化、自動化”[5]。

5.2 加強執法監管，強化水環境預警監管能力

一是綜合執法，強力監管。加強執法隊伍建設、提高執法人員素質，是加大水行政執法力度的關鍵。執法是一項很重要的工作，而執法的成效在于隊伍?；鶎铀軉挝灰訌娝ㄒ幍膶W習和培訓，提高基層執法人員的素質，強化執法保障能力。二是健全責任體系，持續提升河湖管護能力水平。要落實“河長+檢察長+警長”工作機制，壓實“三長”責任，加大涉河湖違規違法行為查處和打擊力度，有計劃地開展河湖巡查和清理整治，提升河湖執法水平；規范水行政執法監督檢查工作，全面落實嚴格規范公正文明執法要求；加強河湖水資源、水環境、取用水監測體系建設，及時掌握河湖水質動態，加強取用水監控，實現監測成果全方位共享。三是創新監管方式，嚴格落實事中事后監管，開展聯合執法行動，堅持“一河（湖）一檔”“一河（湖）一策”，進一步提升巡河治水效果。

5.3 加強水域岸線管控，強化河湖岸線保護與利用

一是加強水域岸線管控。按照依法劃定的河湖管理范圍，結合自治區國土空間規劃，全面編制完成轄區有岸線利用需求的河湖岸線保護與利用規劃并批復實施，明確河湖岸線功能定位。加快劃界成果上圖及應用，實現“水利一張圖”管理，提升河湖水域岸線管控數字化水平。二是督導考核，獎懲問責。推廣應用河湖管理問題“曝光臺”，實施有獎舉報，促進河湖管理問題及時發現、快速處理；借助無人機巡查、視頻監控、自動識別等信息化技術手段，加強河湖岸線監管，打造智慧河湖管理新模式。持續推動河湖“清四亂”常態化、規范化，鞏固河湖“清四亂”專項行動成果，嚴禁以各種名義侵占河道、圍墾河湖，確保河道行洪安全。

5.4 強化河湖監管，規范重點河湖項目審批

一是強化監督。嚴格按照《中華人民共和國水法》《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國行政許可法》等法律法規及條例辦法的相關規定，依法辦理河道管理范圍內建設項目的許可，切實履行水利行政主管部門行使行政許可的職權，特別是在批復這一環節上，應著手研究編制一套行之有效的方案，全面提高河道管理部門的管理水平和工作效率。二是嚴格審批。進一步加強和完善河道管理范圍內建設項目的監管工作，按照相關規定、驗收標準積極參與項目驗收，對各個步驟和環節進行認真檢查核對，對不符合技術要求的，或擅自違規違章建設的，則要堅決予以拆除。

5.5 完善部門協作機制，營造全民參與氛圍

一是建立健全政府主導、河長掛帥、部門聯動、屬地落實的工作機制，通過定期召開現場調度推進會、聯合督查檢查、定期分析評估等方式，發現解決工作中存在的突出問題，加強協作配合，形成工作合力，抓好任務落實。同時，將美麗幸福河湖創建成效列為鄉鎮級河湖長和相關單位領導班子履職盡責考核指標，納入河長制工作績效考核，考核結果作為領導干部綜合績效評價的重要依據。二是多形式弘揚河湖文化，宣傳河湖長制、美麗幸福河湖創建成效，完善信訪舉報、獎勵激勵政策，推動形成全社會治水護水的良好局面。大力宣傳水政執法、公益訴訟等工作，加強以案說法警示教育，積極回應社會公眾關注和期盼，營造良好的水務法治輿論環境。充分用好“世界水日”“中國水周”等節點，組織開展美麗幸福河湖創建宣傳進機關、進社區、進校園、進企業、進農村活動，倡導將河湖保護管理相關內容納入村規民約，鼓勵社會力量做“河湖守護者”，推動形成全民共治共享格局[6]。

6 結語

河湖是水資源的重要載體，是生態系統的重要組成部分。河湖長制背景下全力推進幸福河湖建設，對于推動河湖治理保護方式變革，進一步處理好經濟社會發展與水資源、水生態、水環境、水安全的關系，推進黃河流域生態保護和高質量發展先行區建設，增進百姓福祉，具有十分重要的意義。石嘴山市惠農區面對河湖長制管理機制不健全、行政執法監管存在短板、河湖管理缺乏統籌規劃、建設審批不規范、河湖治理尚未形成工作合力等突出問題，堅持綜合施策，聚焦水環境保護治理，加強常態化巡查監管，抓好源頭防控和污染治理，堅決整治各類涉水違法違規行為，狠抓涉水問題整改，堅持水岸同治，持續抓好水污染防治和水資源保護，努力維護水生態環境安全。未來將不斷完善工作體制機制，全面加強行政執法，各司其職、各負其責，共同參與、協同發力，努力在“讓黃河成為造福人民的幸福河”的偉大實踐中貢獻寧夏力量，推動實現石嘴山市惠農區水清、河暢、岸綠、景美。