歷史的抉擇：民族區域自治理論的創建與發展

楊盛龍

民族區域自治理論，是中國共產黨從中國革命實際出發，把馬克思主義理論同國內民族問題實際相結合，提出的解決國內民族問題的具有中國特色的民族理論。我國民族區域自治理論的成功實踐，豐富和發展了馬克思主義民族理論。

中國特色的民族區域自治理論，是中國共產黨在長期探索解決國內民族問題的實踐過程中形成和發展的。中國共產黨早期由于受蘇聯的影響，曾提出過承認民族自決權和建立聯邦制國家的綱領。以后隨著對民族問題的認識不斷深化，到六屆六中全會明確提出民族區域自治的主張。新中國建立前夕，我們黨根據馬克思列寧主義國家學說和民族問題理論，從中國革命、中國民族問題的實際出發，將中俄兩國的民族情況作了詳盡的分析、研究和比較之后，有理有據地提出我國實行民族區域自治，而不宜像蘇聯那樣實行聯邦制。中華人民共和國建立之初，將在各少數民族聚居地區實行民族區域自治的內容，寫進起臨時憲法作用的《共同綱領》中，1952年頒布《民族區域自治實施綱要》，1954年載入憲法，民族區域自治成為我國解決民族問題的基本原則和基本理論。這種中國特色的解決民族問題的道路，在理論上具有獨到的開創性，是把馬克思主義與中國實際相結合的典范。

我國的民族區域自治，是在國家統一領導下，遵循憲法規定的總原則，各少數民族聚居地區建立自治地方，設立自治機關，行使自治權，管理本地區本民族內部事務。民族區域自治把共性和個性、普遍性和特殊性、原則性和靈活性有機地結合起來，解決了政治和經濟的辯證統一，民主與集中的統一，是民主集中原則在民族問題上的運用和發展。民族區域自治的實質，就是要在統一的多民族的社會主義國家內，使有著一定的聚居區的少數民族，有當家作主、管理本民族內部地方性事務的權利，保障少數民族的平等地位，充分發揮他們建設社會主義的積極性，保證各少數民族按照自己的經濟和文化特點，發展經濟社會事業，促進民族發展繁榮，鞏固祖國統一和民族團結。

我國的民族區域自治制度，從作為解決民族問題的基本政策，到頒布《民族區域自治法》將其以基本法形式固定下來，再到中共十五大將其與人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，一同表述為我國社會主義民主制度的三大形式，從政策到法律制度，表明了民族區域自治理論的發展歷程、理論建樹，表明民族區域自治制度在我們國家體制中的重要地位。進入新世紀，要進一步堅持和完善民族區域自治制度，豐富和發展民族區域自治理論。

鄧小平同志1980年在談到黨和國家領導制度改革的時候，明確指出：“要使各民族真正實行民族區域自治?！保ā多囆∑轿倪x》第二卷第339頁）這里的“真正”二字，顯然包含對在“文化大革命”期間民族區域自治理論遭到破壞和踐踏的譴責，指明了我國民族區域自治的本質屬性，為新的歷史時期堅持和完善民族區域自治制度指明了方向。在社會主義建設新時期，黨和政府在民族工作方面重申和落實黨的民族政策，恢復和闡明民族區域自治理論，提出民族工作要為社會主義現代化建設服務，制定了一系列促進少數民族和民族地區經濟社會發展的政策措施。真正的民族區域自治，至少應當包括三個方面，一是依照憲法和法律的規定所實行的自治；二是真正體現實行區域自治的民族當家作主，自治機關既行使同級地方國家機關的職權，又行使自治權；三是建立民族區域自治制度的目標得到實現，維護了國家統一，保障了少數民族的平等權利，促進了民族自治地方的經濟社會發展和各民族的發展進步。我國的民族區域自治，包括外在形式和實際內容兩大方面，并皆由法律規定。外在形式主要是指根據民族聚居區的民族關系、經濟發展等條件，并參照歷史情況，建立自治地方，設立自治機關；自治機關的組成及其運作方式，語言文字的使用，按法律的規定進行。實際內容就是實行區域自治的民族當家作主，民族自治地方的自治機關行使自治權，依法對自治地方的各項事務進行管理。真正的民族區域自治應當是形式與內容的統一，手段與目標的統一，即通過民族區域自治，使國家設立的這一制度所追求的目標最終得到實現，所承擔的任務得到完成。

新時期頒布的憲法關于民族自治地方自治權的規定，對于堅持和完善民族區域自治制度法制建設具有重要的意義。1984年《中華人民共和國民族區域自治法》的頒布實施，是堅持和發展民族區域自治制度的里程碑，是民族區域自治法制建設的重要成果，是民族區域自治理論的重大發展。這部法律規定了民族區域自治的基本原則和基本內容，是實施憲法規定的民族區域自治制度的基本法律。民族區域自治法的頒布實施，大大充實和發展了我國的民族區域自治制度，為各民族真正實行民族區域自治，為民族區域自治制度健康發展提供了法律保證，標志著我國的民族區域自治走上了有法可依、必須依法辦事的新的階段，標志著民族區域自治理論進入新的發展時期。

而黨的十五大報告對民族區域自治制度的表述，則體現了黨中央對民族區域自治制度的高度重視，表明民族區域自治制度在我們國家體制中的重要地位，標志著民族區域自治理論的新發展。

1999年中央民族工作會議進一步強調：“民族區域自治，是我國的一項基本政治制度，它把國家的集中統一領導與少數民族聚居區的區域自治緊密結合起來，具有強大的政治生命力，我們要始終不渝地堅持并不斷加以完善?！边@充分說明民族區域自治制度在全國各族人民團結奮斗，實現中華民族全面振興，共建社會主義現代化國家這一偉大事業中的歷史地位和重要作用。

我國實行民族區域自治制度已經半個世紀的歷程，這一制度在實踐中也不斷得到完善和發展，取得了巨大的成就和許多寶貴的經驗，并經多年的實踐檢驗的，為國際社會所矚目。在進入21世紀之際，國際國內形勢發展變化迅速，我國的社會主義現代化建設進入一個全新的階段，民族區域自治理論也將隨著形勢的發展而進一步發展。

作為我們國家的一項重要政治制度，民族區域自治本身具有強大的政治功能。在新中國建立之初，為了保障民族平等權利，民族區域自治制度更多地強調其政治功能。在深化改革，擴大開放，向社會主義市場經濟轉軌的新時代，對于民族區域自治制度在政治方面的功能需要從新的角度發揮和加強，更需要激發其促進經濟發展的功能。

政治方面，民族區域自治制度應處理好與國家政治體崐制改革的關系，在政治體制改革方面有所作為。堅持和完善民族區域自治制度，必須加強自治機關建設。按照黨的十五大關于政治體制改革的部署，深化人事制度改革，引入競爭機制，轉換政府職能，完善公務員制度。根據精簡、統一、效能的原則，進行機構改革，完善民主監督機制，加強自治機關建設。

民族區域自治制度的經濟功能還有待進一步發揮和加強。鄧小平同志早就指出，實行民族區域自治制度，如果不把經濟搞好，那個自治就是空的。堅持和完善民族區域自治制度的根本任務是發展生產力，實行民族區域自治制度的優越性歸根到底要體現民族自治地方的生產力的更快發展，各族人民的生活水平的不斷提高?，F實已經向民族區域自治制度提出了更高的要求，就是要順應社會發展潮流，在充分發揮政治作用的同時，還應激發其促進經濟發展的功能。在人類社會進入新世紀之際，九屆全國人大常委會第二十次會議通過了民族區域自治法修正案，民族區域自治法的經濟功能更加增強，各少數民族當家作主的平等權利和自治權利得到更加有力的保障，國家對民族自治地方的支持和照顧力度不斷加大。西部大開發事業已開始展現美好前景，民族區域自治制度將進一步發展和完善，民族區域自治理論也將會在實踐中得到進一步的發展和完善。