淺談推進街道依法行政的問題和對策

秦月紅

街道作為城市基層政府的派出機關，是依法行政組織體系的“末梢神經”，也是政府各項決策措施落實的基礎平臺，街道依法行政進程在很大程度上影響著上級政府推進依法行政的進程。本文試就街道依法行政中存在的問題、原因及其對策，作如下粗淺探討。

一、街道依法行政中存在的問題

近年來，隨著基層依法行政的大力推進，街道依法行政組織領導和工作網絡基本建立，科學決策、信息公開、績效考核等配套制度逐步健全，街道在公共管理和服務方面的職能得到強化，基層干部依法行政素質普遍提高。然而，由于社會主義法制建設和行政管理體制改革尚不成熟等原因，當前街道依法行政中還存在一些突出問題。主要表現為以下三個方面：

(一)工作職能缺乏科學界定，導致權責不符

1954年頒布的《城市街道辦事處組織條例》(以下簡稱《條例》)是現行唯一針對街道的專門立法。該條例規定街道辦事處的任務有三項：一是辦理市、市轄區的人民委員會有關居民工作的交辦事項，二是指導居民委員會的工作，三是反映居民的意見和要求。簡言之，街道的工作主要是居民管理。改革開放以來，隨著經濟轉軌和社會轉型，街道的工作內容已逐步拓展到居民、治安、消防、物管、人防、計生、勞動、優撫救濟、市容環衛、市場管理、社區服務、人民調解等領域。此外，街道還承擔了招商引資的經濟職能。上述大部分職能都超出了法定范圍。導致街道在處理大量行政事務和社會事務的過程中名不正、言不順。立法定位與工作實際之間存在巨大的反差。

(二)工作制度缺乏系統構建，導致推進不快

近年來。各級政府相繼出臺了一系列推進依法行政的配套制度和措施。但由于街道依法行政內容的特殊性和全市依法行政推進的階段性等多方面原因，這些制度尚未在街道推行。街道依法行政面臨的尷尬現狀是：一方面。制度的缺失導致街道在履行職能時，缺乏明確、系統的工作標準，無法形成透明、規范、高效的運轉機制；另一方面，基層政府依法行政逐年深入。對街道依法行使行政權力提出了更為嚴格的要求。當前，這種“失范”與“規范”的矛盾，嚴重影響了街道建立健全符合自身特點的依法行政配套制度體系。難以實現與市、區政府依法行政工作的無縫對接。

(三)工作隊伍缺乏專業訓練，導致效能不高

有的街道領導存在重經濟、輕法制的思想，認為只要完成街道承擔的經濟任務，依法行政工作的好壞對街道考評影響不大。在行政執法領域，街道承擔了大量協助政府相關部門執法的任務，但不少執法人員和協管員并沒有經過專業培訓，缺乏行政執法必備的法律素質。認識高度和專業程度的不足，成為制約街道推進依法行政的瓶頸。

二、原因分析

(一)立法與實踐脫節

一是專門立法陳舊?！稐l例》頒布的半個世紀以來，立法背景發生了巨大變化，街道職能遠遠超越了居民管理的立法定位。即使在傳統的居民管理職能方面，伴隨改革開放和企業改制，大量“單位人”轉變為“社會人”，就業、勞保、醫療也由單位轉入街道、社區，加之人口老齡化趨勢的加劇和城市化進程中大量外來人員的涌入，造成了街道居民管理工作對象的急劇增加，工作內容因各類服務對象的需求不同而更加多樣化、復雜化、專業化。

二是部門立法賦予街道的權責不對等。部門行政法為街道設定工作職責的同時，卻很少賦予街道相應的行政權力。例如：街道承擔轄區企業安全生產監管職能，但對安全檢查中發現的隱患無權當場處理，要上報區級安監部門依法責令整改或實施處罰等。

(二)政府部門職能過度下放

一是認識上存在誤區。有些政府職能部門對街道工作地位的認識存在偏差，有的把街道當成一級政府，要求街道按照上級政府及其部門的職能對應配置工作崗位：有的認為街道就是政府各部門的“腿”，部門下派什么任務，就得完成什么任務。這種密集甚至盲目的職能下放帶來了兩個問題：一是哪些職能可以下放，缺乏統一的標準；二是職能下放程序不規范，人、財、物配置不到位。

二是傳統工作方式不科學?！安贾霉ぷ骺块_會，落實責任靠簽字，日常工作靠報表，檢查考核靠評比”的陳舊工作模式仍然存在。職能部門根據“條條”上的要求直接向街道有關科室布置工作任務和進行考核，街道為了完成這些考核指標，不得不圍著“條條”的指揮棒轉。

(三)社會中介機構作用發揮不充分

社會中介機構和非政府組織是構建社會主義和諧社會的重要力量，其功能的發揮代表著一個社會民主化、現代化的程度。由于長期以來重視和培育程度不夠，目前，街道轄區的社會中介機構、社區服務組織發育不成熟，還達不到相關社會事務承接要求。另一方面，由于受思維定式的影響。街道還不擅于將工作任務合理地轉移給社會中介組織，大包大攬現象仍然存在。

(四)街道依法行政體系構建起步較晚

依法行政是一個自上而下推進的過程，街道起步較晚。雖然領導組織和工作網絡基本建立，但基礎制度和運轉機制尚不完善。同時，職能特點決定了街道依法行政內容具有自身獨特性，上層推進依法行政的制度和機制，有的需要與街道工作實際相結合，經過相應調整才能適用，如決策制度、考核制度；有的則無法適用，如案卷評查制度、重大處罰備案制度；此外，還應根據街道工作需要創新一部分制度。啟動的滯后加上制度移植的排異，決定了街道依法行政體系的完整構建還需要一段時間的努力。

(五)法制教育缺乏專業系統性

主觀上，由于不少基層干部認識上存在誤區，認為街道非一級政府，也非行政執法機關，主要從事配合、協調、服務工作，缺乏依法行政緊迫感。加之街道承擔著較重的經濟任務，導致有些干部產生了片面政績觀，把大部分精力花在完成經濟指標上，忽視了干部隊伍的法制教育?？陀^上，由于街道工作內容龐雜，各個單項工作主要由某個科室甚至個別工作人員承擔。業務學習形不成規模，專業化、系統化和經?；粔?。政府職能部門組織的法制短期培訓學時有限。并且往往采取單一的集中授課形式，基層執法人員難以在短時間內快速吸收、消化，更難以做到在實踐中靈活運用。

三、推進街道依法行政的對策

(一)明確街道依法行政的應有內容

1、更新立法。找準職能定位。通過修訂《條例》或制定《街道辦事處組織法》，對街道的設立目的、設置原則、工作目標、機構設置、工作職責和經費來源等重新界定。重點理順街道與上級政府之間的關系。明確由區政府統一對街道工作進行領導、監督、統籌、協調和考核；理順街道與政府職能部門及其派出機構之間的協作、配合關系，對于確有必要下放的權力事項。應當通過立法授權或委托執法等方式，賦予街道相應的行政執法權；理順街道與居委會和社區中介機構的關系，落實居委會對社區人事、資金和資產管理等自治權，收縮街道對社區的行政控制。

2、準入審查，嚴格控制越位。一是杜絕對上越位。要對街道當前實際承擔的職能進行清理，將不符合法律法規規定和“三定”方案的內容逐步歸位到相關部門。要建立職能增設“準入”制度。防止一邊清理、一邊增加。二是杜絕對下越位。還原社區自治本質，加強社區專職工作者隊伍建設，培育志愿者協會、社區服務協會和老年人協會等社會公共服務組織。為承接政府移交的社會性事務打牢基礎。

3、查找盲點，重點解決缺位。賦予街道必要的行政執法權，在與企業、群眾生產、生活密切相關的領域，減少執法層次，充實基層力量，提高執法效率。發揮街道對專業派出站所的統籌協調能力，建立在街道的統一領導下，分工合理、職責分明的社區治安防范、城市環境管理、社區服務等多個工作體系。

(二)加強街道依法行政機構隊伍建設

1、科學設置，形成依法行政機構保障。一是根據街道職能內容和精簡、統一、效能的原則，實施機構整合，形成結構合理、配置科學、運轉協調的行政組織體制。二是建立街道法制工作機構或法制員崗位，為基層依法行政工作提供專業的組織人員保障，實現基層法制機構設置與依法行政要求相適應。

2、轉變觀念，重視街道干部法制教育。糾正重上輕下、重硬件輕軟件的錯誤認識，吸納年輕干部、業務型干部到基層鍛煉。加強對日執法業務培訓，凡是向街道委托執法事項的部門要認真組織相關執法人員開展上崗業務培訓和知識更新培訓。區政府要把培訓開展情況作為對該部門考核的指標之一，把基層執法人員掌握業務知識的情況，作為對街道考核的指標之一。

(三)完善街道依法行政工作機制

1、完善組織領導機制。市、區黨委和政府要將街道依法行政工作納入經濟社會發展的大局進行部署和考核，工作成果納入政府工作報告，接受同級人大審議。加大街道依法行政投入，在人員配備、經費保障、硬件設施等方面給予必要支持。

2、完善權力運行機制。明確街道的執法主體資格，兜底清理街道行政執法事項及其法律依據，編制、固化行政執法流程，探索將街道納入權力陽光運行體系，對街道運用行政公權力、履行社會管理職能的行為實施標準化控制。

3、完善監督考核機制。取消各職能部門對街道的考核，由區政府統一進行“績效考核”。發揮街道屬地管理作用，加強對政府職能部門派出站所的監督檢查。制定符合街道職能特點的考核指標體系，把評估重點放在依法辦事的能力、協調化解社會矛盾的能力、應對突發公共事件的能力上，真實準確地反映街道依法履行職能的情況。