我國農村金融改革歷程回顧與解讀

謝金樓

中圖分類號：F830 文獻標識碼：A

內容摘要：改革開放以來，伴隨著農村經濟的發展和金融形勢的變化，我國對農村金融體制進行了三輪重大的改革，因此我國農村金融改革基本上經歷了三個顯著階段：1979-1993年；1994-1996年；1997-2007年。本文對這三個階段進行詳細分析，以厘清我國農村金融改革的歷程。

關鍵詞：農村金融 改革 商業化

目前，我國農村金融體系包括為農民、農業和農村經濟服務的中國農業銀行、中國農業發展銀行、中國農村信用合作社、農村郵政儲蓄等正規金融機構，以及其他非正規金融組織。我國農村金融改革基本上經歷了三個顯著階段，基于對這三個階段的分析，本文對我國農村金融體系的改革歷程進行探討。

第一階段：恢復和建立新的金融機構（1979-1993年）

在1979年之前，我國對于農村地區的金融安排是動員農村儲蓄，支持城鎮工業化發展，沒有建立起單獨為農民生活、農業生產和農村發展服務的真正的農村金融組織。1979年之后，我國開始了第一階段的農村金融安排，主要是恢復和建立新的金融機構，形成農村金融市場的多元化和競爭狀態。

（一）正規金融機構的發展

1979 年中國農業銀行成立，其農業貸款對象從以集體為主變為以農戶為主，并明確提出大力支持農村商品經濟，提高信貸資金使用效益。接著，農村合作信用社也從政社合一的體制下解放出來，恢復組織上的群眾性、管理上的民主性、經營上的靈活性。1984年國務院批準了中國農業銀行《關于改革信用社管理體制的報告》，提出把農村信用社真正辦成群眾性的合作金融組織，在農業銀行領導、監督下，獨立自主地開展存貸業務，而不作為農業銀行的基層機構。農村信用社業務規模和業務內容發展迅速，對農民個人貸款用途發生了改變，貸款數額也成倍增加。根據1996年《國務院關于農村金融體制改革的決定》，從該年起農村信用社改由中國人民銀行進行監管，中國農業銀行不再對農村信用社實行領導管理，金融監管由中國人民銀行承擔。農村信用社是分支機構最多的農村正規金融機構，也是農村正規金融機構中唯一一個與農業農戶具有直接業務往來的金融機構。隨后，國家農業投資公司、國家林業投資公司、中國農村發展信托投資公司、中國經濟開發信托投資公司等金融機構也逐步成立。這樣，農村金融組織體系基本上建立起來，并呈現出多元化的格局。若以1980年為基期，1980-1993年間中國農業銀行和農信社存款增加了18.7倍，年平均增幅達25.7％；貸款增加了15.6倍，年平均增幅24.1％。農村社會總產值增加了12.3倍，年平均增幅22.1％（周立，2006）。

（二）非正規金融機構的發展

在農村正規金融制度安排難以滿足農村金融需求的情況下，非正規金融組織對擴大農村生產經營資金、活躍農村金融市場、提高金融效率，尤其是促進農村個私經濟發展等方面也起了積極作用。國家放開了對民間信用的管制，允許民間自由借貸，允許成立民間合作金融組織，民間金融演化過程和初期的表現形式主要有：農村合作基金會、經濟服務部、金融服務部、各種合會、私人錢莊，其中農村合作基金會自1984年在少數地區試辦以來，得到政府的大力支持，在全國發展也較快。從性質上來講，它不是一個真正的金融機構，而是一個社區性金融系統的補充，對于協調農村閑散資金，緩解農村資金供求不平衡的矛盾有一定的積極作用。

由于中國農業銀行身兼政策性和商業性的雙重任務，這就不利于其商業化發展和經營管理的改善。農信社在農業銀行直接管理下，也沒有獨立發展空間。加上部分正規金融機構和民間金融組織非規范經營，加劇了我國農村金融風險。所以，以建立農村金融體系為目的的第二輪農村金融改革勢在必行。

第二階段：建立三位一體的農村金融體系（1994-1996年）

第二階段農村金融改革的目標就是“要建立一個能夠為農業和農村經濟發展提供及時、有效服務的金融體系”，這是《國務院關于農村金融體制改革的決定》明確提出的。這輪改革形成了一系列新的金融制度的安排。

（一）中國農業發展銀行的商業化改革

1994 年，我國成立了支持農村金融發展的政策性銀行——中國農業發展銀行，試圖通過該銀行的建立將政策性金融業務從中國農業銀行與農村信用社的業務中剝離出來。該行主要任務是以國家信用為基礎， 籌集農業政策性信貸資金， 承擔國家規定的農業政策性金融業務，代理財政性支農資金的撥付，為農業和農村經濟發展服務。中國農業發展銀行的資金運用分為兩類：一類是為了支持糧棉油等農產品流通各環節，進行以流動資金貸款為主體的收購、調銷和儲備貸款；另一類是重點支持農業的產前環節，其目的是改善農業生產條件和促進貧困地區經濟發展，進行以固定資產貸款為主體的各類農業開發和技術改造貸款。中國農業銀行也加快了商業化的步伐，將政策性業務劃出之后，轉變為國有商業銀行，按照現代商業銀行經營機制運行。

（二）農村信用社的商業化改革

國家繼續強調農村信用社的商業化改革，1996年農村信用社與農業銀行脫離行政隸屬關系，向合作制方向發展，并在信用聯社的基礎上，有步驟地組建農村合作銀行，由中國人民銀行對農村信用社進行金融監督管理。由于農信社繼續沿襲中國農業銀行管理時期商業化的經營方向，隨農村金融需求的大幅度增加，金融供求缺口越來越大。事實上，農信社本身的歷史包袱沉重，資本金嚴重不足，產權不明晰，法人治理不完善，很多方面都難以適應農村經濟和金融發展要求。

同時，整頓農村合作基金會，明確其不屬于金融機構，不得辦理存貸款業務，屬于非銀行金融機構的中國農村發展信托投資公司改變為隸屬農業部，中國經濟開發信托投資公司仍隸屬于財政部，但辦理農業信托投資。

第二階段構建了三位一體的符合農村融資需求的金融體系。但是，實際運行中發現，農民的消費性金融需求幾乎不可能從正規金融體系中獲得滿足，農業生產性金融需求也有十分苛刻的貸款條件，農村基礎設施與公共服務建設的發展性金融需求也缺乏來自銀行的資金保證。

正規金融供給的不足，必然由非正規金融安排來補充，導致民間借貸和各類合會組織興起，帶來許多金融糾紛。各類基金會和部分農信社不能規范經營， 金融市場尋租現象普遍。

第三階段：促進農村金融商業化和多元化（1997-2007年）

1997 年中央金融工作會議確定了“各國有商業銀行收縮縣（及以下）機構，發展中小金融機構，支持地方經濟發展”的基本策略，包括農業銀行在內的國有商業銀行開始收縮縣及縣以下機構；對基層分支機構進行了撤并，退出了縣域范圍，重點轉向了城市；基層營業機構的貸款審批權和財務權上收，業務重點放在大城市、大企業、大項目上，較少考慮農村經濟的發展對金融的需求。

（一）農村信用社的產權改造

2003年6月，以《深化農村信用社改革試點方案》為標志，農村信用社的改革試點由8省市試點進一步擴散到全國。這輪改革是按照“明晰產權關系、強化約束機制、增強服務功能、國家適當支持、地方政府負責”的總體要求，加快農村信用社管理體制和產權制度改革，把農村信用社逐步辦成由農民、農村工商戶和各類經濟組織入股，為農民、農業和農村經濟發展服務的社區性地方金融機構，充分發揮農村信用社農村金融主力軍和聯系農民的金融紐帶作用，更好地支持農村經濟結構調整，促進城鄉經濟協調發展。

從2003年起，我國允許成立農村商業銀行與農村合作銀行，但對其設立在注冊資本總量、資本充足率、發起人規模、從業人員、設立分支機構數量等方面都有嚴格的要求和限制。這些新型農村銀行均是在原農村信用社基礎上改造而成的股份制銀行，實際上不具有合作性質。

改革后，農信社逐步形成了四種產權關系：農村商業銀行、農村合作銀行、縣級農信社統一法人、縣鄉兩級法人。截至2007年底，完成產權改造后，組建了17家農村商業銀行，113家農村合作銀行，1824家縣級統一法人。由于此輪改革的目標不是解決農村融資問題，而是解決農信社生存和發展問題，所以在解決農村融資問題上，資金越來越遠離農民，向城市流入。

（二）農村郵政儲蓄的發展

農村郵政儲蓄機構數量龐大，遍布城鄉，業務發展迅速，在活躍農村經濟發展上起到一定作用。中國郵政儲蓄銀行于2007年3月正式掛牌成立，成為中國第五大銀行。郵政儲蓄擁有最廣的城鄉覆蓋面，并提供最多交易額的個人金融服務網絡，其近60%的儲蓄網點分布在農村地區。郵政儲蓄于2006年在部分省份開展郵政儲蓄定期存單質押貸款業務，在一定程度上滿足了農戶與農村中小企業的貸款需求，緩解了農村資金外流現象。中國郵政儲蓄銀行還將試點在農村領域發放農戶聯保貸款、農戶小額信用貸款以及微小企業主貸款，并在時機成熟時推出農村小額保險甚至小額期貨等產品（郭沛，2007）。

與此同時，我國農業保險業務始終未能發展起來，整體上處于滯后狀態，遠遠不能滿足農村經濟發展和農業產業化的需求，在量和數的規模上均較小。

（三）農村金融的多元化發展

隨著農村金融體制改革的重心逐漸向正規金融機構的商業化轉變，中國人民銀行開始加大了對非(準)正規金融組織和活動的管制力度。為了消除對農村信用合作社競爭沖擊，1997年農村合作基金會被合并、關閉；隨后1998-1999年，被徹底解散。除農村合作基金會外，非正規性金融體系主要由親友之間的個人借貸行為、個人和企業團體間的直接借款行為、經濟服務部、金融服務部、高利貸、各種合會、私人錢莊等組成。經濟服務部、金融服務部也是類似于信用合作組織，基本上均被取締。

2006年，中國人民銀行推動了小額貸款試點，銀監會出臺了放寬農村地區銀行業金融機構準入的新政策，給農村金融開拓了一條嶄新的多元化發展道路。2007年的3月1日，以四川儀隴惠民村鎮銀行正式掛牌成立為標志，我國農村金融的改革與發展又進入了一個新的階段。目前，我國農村金融改革與發展正處于一個大發展的關鍵時刻。

繼全國金融工作會議之后，2007年1月29日公布的2007年中央1號文件，進一步提出深化農村金融改革的迫切性，表明了優化農村金融體制是經濟社會發展的核心環節。為更好支持社會主義新農村建設，國家允許產業資本和民間資本到農村地區新設村鎮銀行、社區性信用合作組織等金融機構。

根據中國銀監會統計數據顯示，截至2007年10月，6個試點省(區)共核準23家新型農村金融機構開業。其中，村鎮銀行11家，貸款公司4家，農村資金互助社8家。另外，還有8家機構已提出申請，其中3家已獲籌建。三類新型機構共籌集各類資本12726.65萬元。其中，銀行資本6480.21萬元，占比50.9%；產業資本1953.89萬元，占比15.4%；個人資本4292.55萬元，占比33.7%。新型農村金融機構資產總額32446.16萬元，存款余額19344.87萬元，貸款余額11953.48萬元，累計發放貸款22008.43萬元，初步起到了將社會資金引向農村地區、支持當地社會經濟發展的重要作用，促進了農村金融商業化、多元化。

參考文獻：

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