環境監測機構的現狀和發展探討
——以山東省縣區級環境監測機構為例

郭衛紅，蔣紅博，李 明，趙吉芳

（菏澤市生態環境局牡丹分局，山東 菏澤 274000）

引言

生態環境監測是生態環境保護的技術基礎，是生態文明建設的重要支撐，是生態環境管理、執法監督和決策的重要依據?！笆濉逼陂g，生態環境保護系統的廣大工作者，以攻堅克難的鐵軍風采投入到“藍天、碧水、凈土”三大戰役中，污染防治攻堅戰階段性目標任務圓滿完成；2023年是“十四五”的關鍵之年，早在2021年，中共中央、國務院審時度勢，適時印發了《關于深入打好污染防治攻堅戰的意見》[1]，從“堅決”到“深入”，意味著污染防治攻堅戰必須向更深層次、更廣領域、更高要求推進，賦予生態環境鐵軍肩上的任務更加艱巨。作為生態環境保護“頂梁柱”、“生命線”和“奠基石”的生態環境監測隊伍，如何發揮生態環境鐵軍的“先鋒隊”“偵察兵”作用，對深入打好污染防治攻堅戰至關重要。

1 山東省生態環境監測行業現狀

2017年《山東省環保機構監測監察執法垂直管理制度改革實施方案》印發。山東省實施方案中要求調整環境監測體制：現有縣（市、區）環境監測機構更名為縣（市、區）環境監測監控中心，主要職能為執法監測，由市級財政承擔人員和工作經費，具體工作接受縣（市、區）環保分局領導，支持配合屬地環境執法，形成環境監測與環境執法有效聯動、快速響應機制，同時按要求做好屬地生態環境質量監測相關工作，承擔相應的環境應急監測任務。該方案已實施多年，但各市地的監察監測體制改革仍存在滯后問題，事權關系和人員編制得不到徹底解決，帶來的主要影響是各縣區生態環境監測機構只是零星地開展某些例行監測任務，而需要承擔的轄區內的生態環境質量監測、環境監督性監測和執法監測、應急監測的主要業務都存在監測能力不足問題，大多數業務則以委托的形式由社會監測機構去完成，有的甚至完全處于“懸空”和閑置狀態。

山東省環境監測系統“垂改”前共有160多個縣、區生態環境監測機構，除個別市地經濟開發區或高新區為市生態環境局派出機構沒有建立自己的生態環境監測機構外，其他都建有各自的環境監測站，隸屬關系歸屬各縣、區生態環境局。由于歷史的原因，原縣、區環保局對環境監測的重要性認識不足，重監察輕監測，重數據輕質量，重處罰輕服務?，F在普遍存在的問題是，監測人員編制混亂，技術人員結構斷層；監測經費投入少，能力建設不達標；儀器設備陳舊老化，執法監測聯動和應急響應力不從心；監測監控關系不明晰，監控中心不能發揮應有作用。也正是這些原因，各縣區的環境質量監測、執法監督監測、應急監測大多以招標或委托的方式由第三方監測機構來完成。這種現象在全國其他省份也同樣存在。加強生態環境系統縣（市、區）監測監察聯合執法，強化縣區生態監測監控中心建設刻不容緩。

為了推進“放管服”改革，生態環境部印發了《關于推進環境監測服務社會化的指導意見》等一系列指導性文件[3]。其中改革的一項主要內容就是“放”，在生態環境監測領域把關于建設項目或排污企業的監測事權“放”給了企業本身和社會化服務機構。因為大多數企業沒有自身的化驗室和自動在線設備的運維條件，實際上是在環境管理上“事下放，花錢雇管家運行維護”而已。

自環評現狀監測、“三同時”環?？⒐を炇毡O測、排污許可自行監測、自動監測設備比對監測和運行維護“下放”以來，受市場經濟的影響和利益驅動，全國各地社會化監測機構迅速發展。[2]據不完全統計，2023從事生態環境監測的社會化監測機構和在線設備運維機構在山東省注冊的近700多家，從業人員3 000多人。從大的時間維度來看，第三方監測的業務市場是大體固定的，如果不控制機構數量，導致社會化監測機構盲目擴張，無序發展，粥少僧多，自然會造成惡劣競爭；監測機構為了利益最大化，必然降低成本，違規操作，導致監測質量無法保證；監測機構為了贏得市場，甚至同委托單位串通一氣，弄虛作假，硬性“達標”；監測機構只盯業務量，不注重能力建設和素質培養，監測報告粗制濫造，違背行業準則。

“放管服”改革的目的之一是提高為企業服務的質量，降低服務成本。然而由于社會化監測機構唯利是圖，自行監測費用居高不下，再加上政府對第三方運維機構的“管的松”，自動在線設備維護費、治污設施監管費也是逐年遞增，為了履行企業主體責任和執行排污許可政策，企業主也只好忍氣吞聲，委屈“服”從。

2 打造生態環境監測鐵軍，推進生態環境監測體系現代化

2.1 落實垂直管理制度改革，強化能力建設

2.1.1 理順監測監察關系，創新監測監管模式

按照山東省環保系統“垂直管理制度改革”方案，駐市環境監測機構上劃后，各市地縣區級環境監測機構主要職責為支持配合屬地環境執法，對轄區污染源實行監督性監測。地方政府必須重視“垂直管理制度改革”工作，盡快推進，堅決落實，解決縣區監測站“懸空”閑置狀態，讓他們有事可為。

首先，要理順監測監察的關系，充分認識監測對監察的支撐作用，通過實施依法監測、科學監測、誠信監測，實現污染源監測與排污許可監管、監督執法聯動，把執法融于服務之中，提高執法公信度，維持執法的嚴肅性、科學性，保證執法效率和執法效果，解決目前執法的隨意性、形式性、單一性、反復性的模式；其次，要創新監測監管模式，結合各市地實際情況和行政建制，打破現有體制，整合人才資源和技術資源，在每個市分區建設3～4個跨區域生態環境監測或監控中心，其他縣區可以建立規模較小的監測分支機構。

在實際工作中，以監測或監控中心為基礎，其他分支機構密切配合，結合監察執法的靈活性，采用交叉取樣監測執法、異地取樣監測執法等多種形式，實行取樣和監測分離執法、“雙隨機”抽取監測機構執法、平行比對共同監測執法等形式，保證監督監測質量，保障監督執法的公正性和權威性，根除地方原有行政干預和保護主義的“痼疾”，緩解監測人員不足、儀器設備配備不良的矛盾，解決各縣區生態環境部門委托社會化監測機構購買服務而造成的資源浪費和數據造假等問題。在進行環境質量監測時，由監控中心統一調度，根據各縣區分支機構能力大小，相互配合共同完成。

2.1.2 強化縣區監測能力建設，提升監測鐵軍裝備能力

行兵打仗，講究的是軍隊的素質和武器裝備的配備，縣區監測機構是地方深入打好污染防治攻堅戰的主力軍和先頭部隊，起著先鋒偵查、信息研判的作用。環境監測本身就是一個專業性和技術性很強的職業，如何充分挖掘自身潛力最大限度發揮監測人員的作用，隊伍的建設和能力的提高不可或缺。

首先，必須有一支素養優良技術過硬專業隊伍。山東省各市地在最初組建環境監測機構時招收的大多是20世紀90年代前后畢業的大學生，就各縣區監測站而言，技術人員比例高達90%，大學本科占比人員比例超過60%，并且個個都是“真材實料”，業務上基礎扎實、能力過硬；思想上責任心強、有擔當，干起活來能打敢拼。當務之急是各市地應結合機構建制和人員檔案理清人員事權關系，把關系在監測單位而被分配或借調到其他崗位的人員調回，把因為編制問題臨時聘用或借用的其他監測人員根據需要進行轉正或清退，根據需要招聘補強現場監測和應急人員，培養生態環境戰線“三五”人才，優化各個崗位人員結構，逐步解決人才斷層問題。

其次，盡快解決監測場所和監測環境不足問題，維護、保養、更新現有可用資源；同時加大財力投入，一方面爭取建站基金，另一方面把購買服務的資金用于監測能力建設上，優化建設符合行業標準的大型監控監測中心，盡快配置監測儀器設備和應急監測裝置，全面提升生態環境監測自動化、智能化、信息化能力，扭轉目前落后的傳統監測模式，實現手工、粗放、分散到自動、精準、集中聯動的轉變。

最后，在日常工作中，把監督性檢查監測和突發污染事件監測作為提升本領的“主戰場”，把化驗室作為整合各種資源、標準化輸入和輸出的“大后方”，注重監測管理，遵守監測規范，嚴格監測流程，把好監測數據質控關，嚴守生態環境監測質量“生命線”，確保監測數據“真準全”，把縣區監測機構鑄造成一支在污染源監督性監測、執法監管、應急預警監測中智勇雙全、能征善戰的監測“鐵軍”中的主力軍、先鋒隊、排頭兵，為深入打贏山東省水、氣、土壤三大污染防治攻堅戰保駕護航。

2.2 規范社會化監測機構的監測行為

2.2.1 認清社會化監測機構的地位，逐步推進環境監測服務社會化

《關于推進環境監測服務社會化的指導意見》明確規定，環境監測服務社會化是環保體制機制改革創新的重要內容。社會環境監測機構通過市場行為可有效緩解部分監測工作壓力[3]。也就是說，環境監測服務社會化是市場經濟發展的需要，是環境監測領域改革創新的需要。但我們應清醒地認識到，生態環境系統各級監測機構是環境保護部門的重要組成部分，其業務是公共服務內容之一。從性質上來說，監測站屬于公益一類事業單位，不以營利為目的，公益性環境監測機構的社會屬性決定了其公平、公正的監測地位。環境監測機構是隨著環境保護事業發展和壯大成長起來的，在生態文明思想建設、污染防治、環境質量改善的過程中發揮了積極作用，也是環境監測戰場的“主力軍”。

2.2.2 凈化社會化環境監測服務市場，規范社會化監測機構監測行為

關于社會化環境監測機構的發展和監管，國家和相關部門已經出臺了許多指導性意見和文件，山東省市場監管部門和山東省生態環境保護部門也結合本地實際情況制定了相應的監督管理辦法和規定。近年來，兩部門采取不同形式對各地市注冊和運營的社會化檢驗檢測機構進行了各種形式的例行檢查和專項檢查，發現不少問題，但最終大多都是進行整改，懲罰手段偏軟，懲治力度太輕，致使形成社會化環境監測市場混亂的不良態勢。

一方面，各市地應通過監管平臺和人工調查相結合的辦法，以市場監管部門為主，由生態環境等相關部門配合，摸清現有在地方注冊并已通過認證（或認可）從事生態環境監測的社會化監測機構和自動在線設備運維機構的數量、資質、能力、實力和信譽等基本信息；查清本地、異地監測，跨領域、跨行業監測業務開展情況；清理不法投機商業機構及開展業務與執照不符或擅自擴大變更業務范圍的違規機構。

另一方面，嚴格控制準入條件，規范社會化監測機構監測行為。社會環境監測機構目前只需要通過資質認定，經環境保護主管部門備案后即可開展相應環境監測業務，而在監測機構中的人員培訓、監測參數范圍等方面與環境監測站相比較，目前缺乏相應的考量標準。[4]深入推進生態環境領域“放管服”的改革需考慮市場容量，不能一次性“放”得過開或“放”任自由，既要考慮本地和周邊的環境監測市場，又要審查實際注冊資金，還必須關注生態環境部門業務分配、執行情況及購買服務的項目情況，嚴格控制社會化服務機構的服務質量[5]。

3 結語

打贏污染防治攻堅戰的目標任務已經明確。山東省及各地市應在生態網絡建設的基礎上，把生態環境監測工作作為“一把手”工程來抓，在人、財、物上不吝投入，健全環境治理監管體系，強化監測能力建設。加快構建上下協同、信息共享的生態環境監測網絡，實現環境質量、污染源和生態狀況監測全覆蓋，推進生態環境監測體系與能力現代化。