推動寧滁省際毗鄰地區新型功能區高質量發展

秦乾忠

摘 ?要 ?安徽省來安縣傾力推進寧（江蘇省南京市）滁（安徽省滁洲市）省際毗鄰地區“頂山—汊河”新型功能區建設，實現了規劃交通、產業對接、合作機制、公共服務一體化發展。當前，“頂山—汊河”新型功能區仍存在發展理念滯后、跨界合作項目推進考核機制不完善、要素保障壓力巨大、政策標準不對等和一體化營商環境有待優化等制約因素，必須緊扣一體化和高質量兩個關鍵詞聚力有為，完善運行管理模式，建立跨界合作機制，增強招大引強實效，加強要素支撐保障，做強“來·安心”營商環境服務品牌，推進“頂山—汊河”新型功能區一體化高質量發展。

關鍵詞 ?一體化；新型功能區；高質量發展；“頂山—汊河”

2023年11月，習近平總書記在上海主持召開深入推進長三角一體化發展座談會強調，深入推進長三角一體化發展，率先形成更高層次改革開放新格局。2019年12月，中共中央、國務院印發的《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》提出，支持安徽“頂山—汊河”等6個省際毗鄰區域開展深度合作。寧滁省際毗鄰地區“頂山—汊河”新型功能區位于蘇皖交界，頂山片區隸屬南京市浦口區，汊河片區隸屬滁州市來安縣，兩個片區分別由相互獨立、經濟發展存在落差的地區政府、園區或企業等主體通過協商達成合作開發協議。近年來，安徽省來安縣緊扣省委“四個走在前列”要求，傾力推進“頂山—汊河”新型功能區建設，爭當安徽省長三角一體化發展排頭兵、高質量發展先行者。

一、寧滁省際毗鄰地區“頂山—汊河”新型功能區一體化建設取得的成效

（一）高標準推動規劃交通一體化

“頂山—汊河”新型功能區積極拓展新空間。目前，功能區全域規劃建設面積127平方公里，含汊河鎮轄區和來安經濟開發區汊河片區及水口二片區部分區域。為滿足建設用地需求，功能區樹牢節約集約用地理念，深化標準地改革。在2022年新一輪的“三區三線”劃定中，將功能區內的15.5平方公里永久基本農田成功調出，功能區新增連片開發地塊達到49.8平方公里，為功能區發展提供了堅實保障。按照分塊開發的思路，結合地塊實際條件，依據汊河鎮總體規劃，目前，已完成并獲批啟動區一期3平方公里、二期4平方公里、三期5.9平方公里的控制性詳細規劃和成片開發方案，正在開展啟動區二期的標準地改革評估及產業規劃編制等。在交通設施方面，圍繞“一軌三橋兩樞紐”，積極構建與南京江北新區的主連通道。其中，滁寧城際鐵路滁州至汊河段約50公里于2023年6月通車運營，來安步入“城鐵時代”。汊河大橋雙向6車道已全幅通車，黑扎營大橋、中李大橋已納入《南京都市圈發展規劃》綜合交通運輸通道布局，來寧公交樞紐實現公交跨區域“零換乘”。加快構建來安“十分鐘高速通行圈”，來六高速、寧洛高速有序推進，國道345（三期）至滁天高速來安南出口連接線于2023年7月1日通車。

（二）高質量推動產業對接一體化

“頂山—汊河”新型功能區緊跟南京江北新區“基因之城、芯片之城、新金融中心”產業定位，走差異化產業承接發展道路，以電子信息、生命健康兩大核心產業為重點，加快新能源、智能制造及其他新興技術的研究開發。瞄準產業鏈上下游龍頭企業招商，力促產業發展“同頻共振”。加快產業對接平臺建設，打造建設面積15萬平方米的電子信息產業園。2021年4月，《江北新區·來安科技創新示范園（區）合作協議》正式生效，明確共建科技創新示范園。2021年12月，《公共技術平臺合作框架協議》正式簽訂，“江北新區—汊河生物醫藥產業合作區”掛牌成立，共建2000畝規劃面積的生命健康產業園。2022年12月，獲批掛牌安徽省內縣級唯一的醫藥創新柔性服務來安工作站。截至目前，僅啟動區一期、二期就已招引生物醫藥、電子信息、新能源等高質量產業項目8個，總投資266億元。滁州來安捷泰新能源科技有限公司投資高效太陽能電池片一期項目126億元，實現了當季簽約、當季開工、140天后達產，一期項目建設刷新了“來安速度”。據統計，2023年新開工億元以上項目38個，竣工（投產）億元以上項目42個。

（三）高效率推動合作機制一體化

“頂山—汊河”新型功能區加快建立合作機制。2019年10月，《頂山—汊河跨界一體化發展示范區共建框架協議》正式簽訂。2020年2月，兩地又聯合成立了“頂山—汊河”跨界一體化發展示范區建設工作推進小組。自2020年起，來安縣黨政領導和有關部門多次前往南京市江北新區、浦口區和六合區，就公共服務、基礎設施、產業發展等重大合作問題進行深入探討。2020年3月，印發了《來安縣實施長江三角洲區域一體化發展規劃綱要行動方案》，成立來安縣推動長三角更高質量一體化發展領導小組，每年印發來安縣長三角區域一體化發展年度工作要點，統籌推進來安縣長三角區域一體化發展工作。

（四）高水平推動公共服務一體化

“頂山—汊河”新型功能區加快構建區域一體化公共服務體系。兩地合作成立總投資10億元的南京揚子寧安開發投資有限公司，具體負責兩地投融資和項目開發合作，為來安與江北新區的投資與發展提供強有力的支持。來安縣先后與南京市江北新區、浦口區和六合區簽訂《政務服務“跨省通辦”戰略合作協議》，實現了涉及企業開辦11類項政務服務事項“跨省通辦”，真正實現兩地企業異地辦事“馬上辦、網上辦、就近辦、異地辦”。為推動實現矛盾糾紛“一條龍”受理、“一站式”服務、“一攬子”化解，兩地打通兩省界限，把巡邏管控、交通管理向對方轄區各延伸一公里，探索建立警務信息互通、聯合執法等協作制度，成功打造了警民聯調室品牌“劉祥工作室”。兩地攜手共建了南京醫?？ㄔ趤戆部h第二人民醫院的跨省結算平臺，江蘇省人民醫院等醫院在來安的23個重點專家工作室，江蘇省江浦高級中學等學校在來安的“名師工作室”等。

二、寧滁省際毗鄰地區“頂山—汊河”新型功能區一體化高質量發展的制約因素

（一）一體化發展理念滯后

“頂山—汊河”新型功能區是長三角區域一體化發展的先行者和受益者。但一些部門認為，建立跨界新型功能區就是爭資源、爭市場、爭項目、爭利益，于是把高科技和高附加值的企業留在本土，轉移落后產能和夕陽產業到欠發達地區。有的地方政府通過行政手段，出臺相關優惠政策，阻礙產業、人才轉移和流動?！绊斏健夂印毙滦凸δ軈^汊河片區位于來安縣東南部，與南京市江北新區僅一河之隔，交通便利、區位優勢明顯。早在2009年汊河經濟開發區建立后，為承接長三角地區產業轉移，主動對接中車集團蒲鎮車輛廠，南京市浦口區因土地資源緊張，實施產業升級改造，把為中車集團配套生產城際列車、鐵路客車、汽車零部件和門窗等低附加值的相關企業轉移到汊河經濟開發區生產，而母公司、銷售部門和研發檢測機構留在了蒲鎮。在高質量發展方面，還存在重數量輕質量的問題，各自為政的現象時有發生?！绊斏健夂印毙滦凸δ軈^的建設受到《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》《南京都市圈發展規劃》的支持，來安與江北新區特別成立了相關推進機構，以期達到更好的協調配合，促進雙方經濟社會高質量發展。然而，由于存在地區分割和行政壁壘，缺乏一體化高質量發展理念，使得“頂山—汊河”新型功能區的建設尚未達到預期的效果。因此，必須轉變新型功能區一體化高質量發展理念，由競爭合作到共建共享，進而推動長三角區域一體化高質量發展。

（二）跨界合作項目推進考核機制不完善

南京市江北新區能級高，來安與江北新區雖然成立過聯合推進小組，但因缺乏考核省際毗鄰區新型功能區發展和協作推進考核機制，導致兩地按照各自發展目標進行規劃和產業布局，沒有兼顧對方發展需要而實現差異化發展，導致兩地比較優勢難以發揮。省際毗鄰區新型功能區實現更深層次一體化高質量發展還有很長的路要走。比如，黑扎營大橋是兩地合作的“第一橋”，項目由兩地出資共建，江北新區主導建設，也已確定了中標單位，但遲遲未有更多實質性進展。為深度融入長三角一體化發展和南京都市圈，江北新區與來安縣按6：4比例出資10億元，成立南京揚子寧安開發投資有限公司，具體負責投融資與開發建設，但實際運行效果不佳。

（三）要素保障壓力巨大

“頂山—汊河”新型功能區基礎設施建設和要素保障相對滯后，“項目等土地”的情況依然存在，人才資源相對薄弱，高級人才和科技人員招不進來、留不下去，融資環境有待改善，功能區和企業發展缺乏資金支持。汊河片區啟動區一期、二期范圍內各類基礎設施項目累計將投入67.72億元，需要解決10342畝土地指標。雖然通過專項債、中央預算內投資和項目融資等方式，解決了部分資金壓力，經過來安縣的“增減掛”、工礦廢棄地復墾也落實了3730畝指標，但指標缺口仍高達6612畝?！绊斏健夂印毙滦凸δ軈^的開發范圍必須依據目前屬地汊河鎮的總體規劃及成片開發方案的要求，且無法享受省級以上開發區的政策。隨著“頂山—汊河”新型功能區開發建設不斷擴大，資金、土地指標等硬性要素保障壓力越來越大。

（四）政策標準不對等

當前，“頂山—汊河”新型功能區在基礎設施、產業協同發展、交通互聯、政務互通、公共服務結算平臺方面實現了一體化，但在人事、社保、醫保、公共服務體系等方面仍存在政策不協同、標準不統一等問題，江北新區的土地使用稅征收、企業稅收獎勵、職工社保醫保、人才招引激勵政策和標準，明顯高于來安縣，導致汊河片區很難招引到大而強的企業。同時，由于缺乏統一的人才培養和職業發展標準，導致人才、信息等要素的流動受到了限制。

（五）一體化營商環境有待優化

通過實施營商品牌創建年行動，來安縣的營商環境較以往有了較大改善，但與經濟社會快速發展的要求，與長三角其他城市群相比，還面臨著一定差距。目前，一些人對營商環境的認識還不夠全面，提到營商環境往往過多關注政務環境，忽視了法治、融資、監管等環節?？s短審批時限似乎已成為衡量營商環境優劣的主要標準甚至是唯一標準。其實，營商環境不僅涉及企業設立、運營、發展、退出等方面，還涉及基礎設施建設、審批服務、產業政策、資金支持、政府執法等領域。由于相應機制體制還不夠完善，目前僅靠發展和改革、行政審批等部門牽頭推動，很容易出現由于少數職能部門未能充分放權，導致內部環節繁瑣、審批方式落后、辦事效率低下等現象，因而讓企業錯失商機，挫傷投資者的積極性，對地方營商環境的口碑造成不良影響。

三、寧滁省際毗鄰地區“頂山—汊河”新型功能區一體化高質量發展的對策建議

（一）緊扣一體化和高質量兩個關鍵詞聚力有為

推進長三角區域一體化發展，關鍵是以一體化的思路和舉措打破行政壁壘、提高政策協同，讓要素在更大范圍內暢通流動，發揮各地區比較優勢，實現更加合理的分工，凝聚更強大的發展合力。要著眼于一盤棋整體謀劃，深化跨區域合作，持續推進創新共建、協調共進、綠色共保、開放共贏、民生共享，形成一體化發展市場體系、制度體系，為全國區域一體化發展提供引領示范作用。高質量發展是落實新發展理念的內在要求。長三角區域一體化發展，本質上就是高質量發展，因此，必須踐行新發展理念，不斷提升創新力和競爭力，率先實現質量變革、效率變革、動力變革。寧滁省際毗鄰地區“頂山—汊河”新型功能區通過加強區域經濟合作，共同建設產業園區，實現資源優勢互補、互利共贏，促進了兩地經濟社會高質量發展。在“頂山—汊河”新型功能區的建設實踐中，要打破地區間行政壁壘，打破封閉僵化的落后觀念，形成區域統一大市場，促進資源要素自由流動，發揮資源要素的整體效益。必須堅持一體化，堅持共下“一盤棋”，形成從國家到省級到市縣一體推進的工作合力。堅持“問題導向”“目標導向”，通過研究制定規劃方案、專項政策、工作方案，建立臺賬體系，以“系統化”“工程化”推動省際毗鄰地區新型功能區建設發展。堅持“多主體”參與，鼓勵更多投資主體，以市場化方式參與省際毗鄰地區新型功能區建設。堅持“清單式”推進，制定印發年度重點項目計劃，以“項目化”帶動一體化發展。

（二）完善新型功能區運行管理模式

促進寧滁省際毗鄰地區“頂山—汊河”新型功能區深度融合，需依靠自上而下的跨區域組織體系強力推進。長三角生態綠色一體化發展示范區（以下簡稱綠色示范區）在區域合作與協調的組織架構方面進行了積極探索，構建了“理事會+執委會”的管理模式。理事會由上海、江蘇、浙江三地的政府部門和中央在滬機構組成，負責綠色示范區的決策、統籌、協調工作；執委會由上海、江蘇、浙江三地的省區市選派干部組成，具體負責綠色示范區的日常運營和管理。執委會分設綜合協調組、政策法規組、生態和規劃組、商營和產業組、社會發展和公共服務組，按照分工開展工作。綠色示范區執委會同滬蘇浙一市二省共同發起成立長三角一體化示范區新發展有限公司，作為先行啟動區的建設主體，負責區域基礎設施建設與開發。一市二省常務副?。ㄊ校╅L輪值理事長，高位推進區域一體化發展工作。寧滁省際毗鄰地區“頂山—汊河”新型功能區雙方缺少常態化溝通、會商與協調機制。因此，可以借鑒綠色示范區的經驗，在江蘇與安徽省級層面聯合成立毗鄰區域理事會與執委會。理事會負責毗鄰地區新型功能區的決策、統籌、協調工作，理事長由二省常務副省長輪值，成員由二省、市政府部門組成。理事會下設實體性的執委會，由省市區（縣）選派干部組成，負責毗鄰區域發展規劃、重大項目、制度創新等工作，及時溝通協調毗鄰地區新型功能區建設工作，及時處理新型功能區建設中存在的問題，定期梳理匯總需提交領導小組研究審議的相關議題。

（三）建立跨界合作機制

緊緊抓住《滬蘇浙城市結對合作幫扶皖北城市實施方案》《南京市結對合作幫扶安徽省滁州市實施方案》的政策機遇，大力推動建立健全寧滁兩地常態化對接機制，加強省市縣三級聯動，明晰職責邊界，保證寧滁省際毗鄰地區“頂山—汊河”新型功能區高效運轉。建立一體化發展的績效考評機制，提升制度、政策執行力，助推新型功能區高質量發展。加強中央對三省一市執行《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》《“十四五”時期長三角國民經濟和社會發展規劃》中涉及的重點領域、重點區域、重大項目、重大合作的考評。同時，江蘇省與安徽省要把寧滁省際毗鄰地區“頂山—汊河”新型功能區一體化高質量發展納入對寧滁黨委、政府的績效考評，加強對相關發展規劃、制度執行情況的督查，對督查中發現的問題，列出清單、加快整改，把寧滁省際毗鄰地區“頂山—汊河”新型功能區一體化發展向縱深推進。堅持“基礎共建、功能共享、發展共贏”原則，加強與江北新區探索建立成本共擔、利益共享的財稅分享和經濟指標統計機制，打破行政壁壘，激發寧滁合作積極性，推動寧滁省際毗鄰地區“頂山—汊河”新型功能區一體化高質量發展。

（四）增強招大引強實效

招大引強是指要招引投資額大、規模大的項目和企業，引進有較高技術含量和較好市場前景、在相關領域具有一定引領作用的項目。要依據長三角一體化發展國家戰略，結合寧滁省際毗鄰地區近期與長遠規劃，精準繪制“頂山—汊河”新型功能區主導產業發展圖譜、重點產業鏈招商圖譜。圍繞來安縣確立的新能源、半導體、智能裝備制造、生物醫藥、新材料五大產業，滁州市委提出的電動汽車、光伏產品、鋰電池“新三樣”，精準定位，聚力聚焦，招大引強，努力與長三角區域、合肥和南京都市圈形成產業配套。探索制定產業招商、以商招商、項目招商、產業鏈招商等實施方案，以南京市滁州商會為牽引，加強寧滁商會之間、企業之間的溝通交流，帶動產業鏈關鍵環節、上下游配套企業入駐“頂山—汊河”新型功能區，不斷提升來安與南京產業的融合度。

（五）強化要素支撐保障

土地、資金、人才等要素是推進新型功能區發展的關鍵，要堅持綜合施策，夯實持久保障支撐。在土地要素上，確保每年新增建設用地指標，重點保障新型功能區建設需要，樹牢節約集約用地理念，科學謀劃、精準施策，深化標準地改革。在資金要素上，引進長三角一體化開發者聯盟及國內知名的國企央企等戰略合作伙伴參與新型功能區建設，為新型功能區盡快取得突破性成果提供強有力的資金支撐。成立新型功能區產業發展子基金，充分發揮來安縣產業專項升級子基金作用，以“基金+產業”方式助推“頂山—汊河”新型功能區產業發展。在人才要素上，建立南京和合肥科技人才資源庫，打造研發在南京和合肥、轉化在來安及新型功能區的反向“飛地”，堅持“不求所有，但求所用；不求常駐，但求常來”的原則，引進一批創新型、創業型、實用型人才，為“頂山—汊河”新型功能區發展提供堅強有力的人才支撐。

（六）做強“來·安心”營商環境服務品牌

借鑒蘇州等發達地區先進做法，樹立“軟環境”高對接理念，瞄準對標方向。以高起點建設“頂山—汊河”新型功能區為契機，牢固樹立“長三角地區能辦的事來安都能辦”的理念，瞄準先進地區在法治誠信、智慧政務、企業服務、資源配置、合作共贏、統籌協同等營商環境方面的創新做法，尋找來安營商環境方面存在的不足。依據《來安縣營商品牌創建年行動實施方案》的目標、任務，有針對性地提出包括《企業開辦、注銷提升行動方案》等十九項對標方案，以“放管服”改革為主抓手，結合實際，創新提出“十更”服務理念。全力打造更誠心的政務服務環境、更放心的市場監管環境、更精心的幫辦幫扶環境、更舒心的法治環境、更定心的社會環境。做強打響“來·安心”營商環境服務品牌，用最優的營商環境吸引優質企業落戶，為“頂山—汊河”新型功能區一體化高質量發展注入強大動力。

（作者系中共來安縣委黨校副校長）

【責任編輯：方曉紅】