內蒙古自治區土地儲備發展現狀及對策研究

張明　邰圖雅　董璐璐　馮彥釗　胡宇琛　郝源

［摘要］本文介紹了內蒙古自治區土地儲備的現狀，分析了土地儲備存在的問題。認為土地儲備職能弱化、統籌管理不到位，收儲資金短缺，不可持續，且有效供給不足、供給低效。為了使土地儲備能夠更好為調控土地市場、促進土地要素流動服務，建議規范土地儲備管理工作，加強土地儲備機構建設，拓展土地儲備資金來源，并進一步顯化農村土地資源價值。

［關鍵詞］內蒙古自治區；土地儲備；發展對策

土地儲備制度是政府對城市土地進行開發、利用和管理的主要手段和工具，目前已經成為我國城市一級土地市場土地供應的主要方式。在生態文明建設新時期，土地儲備將面臨新形勢新任務新要求。2022年３月，《中共中央國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》提出，統籌增量建設用地與存量建設用地，實行統一規劃，強化統一管理。中央批復的部門“三定”方案也明確要制定土地儲備政策，合理配置全民所有自然資源資產，統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，全面加強國有土地資產統籌管理。一系列文件均對新時期下土地儲備工作提出要求。目前，土地資源等自然資源管理中存在資產底數不清、權責不明確、權益落實不到位、監管有待健全的問題，導致資源開發利用面臨資源保護乏力、開發利用粗放、生態退化等亟需改變的態勢。內蒙古作為我國北方重要生態安全屏障，國家重要能源和戰略資源基地，對合理規劃利用土地資源，促進生態安全建設更具有責任。為加強內蒙古自治區土地資源儲備的統籌管理，助推土地要素市場化配置和深化土地供給側結構性改革，加強土地市場調控、促進要素自主有序流動，提高要素配置效率，持續推進生態優先、節約集約、綠色低碳發展，有必要從內蒙古自治區土地儲備發展現狀著手，剖析土地儲備發展中存在的問題，對土地儲備發展提出對策建議。

因此，本文使用田野調查法，對烏蘭察布市、杭錦旗、阿拉善左旗、包頭市、達拉特旗等地區開展了實地調研，并結合座談討論、問卷調查等方式對內蒙古自治區土地儲備的發展現狀進行深入研究，總結當下內蒙古自治區土地儲備發展面臨的問題，結合當前政策，有針對性地提出解決對策，并探索土地儲備轉型路徑，為在新常態下推動構建城鄉統一建設用地市場，提高土地要素市場化配置效率，從而促進經濟高質量發展、生態安全屏障穩步建立提供有益建議。

１ 研究方法

田野調查是為了獲取第一手資料而采取的一種方法，在對內蒙古自治區土地儲備發展的研究中，使用田野調查的方法能夠收集內蒙古自治區土地儲備發展的原始資料，可以確保本研究的真實性、全面性、可靠性。

１.１前期準備

首先根據掌握各地土地儲備進展情況的調研目的，制定整體工作方案，對調研過程進行整體把控。其次根據各地目前公示土地儲備的進展情況選擇調研地點及對象，進一步深入調研。再次根據已掌握公布信息及預期調研設想，確定調研具體內容。最后設計調研征集意見記錄表，確定調研人員及負責事項。

１.２實地調查

歷經10天，對５個地區的實地調研，通過座談會和問卷調查的方式收集了各地土地儲備過程中存在的問題，征求了各地對后續土地儲備發展的意見。形成了調研情況審核備案表、調研發現問題及征求意見表、調研行程情況匯報材料、調查研究發現問題整改臺賬等成果。

２ 內蒙古自治區級土地儲備現狀及問題

２.１ 土地儲備發展現狀

２.１.１土地儲備機構與信息平臺初步建立

為加強自治區級土地資源儲備的統籌管理，高效服務投資項目落地，激活土地資源資產價值，依據內蒙古自治區黨委、自治區人民政府《關于深化土地綜合整治促進高質量發展的指導意見》（內黨發〔2022〕18號），內蒙古自治區自然資源廳制定印發《自治區級土地資源儲備運作機制（試行）》，明確了儲備范圍和運作程序及自治區級儲備土地征收（收回）、入庫管理、前期開發、管護與供應等事項。2022年8月10日，中共內蒙古自治區委員會機構編制委員印發《關于成立內蒙古自治區土地儲備中心的批復》（內機編委發〔2022〕18號）同意成立自治區土地儲備中心。建設統一、權威、規范、高效的自治區土地資源信息儲備平臺。將全區占補平衡和增減掛鉤指標，儲備土地項目信息和確實難以消化處置的批而未供、閑置土地、城鎮低效用地，工礦廢棄地信息等統一納入，公開發布土地資源信息，提供方便快捷的用地選擇，高效服務項目投資落地，釋放土地資源資產化效能，進一步拓寬產業用地供應途徑。其互聯網公眾版“土地超市”平臺于2023年８月３日正式上線。

２.１.２土地儲備工作穩步進行

自機構成立后，于2022年底前，自治區土地儲備中心開展了２宗新能源光伏項目用地儲備工作，面積合計66萬畝，共投入土地儲備資金4.95億元，由財政預算安排。2023年列入自治區級土地資源儲備計劃項目共15宗，其中新能源光伏項目14宗、以收儲方式處置“批而未供”項目１宗，計劃儲備土地面積共計43.32萬畝，所需儲備資金8.65億元，尚在落實。之后將持續在摸清土地儲備資源家底，提供高質量土地要素、增加有效供給、盤活閑置土地、城鎮低效用地、“僵尸企業”土地等存量建設用地，國土空間綜合整治等方面持續發力。

２.２ 土地儲備存在的問題

在對幾個盟市通過走訪調研、座談討論及問卷調查后，發現目前內蒙古自治區土地儲備工作中存在以下幾個共性問題：

（１）統籌管理不到位、職能弱化

首先，機構改革后，有些地區土地儲備中心被撤銷、有些地區的土地儲備機構合并整合到了其他單位，土地儲備工作存在多頭管理的問題，土地在收回后到再供應之前的這段時期，土地儲備機構、開發區園區管委會、各級政府的有關部門、國有平臺公司等都代表市縣政府管理著部分國有土地。其次，部分土地儲備機構職能弱化，專業人員欠缺。即便是保留獨立土地儲備中心的地區，也存在專業人員力量薄弱、管理制度不完善等問題，導致了土地儲備整體工作的相對滯后。

（２）收儲資金短缺，資金不可持續

《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》發布后，通知規定各地不得再向銀行業金融機構舉借土地儲備貸款，各地普遍缺乏長期穩定的資金保障渠道，而缺少了資金保障，更難以為社會福利、公共事業、重大產業項目用地提供用地保障，進一步導致正在實施或已列入儲備計劃的項目推進緩慢。此外，有些地區仍有儲備貸款需要償還，土地儲備工作難以突破。同時，隨著自治區土地收儲工作的逐漸完善和規范，土地收儲的工作力度不斷加大，土地資源儲備資金需求量將逐步增加，僅由自治區本級財政承擔收儲資金保障，將難以為繼。

（３）土地儲備供給低效，有效供給不足

儲備土地應具有產權清晰、即時可供、供即能用特性，但當前個別盟市批而未供土地、閑置土地消化處置壓力大，各系統間數據標準有待統一，土地資源的交易信息化覆蓋面不足，導致土地資源的“管”和“用”不能很好地串通。個別盟市存在只收儲而未進行前期開發的情況，導致低效供給以及存量土地配置不合理，優質供給較少，有效供給不足，土地供給的質量與效率較低。

３ 土地儲備發展對策探索

圍繞落實“統一行使全民所有自然資源資產所有者職責”，創新儲備土地資產管理新模式搭建統一規劃、統一管理、分類實施、運行規范、監管有力的儲備土地資產管理新框架。著力實現土地儲備由側重服務供地向綜合型資產管理轉型、由側重實現土地資產經濟價值向統籌實現經濟價值、社會價值、生態價值并重轉型。針對內蒙古自治區土地儲備工作當前存在的共性發展困境，本文提出以下幾點建議，以求土地儲備工作的良性發展。

３.１ 規范土地儲備管理工作，加強土地儲備機構建設

土地儲備的主管部門應進一步加強對盟市旗縣土地儲備機構的培訓和業務指導，充分利用全民所有土地資產管理信息系統，強化對土地儲備業務運行情況的監測監管，進一步規范土地儲備工作。土地儲備工作中應著重注意以下幾點：

一是合理把握儲備存量與供應流量的關系，合理統籌土地成片開發年度實施計劃與新增建設用地儲備規模，年度新增儲備土地規模原則上與近三年平均年供應的儲備土地面積持平，實現“以儲保供”。二是合理把握儲備土地前期開發及供應的節奏，對暫不供應土地，做好管護和臨時利用。三是加強土地儲備信息公開，房地產調控重點城市在每年初公布土地供應計劃的同時，公開住宅儲備土地總面積、年度新增住宅儲備土地面積、年度可供住宅儲備土地面積，正確引導市場預期。

同時建議地方政府根據實際情況設立單獨的土地儲備機構，強化職能職責，充實土地儲備專業技術人員，加強土地儲備專業隊伍建設，促進土地儲備工作高質量發展。

３.２ 拓展土地儲備資金來源

３.２.１保障國有土地收益基金

按照財政部相關規定，從國有土地出讓收入中計提５％的國有土地收益基金，主要用于土地收購儲備工作。財政部門要統籌安排上述資金，做到應保盡保、應提盡提、應列盡列。同時內蒙古自治區可根據實際情況，制定相關制度文件，明確國有土地收益基金的計提比例，做大做強國有土地收益基金，建立流動用款制度，形成良性循環。

３.２.２創新籌資方式，建立多元化的投入機制

第一充分發揮財政資金“四兩撥千斤”的作用，吸引更多社會資金投入，激活市場主體活力，積極引導市場主體參與存量土地盤活和前期開發。如建立土地儲備基金，堅持“政府引導、市場運作，科學決策、防范風險”和“逐步籌集、規范投放、有償使用、溢出處置”原則，由各級政府通過預算安排，以單獨出資或與社會資本共同出資設立，采用股權投資等市場化方式，引導社會各類資本投資經濟社會發展的重點領域和薄弱環節，以此來支持相關產業和領域發展。第二借鑒北京、廣州等地的做法，探索土地債券的融資方式。土地債券是一種以土地收儲項目未來的出讓收入作為償還貸款資金來源的融資方式。其發行土地債券能夠籌措社會冗余資本，有效地保證土地儲備機構的資金，拓寬資金渠道，防范地方政府債務風險。根據《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》，土地債券的發行應依照國家的發行標準，并依據自治區實際情況，加強政府自身信用體系建設，對土地債券的設計及發行進行深度考量，審慎選擇土地儲備項目，加強土地債券的風險防控，促使在有效降低土地債券風險性的前提下，幫助土地儲備機構籌措資金。

３.２.３建立“風險共擔，利益共享”的收儲工作機制

自治區與盟市、旗縣（市、區）政府間建立起“風險共擔，利益共享”的收儲工作機制，充分調動地方政府參與收儲工作的主動性。自治區土地儲備機構應編制好土地儲備開發計劃，對土地供應的總量、結構、區域布局、供地時序進行把控，并出臺相關政策、規范工作流程、搭建工作平臺，加強其宏觀調控職能。盟市主要實現對區域內儲備項目的統籌管理和穩妥推進。旗縣（市、區）主要著重把握重點環節、重點項目、落實國家及自治區相關政策，對區域內土地開發工作的具體項目進行監管。

３.３ 顯化農村土地資源價值

探索城鄉統一的建設用地收儲制度，在城鄉統一建設用地市場新格局下，探索農村集體經營性建設用地入市儲備路徑，試點集體經營性建設用地儲備，可以顯化集體經營性建設用地市場價值，助力鄉村振興與城鄉融合發展。土地儲備機構可以接受集體經濟組織委托，按照與國有建設用地相同的“凈地”標準，統一開展集體經營性建設用地入市前的標準化“凈地”收儲整理工作，再進行入市。此外結合農村土地整治，投向“空心村”農村閑置宅基地相關項目，有效顯化農村土地資產，實現農村土地資源價值。

４ 結語

“十四五”規劃中指出“優化國土空間布局，推進區域協調發展和新型城鎮化。構建推動高質量發展的國土空間布局和支撐體系，實施城市更新行動，推進以人為核心的新型城鎮化?！边@為土地儲備工作指明了方向，也提供了基本遵循。針對當前內蒙古自治區土地儲備中存在的問題，有針對性地實施改進措施，做好自治區的土地儲備工作，能夠促進實施城市更新行動，有效推進土地要素市場化配置，進而促進新型城鎮化發展，最終實現經濟社會發展全面綠色轉型。