德州市水資源監管現狀及對策

安 濤，邊曉南，張洪亮

（德州市水利局，山東 德州 253014）

德州市總面積1.03 萬km2，季風影響顯著，年平均降雨量561.6 mm，人均水資源占有量為231.5 m3，屬于嚴重缺水地區。德州市屬于黃河水超載區，水資源的天然稟賦不足，全市水資源總量為21.17 億m3，其中非常規水為0.75 億m3，新鮮水僅為20.42 億m3。水資源作為一種戰略資源，關乎著德州市經濟、社會、民生、生態的發展。為了保障德州市充分利用有限的水資源，提高水資源的利用效率，做好水資源的事中、事后監管保護工作，尤其是對違規取水行為的監管，顯得尤為重要。

1 基本情況

自2019 年以來，德州市著重在水資源的事中、事后進行了監管，取得了一定的成效，社會逐步規范、高效的使用水資源，促進了德州市的水資源超載治理和水資源的集約節約，保護了有限的水資源和水生態安全。德州市雖然在水資源的監管過程中取得了一些經驗成績，但也存在一些問題，通過調研發現德州市各縣（市、區）不同程度的存在部門銜接溝通不暢、專業人員不足、相關制度制定與落實不到位、用水戶對水資源保護的思想意識不高、相關取水計量設施匱乏，信息監管系統存在不足等問題也顯現出來，“硬件”與“軟件”兩方面的不足影響著德州市水資源的有效監管，不利于水資源的保護及利用，也不利于經濟社會的良性發展。

2 存在的問題

2.1 部門銜接不暢

通過對德州市各縣（市、區）的調研發現，目前德州市的水資源取水許可的審批權限由當地的審批部門負責，部分縣（市、區）審批部門審批取水許可時獨立審批，缺乏水利部門意見及建議。水行政主管部門對轄區內的水源情況，如水源總量，水源類型及相關用水、節水政策法規等監管較專業，取水許可也符合當地實際，符合法律法規。但審批部門的獨立審批容易造成前期取水許可審批與水資源事中、事后監管的“脫鉤”，也易出現“名不符實”的情況。符合實際、專業的取水許可是避免違規取水，有效監管水資源的重要途徑。

通過調研，德州市11 個縣（市、區）大部分涉水違法的處罰由原來的水行政主管部門劃歸其他執法部門，水行政主管部門主要從事事中事后監管，違規取水行為需移交執法部門，而處罰過程也是復雜多樣。在進行水資源監管過程中，存在違法行為不能及時制止，違法事實移交困難，處罰時序滯后等問題，不利于水資源的高效管理及保護。

2.2 專業人員不足

德州市各縣（市、區）目前從事水資源管理的人員一般為3～8 人，專業人員一般為2～4 人。以德州市A 區為例，目前從事水資源管理的人員為8人，專業人員4 人。A 區2021 年用水量1.95 億m3，共有取水戶684 家，其中農業農水戶628 家（以村集體或者社區為單位的取水戶），非農用水戶56 家，數量龐大且用水情況復雜。主要存在公共管網用水戶、自備水源用水戶、當地地表水用水戶、再生水用水戶4 種用水情況，同時各種水源的混合使用情況也普遍存在，而水資源管理人員的匱乏，同時還存在監管人員專業知識儲備不足，對于發現的問題不能采取有效的措施進行處理，加之龐雜的用水情況，各種因素將掣肘水資源的監管，不利于當地水資源的保護利用。

2.3 制定與落實制度不到位

德州市大部分縣（市、區）對于水資源的監管都制定了一些制度，但制度落實起來難度較大。以德州市B 縣為例，出臺了水資源管理流程制度，并標明各流程環節的責任要點，但缺乏具體的執行標準、管理試用的法律法規依據以及執行人的具體情況，同時還缺乏對于事后檔案歸檔等的規定，使得管理制度流于表面，缺乏可操作性。

通過調查發現，德州市各縣（市、區）對于水資源監管的公開制度還存在缺位。舉報方式、聯系方式、回復群眾渠道單一，違規取水行為的發現，大部分屬于群眾、輿論監督，水資源的監管需要廣大群眾以及輿論媒體的監督，而舉報方式的單一、復雜，嚴重影響了水資源的監管，違規取水發生時需要群眾的舉報，事后結案時需及時的公示，群眾媒體又無從得知，經過調研，95%的媒體、群眾不知道從那些渠道進行舉報違規取水行為以及出現的水資源問題。

2.4 水資源保護意識不高

德州市共轄11 個縣（市、區），面積1.03 萬km2，人口560 萬，其中農業人口255 萬，占總人口的45%以上，并且企業數量眾多，用水情況復雜。農村人口基數大，而農村用水戶對于水資源的保護與使用理念落后，存在用水粗放、不節約、“偷水”等問題。農業灌溉方式以大水漫灌為主，灌溉方式落后，灌溉用水效率低；生活用水不回收使用，僅使用新鮮水，未重復利用；灌溉季河道內水量不足時普遍存在“搶水”“偷水”現象，使得已辦理的取水許可成為虛設，無法起到約束的作用，水資源浪費嚴重。

另外，非農用水戶對于水資源的利用也存在思想意識滯后的問題。違規打井、無證取水、偷稅漏稅、不按取水許可條件取水等問題也時有發生，在法律與常識上對于水資源的保護存在缺失，嚴重損害了國家、集體、群眾的利益。

2.5 取水計量設施和信息系統匱乏

取水計量設施是水資源監管的重要方式，通過取水計量設施可以得出取水量，從而保證用水戶不超許可，不違規取水，同時還可以通過計量設施確定當地水源的可開采剩余量，有利于當地的水資源合理開發和保護。

截至2022 年，德州市保有線上監測計量設施1 027 處，計量設施已建立在線監控比例為71.91%。2022 年全市共安裝取水計量設施873臺套，用于監測計量用水戶自備水井。但是德州市取水的計量設施缺口仍然較大。目前德州市已發放的取水許可證5 600 余個，其中農村有取水許可證4 400 余個，非農自備水井取水許可證1 000 余個。非農自備水井均安裝了取水計量設施，但是農村取水計量目前只是安裝了少量取水計量設施，很多地區采用“以電折水”或者“以畝折水”方式計量，計量不夠準確，對于水資源的利用無法精準計量，也無法確定當地水資源的剩余量，不利于水資源的開發利用和監管。

水資源監管信息化是目前比較前沿的監管方式，并依托于取水計量設施。通過建設取水信息系統，在取水計量設施上安裝信息化模塊，把用水戶的用水信息實時傳入終端平臺，使用水管理部門能夠及時了解用水戶的用水情況。同時，可以通過信息系統對用水戶進行實時監管，并對于取水異常情況進行預警提示，達到避免違規取水行為的目的。

3 對策建議

3.1 建立機制，協商溝通

盡快建立協商機制。充分發揮各縣（市、區）水行政主管部門的職責，聯合審批、執法、稅務等部門制定管理協調機制。各部門共享監管信息，審批部門審批取水許可及時征詢水行政主管部門的意見及建議；水行政主管部門對于事中事后的監管問題及時反饋、移交給執法部門，執法部門及時立案辦理；水行政主管部門定期核定用水戶水量，并推送稅務部門，稅務部門及時收繳水資源稅。通過協調機制，使水資源監管形成閉環，保護水資源合法合規利用。

3.2 組織培訓，借助力量

一是充分利用現有人員，積極組織培訓，提高工作人員專業知識和實際管理能力，提升現有人員的工作效率，通過調研，基層水資源管理人員主要是缺乏相關的法律法規政策知識和執法要點知識，水行政主管部門加強要對《中華人民共和國水法》《山東省水資源條例》等法律條文進行培訓，并對執法過程進行講解溝通。

二是通過聘用第三方形式，借用社會水資源管理專業管理隊伍，加強轄區內水資源的管理，第三方對于轄區內的問題及時向水行政主管部門報告，并提供解決方案。

三是發揮鎮、村兩級的作用，鼓勵鄉鎮管理人員參與水資源的管理，做好宣傳、監督作用，調動村集體的力量，實現“實時實地”監督。

3.3 完善制度，落實到位

一方面對于現有的監管制度進行完善。相關監管職責要明確，執法要嚴格按照相關法律法規執行，執法流程要具體清晰合理，事前執法依據充足，違規取水的法律依據、取水的缺失要件、取水的現場影像等要充分合理。事中執法合法合規，執法過程中要表明身份，說明理由，出示證據。事后案卷要歸檔，對于已經處理完畢的案情要及時進行整理，包含立項、移交、影像、問詢筆錄、處理結果等資料。

另一方面建立公開、舉報制度，通過公開電話，網址，微信公眾號等，以多種形式接收社會、媒體的監督反饋問題，并對于反饋的問題處理情況及時通過網站、公眾號進行公開，接受社會、媒體的監督。以立體多方位的形式，加強對區域水資源的監管。

3.4 做好宣傳，提高意識

提高思想意識是實現水資源監管的內生動力。加強法律法規政策，取水許可辦理流程等方面的宣傳。在全區域內開展水資源監管、保護的宣傳，尤其是在農村地區，充分發揮縣、鄉、村三級的作用，利用線上微信、短信提醒，線下電視、廣播、傳單等方式，定期、持久宣傳，逐步建立起農村合理利用水資源的觀念。另外，還需加強對非農用水戶的宣傳，尤其是具有自備水井的用水戶，自覺接受水行政主管部門監管，自覺辦理取水許可，并納入取水名錄，安裝計量設施，及時上報取水數據，按照取水許可的條件進行取水，合規排水，做到用水要申請，數據要上報，按時繳納水資源稅。同時水行政主管部門也要鼓勵用水戶建設成為節水載體，推廣節水措施，形成全行業節水標桿，起到樹典作用。

3.5 加大投入，完善“硬件”

一是加大財政投入，積極完善取水計量設施。通過調研，農村取水計量設施匱乏，普遍存在移動機泵取水情況，無固定取水點，取水隨意。完善農村取用水戶的計量設施，前提是完善相關灌溉基礎設施，如管道灌溉等，這就需要大量資金投入，可以采取分批、分年的財政投資方式。建議采取試點方式，通過鋪設管道，安裝取水計量設施，農業灌溉以方計量，形成可復制可推廣的模式，逐步改變“以電折水”“按畝折水”的農業灌溉計量方式。

二是在完善取水計量設施的基礎上，相應的建立完善水資源監管信息系統，取水計量設施逐步接入取水信息監管系統，通過信息系統實時監管用水的情況，及時了解用水戶的用水情況，如用水量、剩余量、計劃量等，通過信息系統事前杜絕超計劃（超許可）用水，減輕水行政主管部門人員不足的壓力，降低用水戶違規取水的可能。

三是聯合相關部門，建立水資源管理“一張網”，各部門用水戶的取排水情況數據，匯集到一個信息平臺，從取水和排水的角度來監管水資源的使用情況，取水要明確水源、水量、取水地點、用水戶信息，排水要確定排水量、排水地點、排水水質，通過“以取定排，取、排平衡合理”的方式，監督用水戶的用水情況。

通過完善取水計量設施和取水監管信息系統，使用水戶的用水情況逐步信息化，水資源監管方式逐步轉變為預警式、提醒式，從事前杜絕違規取水問題的產生，使有限的水資源得到更好的保護。