社區性市場主體：農村集體經濟組織的角色定性*

張先貴

（上海海事大學法學院，上海 201306）

一、問題意識

在深化我國農村集體產權改革法治保障機制建設過程中，農村集體經濟組織立法是關鍵舉措。自邏輯層面而言，對農村集體經濟組織應該擔負的角色予以準確定性，無疑是這一組織體立法首當其沖需要回答的基本理論問題。一方面，準確定性農村集體經濟組織之角色是《農村集體經濟組織法》調整對象準確表達的邏輯前提；另一方面，農村集體經濟組織深受國家的政治、經濟、文化等多種因素的塑造，呈現出鮮明的本土化面相，因而于法理上準確定性這一組織體的角色，避免基礎性范疇的界定不清造成制度構造方向和路徑的偏差，就顯得尤為重要。自方法論角度而言，對一項法律制度角色的準確定位，往往離不開對其生成邏輯的準確透視。一般而言，我們只有弄清楚一項法律制度從何而來，方可較為準確地洞悉其生成邏輯和運行機理，方可在一定程度上預測其向何而去。無論是法律制度的過去面相、現實樣態還是其未來走向，均是我們正確認識、詮釋該項法律制度之基本面貌，進而在此基礎之上對其角色作出恰當界定所必不可少的基本元素。我國農村集體經濟組織作為一項基礎性、本土性和特色性的法律制度，對其角色準確定性，同樣需要我們考量上述基本元素。

二、歷時考察：農村集體經濟組織的生成邏輯

法理上，對我國農村集體經濟組織這一組織體之生成邏輯的透視，離不開對其歷史的把握。實際上，“對藏身于制度的歷史而非現實運行的理解往往是解釋該項法律制度的最好方法?！雹伲鄣拢莶鞴亍じ窳_斯菲爾德著，孫世彥、姚建宗譯：《比較法的力量與弱點》，清華大學出版社2002年版，第73頁?？傮w看，我國農村集體經濟組織是在互助組、初級社、高級社基礎上逐漸形成的。人民公社時期的“三級所有、隊為基礎”的結構形成了當下農村集體經濟組織的基本形態。

（一）農村集體經濟組織是在互助組、初級社、高級社基礎上逐漸建立的

新中國成立后，國家為兌現對農民的承諾，在全國范圍內進行了大規模的土地改革運動（1950年）。這次土改運動，廢除了封建地主的土地所有制，實現了農民的土地所有制，意義重大?？陀^而言，土地改革運動，一方面實現了《中國土地法大綱》和《土地改革法》下農民“耕者有其田”和“農民土地私有制”的偉大目標，②劉金海：《從農村合作化運動看國家構造中集體及集體產權》，《當代中國史研究》2003年第6期。滿足了農民的長久愿望，極大地調動了農民的生產積極性；但另一方面帶來的一家一戶的小農分散經營模式，較為落后，不僅難以抵御自然災害、難以利用新技術、難以提高勞動生產效率，而且在當時的情形下，造成了農民在利用集體人畜、農機具等方面矛盾突出，從而影響了農業的生產和農業的產量。在這一背景下，為克服諸如此類的矛盾，解決勞力、農機具以及耕畜短缺等困難，互助合作、互相幫助、帶有集體性質的勞動互助組由此而生。③王士花：《論建國初期的農村互助組》，《東岳論叢》2014年第3期。對于互助組，需要注意兩點：一是該類組織是農民在自愿互利的基礎上而自發地組織起來的具有集體性質的勞動組織；二是該類組織并沒有改變土地等生產資料的所有權歸屬，換言之，在互助組背景下，土地等生產資料仍歸農民私人所有、私人利用。盡管互助組在協調農民與集體之間的矛盾方面起到了重要的作用，一定程度上解決了組內農民的生產生活困難，推動了農業的生產發展，但其功能有限，尤其是在解決“農民之間的變工換工不對等、時間有先后等矛盾”方面仍存在諸多不足。在這一背景下，為進一步增強農民之間的合作形式，擴大農民之間的集體化程度，1953年全國許多地區的農村逐漸出現了初級農業生產合作社。

在初級農業生產合作社背景下，盡管土地等生產資料仍然屬于農民私人所有，但使用權卻已轉為合作社支配。換言之，土地等生產資料的私人所有、集體利用是初級農業生產合作社的基本特征。這亦是其與互助組背景下土地等生產資料由農民個體使用、支配的最大區別。既然初級農業生產合作社背景下的土地等生產資料已由集體統一使用、支配，那么能否認為初級農業生產合作社就是當下農村集體經濟組織的最初表現形式？或者說，我國當下的農村集體經濟組織就是產生于初級農業生產合作社嗎？對此，在筆者看來，答案是否定的?？陀^而言，盡管初級農業生產合作社是農業合作化的典型形式，是農民之間集體化勞動、合作化勞動的典型表現，并且采用了按股和勞動力分紅的形式，因而從某種意義上講，其具有當下我國農村集體經濟組織的某些形式特征；但是，由于土地等生產資料的所有權仍然屬于農民私人所有，與我們當下所講的農村集體經濟組織（成員集體）享有土地等生產資料的所有權實屬不同，因而其不宜被看作是當下我國農村集體經濟組織的最初形式。

考慮到初級農業生產合作社在解決農民個體經營與集體勞動之間的矛盾方面所發揮的重要作用，尤其是便于新技術的運用，農民積極性的提高以及糧食產量的提高，①漆光瑛：《我國農業的制度變革及其績效》，《社會科學》2000年第5期。中央決定在此基礎之上進一步擴大農民之間的集體化程度，加快推進農業社會主義改造，加速發展農村合作化運動。在此背景下，中共中央于1953 年12 月16 日作出《關于發展農業生產合作社的決議》（以下簡稱《決議》），《決議》明確指出，“從互助組到初級社再到高級社，是黨對農業社會主義改造的正確道路”?？梢哉f《決議》的出臺無疑為初級農業生產合作社向高級農業生產合作社的發展指明了方向。至此，在1956年上半年，高級農業生產合作社紛紛產生。據統計，到1956 年底，加入農業生產合作社的農戶占全國農戶總數的96.3%，其中加入高級農業生產合作社的農戶占87.8%，可以說，此時農業社會主義改造基本完成。②曾璧鈞、林木西：《新中國經濟史：1949—1989》，經濟日報出版社1990年版，第60頁。高級農業生產合作社的產生，一方面體現了初級農業生產合作社僅是農民集體化的過渡形式；另一方面標志著我國廣大農村土地等主要生產資料的所有權完成了權屬上的轉變，同時亦體現了中國的農業生產方式在較短的時間內經歷了“單干→互助組→初級合作社→高級合作社”的驟變。③劉愿、盧沛：《新中國農業合作化生產績效研究》，《學術月刊》2019年第3期。實際上，相對于互助組、初級農業生產合作社而言，高級農業生產合作社最根本的變化是，將土地等主要生產資料由農民所有轉變為高級社所有。在此背景下，農民失去了對土地等主要生產資料的所有權，而僅靠在高級社的勞動獲得其維持生計的基本生活資料。因此，從這個角度而言，我們可以說，高級社乃是當下我國農村集體經濟組織的最初形式，換句話說，我們所講的農村集體經濟組織的起源主要就是高級社。在此，還需要指出的是，根據《高級農業生產合作社示范章程》（1956年6月30日出臺）的相關規定，高級社所承擔的職能是多方面的，即不僅需要履行經濟方面的職能，還需要履行相應的政治、文化福利等職能。因此，我國農村集體經濟組織最初形式的高級社，乃是“政社合一”（經濟組織+政權組織）的組織體。

（二）人民公社“三級所有、隊為基礎”的結構形成了當下農村集體經濟組織的基本格局

如前所述，從互助組到初級社再到高級社的演進過程，不僅是農業生產經營方式轉變的過程，更是農民的土地等主要生產資料所有權權屬轉變的過程。相對而言，在高級社背景下，農民的集體化程度無疑是最高的，但在當時的中央看來，幾十戶、幾百戶的單一農業生產合作社已不能適應形勢發展的要求。為加快社會主義建設的速度，進一步擴大農業生產合作社的規模，提高合作社的公有化程度，在高級農業生產合作社運動完成不久，國家在農村又開展了人民公社運動。在高級社基礎上建立的人民公社，采取的是小社并大社模式。中共中央政治局于1958年8月29日在北戴河會議上作出了《關于在農村建立人民公社問題的決議》，按這一《決議》的要求，全國各地要盡快地完成“小社并大，轉為人民公社”的任務。很快，人民公社運動在全國迅速地展開。據統計，到1958 年底，全國74 萬多個高級社全部消失，99%以上的農戶被編入2.6萬多個人民公社。④王立勝：《人民公社化運動與中國農村社會基礎再造》，《中共黨史研究》2007年第3期。由此，僅用了幾個月的時間，國家就實現了從高級社到人民公社過渡的目標。相對于高級社而言，在人民公社背景下，土地等主要生產資料的公有化程度無疑是最高的?？梢哉f，“1958年出現的人民公社化運動是20 世紀中葉我國農村農業集體化運動達到最高潮的標志性事件，至此，‘一大二公’成為農村土地所有制和農業勞動組織方式最為顯著的特點?！雹輻钶?、吳毅：《人民公社：現代烏托邦的追求與受挫》，《華中科技大學學報（社會科學版）》2011年第5期。

在人民公社早期，土地等生產資料的所有權只屬于人民公社這一層級所有。然而，由于人民公社的發展速度太快，與當時的農村生產力發展水平明顯不適應，尤其是其實施的高度集中管理模式造成了農業生產效率的低下，農民的生產積極性嚴重受挫。因此，對人民公社進行改革、調整實屬必要，不過這一改革、調整是不徹底的，⑥辛逸：《“農業六十條”的修訂與人民公社的制度變遷》，《中共黨史研究》2012年第7期。即主要是將對原來由人民公社這一層級享有的土地等生產資料的所有權調整為“三級所有、隊為基礎”的模式。這里的“三級所有”模式主要是指土地等主要生產資料實行人民公社、生產大隊、生產隊三級享有的模式；而“隊為基礎”模式，主要是指在“三級所有”模式中，生產隊是獨立的核算單位，直接組織生產和收益分配，自負盈虧。至此，我國基本上確立了“公社、生產大隊和生產隊三級所有，以生產隊為基本的核算單位”的農村土地產權制度，亦即“三級所有，隊為基礎”體制。

在這一背景下，人民公社實際上是由不同層級的農村集體經濟組織所組成的農村基層組織體系?！肮缃y一管理全社的生產安排、勞動調配、物資調撥和產品分配，生產大隊負責生產和部分經濟核算，生產小隊是一個具體組織生產的單位?！雹仝w光元、張文兵、張德元：《中共農村基本經營制度的歷史與邏輯——從家庭經營制、合作制、人民公社制到統分結合雙層經營體制的變遷軌跡與轉化關聯》，《學術界》2011年第4期。由此可見，人民公社掌握其管轄區內的一切資源并實行高度集中的管理模式。就其職能而言，人民公社不僅承擔著經濟職能，亦擔負著對農村的政治、社會、文化等事務的管理職能。故而，可以說人民公社并不是單純的經濟組織，而是基層的政權組織、社會組織與經濟組織合為一體（簡稱“政社合一”）的組織。對此，人民公社下的“三級所有、隊為基礎”的結構模式，其實質是將“農村傳統的以血緣關系和宗族關系為紐帶的自然村落改造成為人民公社下屬的大隊、生產隊的基層組織?！雹谕趿伲骸度嗣窆缁\動與中國農村社會基礎再造》，《中共黨史研究》2007年第3期。盡管后來人民公社解體后，鄉鎮恢復，集體經濟組織建立，但在人民公社時期確立的“三級所有、隊為基礎”的縱向組織體系，與我國當下法律、行政法規等文本上確立的集體經濟組織三級形式（鄉鎮集體經濟組織、村集體經濟組織、村內各個集體經濟組織）相吻合，③參見《農村土地承包法》（2018年修正）第13條；《土地管理法》（2019年修正）第11條；《民法典》第262條；《上海市農村集體資產監督管理條例》（2018年）第2條；《國土資源部、中央農村工作領導小組辦公室、財政部、農業部關于農村集體土地確權登記發證的若干意見》（國土資發【2011】178號）第4條和第5條；上海市農業委員會關于《關于貫徹落實〈關于加強本市農村集體資金、資產、資源管理的若干意見〉的實施辦法的通知》（滬農委辦【2010】13號）第1條?；蛘哒f，形成了當下我國農村集體經濟組織的基本樣態。

三、實踐透視：農村集體經濟組織的現實面相

（一）土地分包到戶后集體經濟組織地位之虛化

如前所述，在人民公社時期，土地等主要生產資料實行的所有權和使用權均歸屬集體模式。盡管這一模式是我國農業集體化的最高形式，但后來的實踐證明這一模式超越了當時社會生產力的發展水平，與當時廣大農村的客觀實踐不符。尤其是其踐行的“自上而下”、瞎指揮、搞領導干部特殊化、強制推行等模式，不僅有違廣大農民自愿入社的原則，壓抑了農民的能動性、自主性的需要，而且改變了鄉村社會的生產和生活模式。其結果是勞動生產率的降低、糧食產量的下降、農民收入的減少等。為改變上述狀況，在當時，一些地方悄然興起了“單干”模式。實踐證明這一模式具有明顯的優越性，不僅帶來了糧食產量明顯提高、解決了農民的溫飽問題，而且明顯激發了農民的積極性和主動性。在此背景下，國家在廣大農村再次進行了農業經營模式的調整、變革，即將人民公社體制下的土地等主要生產資料的集體所有、集體使用模式調整為集體所有、家庭使用模式。這一模式亦就是我們今天所講的農村土地為集體所有但由家庭承包經營的“家庭聯產承包責任制”。就其歷史意義而言，“家庭聯產承包責任制”政策在我國農村的實施，標志著“以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”的農業生產經營模式在我國農村的確立。

從實踐來看，家庭承包制的興起，無疑是對人民公社體制解體的宣示。為此，變革農村管理體制以適應家庭承包制這一農業經營模式的現實需要，就顯得尤為必要而又迫切。循此背景，在1983年后，國家出臺了相應文件對“政社合一”的人民公社體制進行了改革。比如，1983年的“中央一號文件”就對人民公社下的“政社合一”體制轉向“政社分開”體制的改革作了相應的規定。為落實上述文件的精神，順應農村經濟體制改革的現實需要，中共中央、國務院于1983年10月12日出臺了《關于實行政社分開、建立鄉政府的通知》，該《通知》明確指出，“當前的首要任務是把政社分開，建立鄉政府，同時按鄉建立鄉黨委，并根據生產的需要和群眾的意愿逐步建立經濟組織?！睆囊欢ㄒ饬x上講，上述文件的實施標志著人民公社體制的正式解體，即“政社合一”的人民公社組織體系被鄉鎮政府、村委會和農村集體經濟組織所取代。到1984年底，全國建鄉、建鎮和村民委員會工作基本結束。由此，無論是實施家庭聯產承包責任制，還是將“政社合一”改為“政社分開”，均是對人民公社體制進行改革的體現。

在此，需要注意的是，在人民公社政社分開工作的初期，對“政社合一”的人民公社體制進行改革，設立相應的鄉、鎮組織，其本質上是將原人民公社下的行政管理職能和經濟管理職能予以分離，而由設立的鄉、鎮組織來承擔農村行政事務管理方面的職責，原人民公社僅履行農村集體經濟事務方面的管理職責，或者說，僅作為“農村集體經濟組織”的形式而存在。不過，在人民公社政社分開工作結束后，此時人民公社亦就逐漸終結了，而不再以“農村集體經濟組織”的形式而存在。在此背景下，后續的相關中央文件和憲法、法律往往直接使用農村集體經濟組織而非人民公社的表述。比如，中共中央于1991年11月29日頒行的《關于進一步加強農業和農村工作的決定》（中發［1991］21號）、中共中央、國務院于1993年11月5日出臺的《關于當前農業和農村經濟發展的若干政策措施》（中發［1993］11號）等文件就直接使用了農村集體經濟組織的表達；1999年的《憲法》（修正案）亦是直接采用農村集體經濟組織的表述。①1999年的《憲法》（修正案）第8條第1款規定。鄉鎮組織、村民委員會以及農村集體經濟組織的相繼建立，標志著“政社合一”的人民公社體制完成了“政社分開”工作。不過，從實踐來看，到1984年底，鄉鎮組織和村民委員會的建立工作在全國各地基本上得到落實，而農村集體經濟組織的建立、發展工作在全國廣大農村地區并沒有得到較好的開展。

一方面，我國許多農村地區的集體資產種類少、價值低以及市場化受限等多種因素的客觀存在，致使農村集體經濟組織的設立并無必要，由設立的村民委員會代行集體經濟組織的職能往往就成為這類地區較為普遍的選擇。即使設立了相應的農村集體經濟組織，亦往往是和村委會實行兩個機構一套班子。1983年10月12日，中共中央、國務院出臺的《關于實行政社分開、建立鄉政府的通知》從當時一些自然村的客觀實際出發，對前述做法給予了認可。此外，我國現行《村民委員會組織法》（1998年制定、2010年修訂）第24條規定的村委會多項職能，其本質上應屬于農村集體經濟組織的職能。②韓松：《城鎮化對村民自治制度的影響與法治完善》，《江海學刊》2018年第6期?？梢哉f，“‘政社分設’的改革僅僅是在鄉鎮這一級完成了，而村級集體經濟組織很大一部分與基層群眾自治組織還是合二為一的?！雹塾谘盆?、王崇敏：《農村集體經濟組織：發展歷程、檢視與未來展望》，《農村經濟》2020年第3期。將村民自治事務和村經濟管理事務混在一起的做法，一直廣泛存在于廣大農村地區。另一方面，我國的一些農村地區，尤其是中西部農村，雖然設立了農村集體經濟組織，但是在土地分包到戶后，其基本上處于虛無的境地。對此，有學者在田野調查后發現，在我國的中西部地區，現行實定法上所說的“農村集體經濟組織”在現實生活中基本上名存實亡，一是這類組織缺乏經濟支撐；二是在土地分包到戶后，尤其是在“二輪承包”后，不僅農戶的承包期限依法延長，而且承包地“調整”亦被法律所嚴格限制，致使這類組織基本上處于“無事可干”的尷尬境地。④孫憲忠：《推進農地三權分置經營模式的立法研究》，《中國社會科學》2016年第7期。

總之，在土地分包到戶后的很長一段時間，盡管實證法和中央政策文件上一直頻繁使用“農村集體經濟組織”這一術語，但在我國許多農村地區，尤其是中西部廣大農村地區，這一組織的地位和功能沒有受到認真的對待，基本上處于虛無狀態。

（二）集體產權改革背景下集體經濟組織地位之強化

在我國市場經濟不斷發展的背景下，如何明晰集體資產的產權主體、充實集體資產的產權權能，進而助推其市場化的順暢開展，就成為我國農村改革在面向廣度和深度推進過程中不可回避的重大議題。相較于農地“三權分置”、集體經營性建設用地入市、宅基地“三權分置”等重大土地制度改革而言，本輪集體產權制度改革主要是圍繞集體經營性資產的股份合作制改革而展開的。①在2018年之前，中央的許多政策文件對集體產權改革內容的界定往往較為寬泛，其不僅包括集體經營性資產的股份合作制改革，亦包括農地“三權分置”改革、集體經營性建設用地入市改革以及宅基地改革等土地制度改革的內容。不過，2018年“中央一號文件”對此作了區分，即將農地“三權分置”改革、集體經營性建設用地入市改革以及宅基地制度改革等內容納入到深化農村土地制度改革的范疇中，而將集體產權制度改革的內容主要定位為集體經營性資產的股份合作制改革?？傮w而言，各地的經濟發展水平不同，集體經營性資產的數量和價值亦存在明顯的差別，但從全國來看，其量大面廣、構成復雜，在實踐中存在主體不清、經營不公開、收益分配不公平等諸多問題。因此，在市場經濟迅速發展的當下，如何將這些量大面廣的集體經營性資產推向市場，或者說，如何實現集體經營性資產的市場化運行，進而實現其保值增值的目標，無疑是發展我國農村集體經濟、實現鄉村振興戰略目標、增加農民財產性收入所無法繞開的重大議題。

在這一背景下，近年來，中央圍繞集體產權制度改革出臺了諸多政策性文件，比如，2010年“中央一號文件”就提到，“鼓勵有條件的地方開展農村集體產權制度改革試點……壯大農村集體經濟組織實力……”。2013年“中央一號文件”旗幟鮮明地指出，“改革農村集體產權制度……必須健全農村集體經濟組織資金資產資源管理制度……”。2014 年農業部、中央農村領導小組辦公室、國家林業局聯合印發了《積極發展農民股份合作社賦予農民對集體資產股份權能改革試點方案》，這一標志著我國農村集體資產產權制度改革試點布局工作即將全面展開的文件提出，“明確集體經濟組織的市場主體地位”。2015 年“中央一號文件”同樣就農村集體產權制度改革的推進作了相應的部署，并首次指出，“抓緊研究起草農村集體經濟組織條例”。同年，中共中央辦公廳、國務院通過的《深化農村改革綜合性實施方案》強調，“農村集體經濟組織是我國農村治理的重要環節”。在前述基礎上，2016年“中央一號文件”指出要“深化農村集體產權制度改革”，并多次提到農村集體經濟組織的功能和價值。2016 年的《集體產權改革意見》專門就集體產權制度改革作了頂層設計，其中再次強調，“明確農村集體經濟組織市場地位”。2017年“中央一號文件”繼續就“深化集體產權改革”作了相應的安排，其中明確指出，“抓緊研究制定農村集體經濟組織相關法律，賦予農村集體經濟組織法人資格”。為順應實踐的不斷發展，2017年出臺的《民法總則》第96條直接明確了農村集體經濟組織的特別法人地位。這一做法意義重大，被視為是解除了農村集體經濟組織“憲法上有法律地位，民法上無法律人格”的尷尬困境。②于雅璁、王崇敏：《農村集體經濟組織：發展歷程、檢視與未來展望》，《農村經濟》2020年第3期。2018年的“中央一號文件”繼續指出要“深入推進農村集體產權制度改革……研究制定農村集體經濟組織法，充實農村集體產權權能”。2018年農業農村部等部門出臺了《關于開展農村集體經濟組織登記賦碼工作的通知》，這一文件明確指出，“農村集體經濟組織登記賦碼是深化農村集體產權制度改革的重要任務，也是建立統一社會信用代碼制度的迫切需要”。2019年“中央一號文件”就“深入推進農村集體產權制度改革”的安排，亦同樣指出，要“研究制定農村集體經濟組織法”。2020年“中央一號文件”指出，“全面推開農村集體產權制度改革試點……有序開展集體經濟組織登記賦碼等工作”。2020 年出臺的《民法典》第96 條之規定是對2017年《民法總則》第96條之規定的照單全收，進一步重申了農村集體經濟組織的特別法人地位。由此，從中央政策的相關要求來看，“集體產權改革”呼喚了農村集體經濟組織需要與時俱進、煥發活力，方能順應社會發展潮流，滿足實踐需要。當然，這亦意味著農村集體經濟組織的法律地位和功能在集體產權改革背景下得到了明顯的強化。就其原因而言，主要體現在以下幾個方面：

第一，穩定和完善農村基本經營制度，需要強化農村集體經濟組織的法律地位。雖然自20 世紀70、80年代起，我國在廣大農村就實行了“家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”，但不論是從學理還是從實踐來看，分包到戶的家庭經營模式受到關注的程度遠甚于集體統一經營模式。對此，有論者旗幟鮮明地指出，“我國農村統分結合的雙層經營體制，在實踐中面臨著只‘分’不‘統’、重村民個人輕集體的困境，‘統’層的功能弱化甚至缺失?！雹坳愋【?、陸劍：《論我國農村集體經濟有效實現中的法律權利實現》，《中州學刊》2013年第2期。因此，盡管國家的立法和中央政策一直強調實行“統分結合的雙層經營模式”，但實踐中“有分無統”“分多統少”的現象較為普遍。集體統一經營模式的虛化，一方面使得廣大農村的集體經營性資產長期處于無人管理的狀態，另一方面亦為村委會等少數人支配集體資產提供了可乘之機。這兩種情形無疑會造成集體經營性資產處于流失和被侵占的狀態。實際上，集體經營性資產作為集體所有權主體——本集體成員集體——享有的一項重要財產權，是實現集體成員財產性收入增加的重要途徑。尤其是在市場經濟迅速發展的當下，我們更應該創新集體統一經營模式，以實現其與市場經濟的有效接軌，而非對其置之不理，繼續讓其處于虛化狀態。因此，從進一步加快農村集體經濟的發展、增加農民的財產性收入以及實現鄉村振興戰略目標等角度而言，在深化農村集體產權改革的背景下，加強集體統一經營模式的法律制度建設，穩定和完善農村的基本經營制度，就顯得尤為必要而又迫切。①張先貴：《集體經濟組織享有集體財產所有權的繆誤與補正》，《安徽師范大學學報（人文社會科學版）》2021年第3期。循此背景，強化農村集體經濟組織的法律功能和地位，無疑是強化集體統一經營模式、穩定和完善農村基本經營制度的內在訴求。

第二，創新集體經營性資產的股權配置與管理，需要強化農村集體經濟組織的法律地位。前已述及，本輪集體產權制度改革的主要內容是對集體經營性資產進行股份合作制改革。這一改革不僅是我國農村順應市場經濟發展、適應新型城鎮化戰略以及城鄉一體化發展戰略的需要，更是我國農村集體經營性資產經營管理模式的重大創新。相對之前的經營模式而言，集體經營性資產股份合作制經營模式乃是建立在集體經營性資產股份制基礎上的合作。因而實施這一模式，首先就需要在對集體經營性資產折股量化的基礎上，將量化好的股權配置給本集體成員，以作為其分享集體資產收益的基本依據。而在股權配置后，對涉及本集體成員股權的有償退出、抵押、擔保和繼承等問題時，建立一套科學的股權管理法律制度無疑必要。但在此需要注意的是，不論是集體經營性資產的股權配置還是管理，均需要通過農村集體經濟組織來實施。此外，農村集體經濟組織內部治理機制健全與否，會直接影響到集體資產股份合作制改革的順利進行?；诖?，《集體產權改革意見》對農村集體經濟組織內部章程制定、成員的民主決策以及治理機制的完善等重要問題作了明確的要求。

第三，集體經營性資產的市場化運行，需要強化農村集體經濟組織的法律地位。為充分發揮市場的資源優化配置功能，將量大面廣的農村集體經營性資產按照市場化機制運行，以實現其保值增值的功能，是深化集體產權制度改革的重要目標。不過，隨之而來的問題是，在集體經營性資產為本集體成員集體享有所有權的背景下，如何確定其代表權主體呢？更進一步而言，是確定由集體經濟組織來代表本集體成員集體經營管理集體經營性資產，還是確定由村委會或者其他組織來行使這一職能？對此，在筆者看來，答案無疑是前者。一方面，集體經營性資產的市場化屬于集體經營性資產經營管理范疇，確定由集體經濟組織作為其代表權行使主體，無疑與集體產權制度改革提出的“明晰農村集體經濟組織與村民委員會的職能關系”的要求相契合；另一方面，從實踐來看，充分發揮集體經濟組織的經營管理職能，實現集體資產在市場經濟背景下的保值增值目標，已為實踐證明不僅必要而且可行。法理上對此亦基本上形成共識。②參見段浩：《農村集體經營性資產股份制改革的法治進路》，《法商研究》2019年第6期；張先貴：《究竟如何理解農村集體經濟組織特別法人》，《暨南學報（哲學社會科學版）》2021年第10期。實際上，“中央致力于維系農村集體經濟組織的目的，除了是對‘社會主義公有制’這一‘共享觀念’予以彰顯外，國家也的確希望籍此助推農民在經濟上有所互助合作和增加收入等?！雹劾罡?、徐建牛：《“虛實之間”——產業振興背景下的農村集體經濟組織》，《浙江社會科學》2021年第4期。因此，在集體經營性資產市場化運行的背景下，強化農村集體經濟組織的法律地位，既符合法理邏輯，亦契合實踐邏輯。④實際上，新型農村集體經濟的發展壯大亦將為實現鄉村社會再組織提供堅實的社會經濟基礎。參見馬良燦：《新型農村集體經濟發展與鄉村社會再組織》，《中州學刊》2021年第2期。

四、回歸本質：農村集體經濟組織角色的應然表達

法理上，究竟應該如何識別農村集體經濟組織之角色？顯然，這是我們在對農村集體經濟組織的生成邏輯、現實面相予以深入透視后，自然需要回答的一個基礎性、前置性問題?？傮w觀之，目前學理上圍繞農村集體經濟組織之角色的界定尚存分歧，亟須法理上的辨識與澄清，方可在農村集體經濟組織立法中實現其妥當表達的目標。

（一）代表性觀點的歸納及評析

1.代表性觀點的整理。制度的概念乃制度角色的本質表達?！胺ɡ韺W中的一類爭議可以理解為概念性爭論的結果，這類爭議是關于法律界限的論證?！雹伲勖溃莶假嚩鳌け瓤怂怪?，邱昭繼譯：《法理學：理論與語境》，法律出版社2008年版，第31-32頁。對農村集體經濟組織角色的考察同樣離不開對其概念的識別。目前，學界從不同角度對農村集體經濟組織的概念作了不同的界定。這些不同的界定可以透視出農村集體經濟組織角色的不同表達。比如，有學者從廣義和狹義兩個角度指出，自廣義角度而言，我國的農村集體經濟組織不僅包括“社區型的農村集體經濟組織”（即作為集體所有權行使主體的經濟組織），亦包括各種“非社區型的農村集體經濟組織”（典型的如農民專業合作社、供銷社、信用社、鄉鎮集體企業以及農村生產經營組織等）；而自狹義角度而言，我國的農村集體經濟組織僅指“社區型的農村集體經濟組織”，或者說，我國現行實定法所明確規定的代表本集體成員集體行使所有權的經濟組織，②參見周曉東：《農村集體經濟組織形式研究》，知識產權出版社2011年版，第10頁；何嘉：《農村集體經濟組織法律重構》，中國法制出版社2017年版，第28頁；張金明：《農民土地財產權研究——基于農民土地權利的財產法構造》，中國大地出版社2014年版，第157頁。其主要是“以成員及其共同擁有的自然性資產為紐帶，通過合作與聯合，共同發展經濟的一種經濟組織形式?！雹蹌⒄駛ィ骸吨贫ㄞr村集體經濟組織法需重點研究的幾個問題》，《農民日報》2020年8月8日，第3版。由此，農村集體經濟組織廣義與狹義之間的區分主要在于各種“非社區型的農村集體經濟組織”能否被納入其調整范疇。

亦有學者立足于我國集體產權改革的語境，運用類型化方法，對我國農村集體經濟組織概念的界定作了分類處理，即以承包地的集體所有和農戶家庭承包經營為基礎設立的農村集體經濟組織與以經營性資產的集體所有和其成員按份（股）持有而設立的農村集體經濟組織，是農村集體經濟組織的兩個基本類型。④楊一介：《農村集體經濟組織的形與神：制度轉型與立法選擇》，《云南大學學報（社會科學版）》2020年第4期。顯然，這一劃分凸顯出農村集體經濟組織的傳統與新型、改制與非改制的特點，因而亦可以稱前者為“傳統的農村集體經濟組織”或“非改制狀態的農村集體經濟組織”，后者為“新型的農村集體經濟組織”或“改制狀態的農村集體經濟組織”。⑤參見于雅璁、王崇敏：《農村集體經濟組織：發展歷程、檢視與未來展望》，《農村經濟》2020年第3期；黃中延：《新型農村集體經濟組織設立與經營管理》，中國發展出版社2012年版，第2、4頁。在原《民法總則》（2017年）制定過程中，時任全國人民代表大會常委會法制工作委員會主任李適時亦將我國的農村集體經濟組織主要劃分為兩種類型：一是傳統的地區性合作經濟組織，這一組織是從人民公社時期“三級所有、隊為基礎”演變而來，并以土地的集體所有為基礎；二是一些鄉鎮、村和組在明晰產權歸屬基礎上建立的農民股份經濟合作社等新型集體經濟組織。⑥《民法總則立法背景與觀點全集》編寫組編：《民法總則立法背景與觀點全集》，法律出版社2017年版，第554-555頁。這一劃分的法律意義是，兩種類型的農村集體經濟組織在實踐中呈現出不同的組織形態。組織形態的不同，并不僅僅是名稱上的不同，而更主要是產權結構、治理結構和責任能力等方面的不同。⑦楊一介：《農村集體經濟組織的形與神：制度轉型與立法選擇》，《云南大學學報（社會科學版）》2020年第4期。

此外，農村集體經濟組織概念的界定還存在其他不同的學說，實難一一列舉，但從目前看，上述廣狹義和類型化兩種界定范式較具有代表性。而這些均凸顯出學界對農村集體經濟組織角色定性之不同立場。

2.法理辨識。自法理角度而言，妥當界定我國農村集體經濟組織的概念，識別其承擔的角色，乃是這一組織體立法之調整對象得以科學表達的邏輯前提。在廣、狹義兩種界定范式下，如果我們采納廣義說的話，就意味著我國農村集體經濟組織立法不僅調整傳統的“社區型農村集體經濟組織”，亦需要調整農民專業合作社、信用社和供銷社等各種合作經濟組織；而如果我們采納狹義說的話，就意味著我國農村集體經濟組織立法僅調整“社區型的農村集體經濟組織”這一類型。在類型化界定范式下，立足于深化我國集體產權制度改革的現實背景，盡管將農村集體經濟組織劃分為“傳統的農村集體經濟組織”或“非改制狀態的農村集體經濟組織”與“新型的農村集體經濟組織”或“改制狀態的農村集體經濟組織”兩種類型，但從主張這一劃分的理論、我國集體產權改革實踐等方面看，兩種類型的農村集體經濟組織均指向的是“社區型的農村集體經濟組織”。進言之，類型化界定范式下的農村集體經濟組織之形態，乃是“社區型農村集體經濟組織”在集體產權制度改革前后的不同形式而已。這一劃分更主要是著眼于這一經濟組織之產權結構、治理結構、責任能力等方面的內容差異而進行的區別化處理，其并沒有突破“社區型農村集體經濟組織”的本質性特征。因此，總體上看，目前學理上對我國農村集體經濟組織概念的界定采納的主要是狹義說——“社區型農村集體經濟組織”。

（二）農村集體經濟組織角色之理性表達

本著對歷史的尊重、對集體產權改革政策和實踐的積極回應，以及對現行實定法體系化秩序之維持等，我們對農村集體經濟組織概念的界定宜采狹義說——“社區型農村集體經濟組織”，其主要是指“在一定的社區范圍內，以土地等主要生產資料的集體所有為基礎，在原人民公社、生產大隊、生產隊建制基礎上經過改革、改組、改造等方式形成的經濟組織?！雹僖嘤袑W者指出，“農村集體經濟組織是指在鄉鎮人民政府管轄的區域，以村民小組、行政村、鄉鎮等社區為單位建立，管理集體資產、開發集體資源、發展集體經濟和服務集體成員的經濟組織”。盡管這一界定與本文的表述有所不同，但在農村集體經濟組織的社區型、地域性等本質性特征方面是一樣的。具體參見高圣平：《〈民法典〉與農村土地權利體系：從歸屬到利用》，《北京大學學報（哲學社會科學版）》2020年第6期。這一界定是對農村集體經濟組織角色之理性化的表達，其法理依據如下：

第一，尊重制度歷史變遷的需要。對農村集體經濟組織概念的界定離不開對其歷史的考察。這不僅是制度路徑依賴慣性的使然，更是保持制度運行連續性的要求。如前所述，我國的農村集體經濟組織是在互助組、初級社和高級社的基礎上逐漸形成的，其產生和發展的過程是曲折的。人民公社時期的“三級所有、隊為基礎”的結構基本上奠定了我國農村集體經濟組織的基本結構形態?？梢哉f，“我國的農村集體經濟組織帶有濃厚的歷史印記，其前身是人民公社時期的三級所有?！雹趧⒄駛ィ骸吨贫ㄞr村集體經濟組織法需重點研究的幾個問題》，《農民日報》2020年8月8日，第3版。盡管在人民公社“政社分社”、家庭聯產承包責任制實施后，我國許多地區，尤其是中西部廣大地區的農村集體經濟組織的功能和地位出現不同程度的虛化，而在集體產權改革的背景下，其地位和功能又得到了明顯的強化，但其所具有的地域性、在某一區域具有的唯一性和排他性等本質性特征并沒有改變，這些特征無疑是其社區性特征的鮮明表達。

第二，積極回應集體產權改革政策和實踐的需要。2016年的《集體產權改革意見》在“三、全面加強農村集體資產管理”這一部分，分別就村集體經濟組織、村內集體經濟組織、鄉鎮集體經濟組織在何種情形下可以代表集體行使所有權作了相應的安排。就《集體產權改革意見》里面所述的三類集體經濟組織而言，其不僅體現出明顯的社區型特質，亦與“社區型集體經濟組織”所具有的“三級制”特征相吻合。此外，《集體產權改革意見》明確指出，農村集體經濟組織既可稱為經濟合作社，亦可稱為股份經濟合作社，其作為農村集體資產的管理主體是一種特殊的經濟組織。由此，在集體產權改革背景下，經濟合作社和股份經濟合作社均是集體經濟組織的組織形式。前者是典型的傳統、非改制狀態的農村集體經濟組織形式，而后者是典型的新型、改制狀態下的農村集體經濟組織形式。這兩種農村集體經濟組織形式均具有社區型、地域性等典型特征。另外，從集體產權改革實踐看，黑龍江省、四川省、上海市、江蘇省、浙江省、寧夏回族自治區、廣東省等地區的立法在涉及農村集體經濟組織概念界定時，主要針對的也是“社區型的農村集體經濟組織”。①《黑龍江省農村集體經濟組織條例》（2020年）第3條、《四川省農村集體經濟組織條例》（2021年）第3條、《上海市農村集體資產監督管理條例》（2018 年）第2 條第2 款、《江蘇省農村集體資產管理條例》（2018）第2 條第3 款、《浙江省農村集體資產管理條例》（2020 年）第2 條第3 款、《寧夏回族自治區農村集體資產管理條例》（2015 年）第2 條、《廣東省農村集體經濟組織管理規定》（2013年）第3條。

第三，尊重現行實定法體系化秩序的需要?！胺煽茖W最為重要的任務之一就是發現單個的法規范相互之間和規則體相互之間，以及它們與法秩序的主導原則之間的意義脈絡，并將該意義脈絡以可被概觀的方式，即以體系的形式表現出來?！雹冢鄣拢菘枴だ瓊惔闹?，黃家鎮譯：《法學方法論》，商務印書館2020年版，第548-549頁。因而維護整個法律體系之一貫，或者說各個法條之連鎖關系以及概念用語之一致，③楊仁壽：《法學方法論》，中國政法大學出版社2018年版，第143頁。以實現法體系上的秩序化目標甚為重要。作為法外部體系建筑材料的抽象概念，④［德］卡爾·拉倫茨著，黃家鎮譯：《法學方法論》，第551頁。我們在對其界定時，自然需要接受法體系上的檢驗。循此邏輯，我們在厘定農村集體經濟組織這一組織體的內涵和外延之邊界時，必須尊重我國現行實定法的體系化秩序。具體來講，一方面，我國現行的《農村土地承包法》《土地管理法》以及《民法典》等法律法規對農村集體經濟組織所作的規定，均指向的是“三級制”的“社區型農村集體經濟組織”。⑤《土地管理法》第11條、《土地承包法》第13條、《民法典》第262條。另一方面，各種“非社區型的農村集體經濟組織”基本上都有專門性立法予以調整，不宜再將其作為農村集體經濟組織立法的調整對象。比如農民專業合作社這一經濟組織，《農民專業合作社法》已對其作了專門性調整，⑥《農民專業合作社法》（2017年修訂）第2條。農村集體經濟組織立法再對其調整的話，不僅多此一舉、浪費稀缺的法制資源，影響法律適用的便利，而且會破壞部門法的體系化秩序。此外，在我國《民法典》第99條已對農村集體經濟組織作出明確規定的背景下，⑦《民法典》第99條。又于第100條將“供銷社、信用社等經濟組織界定為合作經濟組織?！雹唷睹穹ǖ洹返?00條。顯然，這也就意味著農村集體經濟組織與供銷社、信用社等合作經濟組織屬于并列存在的關系，本質上應歸屬于不同的經濟組織范疇。因而從這個角度而言，農村集體經濟組織立法同樣不宜再將此類不具有社區性特質的合作經濟組織納入其調整對象。由此，本著對現行實證法體系化秩序的尊重，我國的農村集體經濟組織概念選擇狹義說——“社區型農村集體經濟組織”——較為妥當。

第四，能夠容納傳統（非改制狀態）與新型（改制狀態）兩類農村集體經濟組織的共性?！爸贫ǚǖ娜蝿站褪菍⒋罅啃螒B各異、極端錯綜復雜的生活事件，以可概觀的方式進行分類，用清晰易辨的特征加以描述，只要其在法律意義上被認為是相同著就被歸于一類，并且被賦予相同的法律效果”。⑨［德］卡爾·拉倫茨著，黃家鎮譯：《法學方法論》，第552-553頁。如前所述，在集體產權改革前，我國許多農村地區，尤其是一些中西部農村地區，農村集體經濟組織往往處于虛位狀態，而本輪集體產權改革的一項重要內容就是從產權結構、內部治理機制和責任能力等方面來將這類虛化的農村集體經濟組織予以“做實”，以適應農村集體資產市場化、農業農村現代化的需要?；诖?，在深化農村集體產權制度改革的背景下，重視和加強農村集體經濟組織的地位，并從法律制度層面加以落實，就成為當下迫切需要解決的一項重要法制課題。當然，在此需要注意的是，在深化集體產權改革背景下，“做實”農村集體經濟組織的地位和功能，并不是將傳統的或非改制狀態下的農村集體經濟組織予以廢除，而僅是在其基礎之上按照股份合作制方式進行內部結構上調整、創新或升級。因而改制后的農村集體經濟組織本質上仍然是一種“社區型集體經濟組織”，只不過其產權結構、內部治理機制等更加健全而已。⑩當然，這對集體成員資格的界定亦有一定的影響，參見張先貴：《農村集體經濟組織成員資格認定標準：底層邏輯與應然表達》，《安徽師范大學學報（人文社會科學版）》2023年第3期。實際上，《集體產權改革意見》從各地農村的實際情況出發，明確指出一些有集體統一經營資產的村（組）應該建立健全農村集體經濟組織，以適應集體產權改革的需要。這里所述的“建立農村集體經濟組織”主要是針對原來沒有農村集體經濟組織這一情形而言的；而“健全農村集體經濟組織”則主要是適應集體產權制度改革的實踐需要，對該村原有的傳統、非改革狀態的農村集體經濟組織按照股份制要求予以改造而言的。就此不難看出，即使在深化集體產權改革的背景下，我國的農村集體經濟組織并沒有因為股份制改造而失去其地域性、在該地區內的唯一性和排他性等社區性特征。因此，從制度內涵和外延的包容性角度而言，我國農村集體經濟組織概念采納狹義說——“社區型集體經濟組織”，能夠較為妥當地容納傳統（非改制狀態）、新型（改制狀態）兩類農村集體經濟組織的共性特征。

最后，需要指出的是，在要素市場化配置、促進共享發展以及強化發展職能的背景下，為順勢而為、乘勢而上，農村集體經濟組織作為一項市場主體參與市場競爭以實現集體資產的保值增值目標，無疑是鄉村振興戰略目標實現的現實需要。由此，社區性和市場性是農村集體經濟組織兼有的特質。循此邏輯，法理上，我們宜將農村集體經濟組織之角色定性為社區性市場主體。在當下農村集體經濟組織推進集體資產股份合作制改革的背景下，農村集體經濟組織的社區性決定了集體資產股權的初始配置宜在本集體范圍內按照成員身份公平配置，以及農村集體資產股權在對外轉讓時，受讓方的持股比例和股權權能需要受到相應的限制。如此，方能較為妥當處理好農村集體經濟組織的社區性和市場性二者間的關系。

五、結 語

準確識別農村集體經濟組織之角色，是圍繞這一組織體進行科學立法的邏輯前提。從一定意義上講，農村集體經濟組織立法諸多爭點的背后與我們對農村集體經濟組織之角色的認識不足、界定不清不無關系。本著對歷史的尊重、對集體產權改革政策和實踐的積極回應以及對現行實證法體系化效應考量等，法理上，宜將農村集體經濟組織之角色定性為社區性市場主體。在當下農村集體經濟組織推進集體資產股份合作制改革的背景下，農村集體經濟組織的社區性決定了集體資產股權的初始配置宜在本集體范圍內按照成員身份公平配置，以及農村集體資產股權在對外轉讓時，受讓方的持股比例和股權權能需要受到相應的限制。如此，方能妥當處理好農村集體經濟組織的社區性和市場性二者間的關系。