政府系統副職職能轉型、規?？刂婆c組織法治

肖金明

摘要：改革政府系統副職現狀，是政府機構改革的有機部分，是政府組織、法治化、科學化的基本要求。加快政府組織法治化進程，完善政府組織法的框架和內容，在政府職能轉變的基礎上繼續推進“大部制”改革，提升部門地位和權能，實現政府系統副職職能轉型和規?？刂?，對于推進法治政府建設和實現政府組織體系科學化，具有重大的現實意義。

關鍵詞： 政府副職；職能轉型；規?？刂?；組織法

中圖分類號：DF31

文獻標識碼：A

2008年下半年，互聯網上“熱播”政府官員副職過多現象。遼寧省鐵嶺市人口300多萬，市政府設有9個副市長，并設置20個副秘書長位置。河南省新鄉市副市長的數量比鐵嶺市還多出2個，總共設有11個副市長，市政府秘書長下面有16個副秘書長，還有6個調研員協助副市長工作。鞏義市是河南省鄭州市轄區的一個縣級市，其官方網站顯示，該市共有11名“市政府領導”，其中1名市長、10名副市長。平江縣是湖北省一個不大的貧困縣份，該縣也設有10個副縣長和4個縣長助理。2008年互聯網上曝光的政府副職過多現象引起人們的廣泛關注，人們除了感性地議論政府系統副職規模出人意料、政府機構膨脹和官員臃腫外，廣泛議論中也不乏一些基于科學管理、組織法治等角度的理性評論，其中關涉到副職現象與“減副”措施、政府系統副職的職能定位與規模、副職設置權限與法治約束以及政府組織法治化等。

一、普遍的副職現象與積極的“減副”行動

長期以來，黨政群團組織副職過多，已經成為一種普遍存在的政治現象。副職過多現象不僅存在于政府行政系統，還存在于黨委、人大、政協和社團組織、企事業單位中。副職現象顯然不再是一種單純的管理現象，而是一種特殊、復雜的政治現象?；ヂ摼W上公開的鐵嶺、新鄉、鞏義、平江等不同層級的市縣政府存在的政府系統副職過多現象，在全國各地廣泛存在，類似的副職過多現象同樣存在于自中央到地方的黨委、人大、政協等系統。比如，為加強黨委對政府行政工作的領導，從中央到地方都建立了黨委副書記分口負責制度，在大多數地方，黨委設置不少副書記位置，專門分管財經、政法、組織人事、宣傳文衛科教等領域，以至于在有些地方甚至形成了財經書記、政法書記、組織書記、宣傳文教書記等說法。幾十年來，盡管黨委領導從內容到方式都有所變化，但副書記分管制一直保留和存續著；又比如，人大和政協的副職設置更多，從1978年的五屆人大到2003年的十屆人大，全國人大常委會副委員長平均20人左右。全國政協副主席的人數還要多，最少的一屆是第三屆，設有14個副主席位置，第九屆最多，設有31個副主席位置，第十屆全國政協副主席為24人，第十一屆為25人，平均26人左右。在中國特色政治體制中，人大副委員長和政協副主席設置比較多，主要是政治平衡的考慮，有其特殊的含義和意義。盡管如此，人大和政協的副職也不宜設置過多，人大、政協的領導班子也要優化結構，逐步減少領導職數。第十一屆全國人大常委會的副委員長數量明顯減少，就體現了這樣的趨勢。在最近一次全國范圍內的地方人大和政協換屆后，地方人大、政協都在一定程度上減少了副職。大多數省級人大常委會副職數量由過去的八、九位減少到六、七位，大都削減兩個副主任位置。省級政協副主席的位置也有不同程度的減少，換屆后的省級政協班子一般為“一正九副”，海南最少，為“一正六副”。

實際上，執政黨黨內早在2004年就開始了“減副”行動。近幾年來為加強執政能力建設而展開的一系列執政黨黨內改革也包括了“減少副職”的措施。黨內“減副”主要是壓縮各級地方黨委副書記的職數。2004年，中共十六屆四中全會明確要求減少地方黨委副書記的職數，充分發揮集體領導作用，以進一步加強黨的執政能力建設。中共中央決定加強對黨政領導干部的選配和管理監督，減少地方黨委副書記職數，實行常委分工負責。在減少黨委副書記職數以適應常委分工負責制的同時，也要適當擴大黨政領導成員交叉任職，切實解決分工重疊問題，撤并黨委和政府職能相同或相近的工作部門。中共中央四中全會決定采取的減少領導副職的改革措施，是執政黨組織建設的重要任務和提升執政能力的重要保障。長期以來，地方黨委普遍地過多設置副職，除福建和青海兩省設有3位副書記外，各省、直轄市、自治區副書記的職數普遍偏多，北京市和天津市設有6個市委副書記，有些省份省委副職多達8個。根據中共中央十六屆四中全會的部署，近幾年來，各地逐步貫徹中央要求減少黨委副職職數的要求，主要采取“卡職數”、“控增量”、“減存量”等措施，一是加強干部隊伍的宏觀管理，嚴格控制領導副職。地方黨委副職控制在2-3人較為適宜；二是在領導職數已滿或超額的部門和機構中暫緩提拔干部；三是對身體較差、年齡較大的領導干部改任非領導職務或提前離崗退休靜養。安排有一定專長但領導能力欠缺的技術性干部從事專業技術工作等。上述“減副”措施已經收到了良好的效果，多數省份的黨委副職大都減少到2-3人，實踐中各地出現了“一正二副”、“一正三副”模式。執政黨地方各級組織的“減副”行動，已經在一定程度上對減少長期和普遍存在的副職過多現象產生重要的示范和推動作用。

各級地方黨委“減副”措施不僅獲得了減少副職職數的效果，其更重要的意義在于它對革新體制和文化所產生的效應，在一定程度上抑制由于副職過多而造成的組織結構縱向化、官僚化傾向，克服由此產生的組織民主程度降低、執政能力弱化等弊端，并且淡化和削弱了各級黨組織中盛行的“官本位”思想和“官僚主義”文化的不良影響。各級黨委的“減副”措施不能單純局限于減少副職職數，以適應減少副書記分管、實行常委分工體制的需要，而應當立足于執政的高度，著眼于長遠執政，以實現組織結構民主化和提升執政能力為目標，進一步明確地方黨委的職能，在黨委職能合理化的基礎上，明確副職的職能和權責，并將其視為執政黨組織建設的重要內容。各級黨組織減少副職的行動不應局限在黨委領導層面上，除減少副書記職數外，還應當將“減副”措施逐步推展到各級黨委的部門和部門內設機構，減少黨委部門和內設機構副部長、副處長、副科長等副職的職數，在更廣泛的意義上減少組織層次，發展組織民主，強化執政能力，提高組織效率。

二、政府系統副職的職能轉型與規?？刂?/p>

政府系統設置副職是一種管理現象，是普遍存在的一種行政體制和文化現象。在漢語中，“副”與“正”相對應，意思主要是“居第二位的、輔助的”，另有“輔助的職務、擔任輔助職務的人”的意思。在英語中，deputy、vice、assistant等詞的含義略有差別，但都有代表、助理、輔佐、代理人、受委托代理工作或職權的人等意思。通覽世界各國，政府系統副職現象各不相同。澳大利亞政府設有一名副總理，但副總理兼任一個部的部長。在設有副總理的印度政府中，副總理兼任部長。這一類副職盡管有副職稱謂，卻不是真正意義上的副職，不承擔輔佐和代理功能；在英國、德國、法國等國家，一般沒有副職的稱謂，但政府部門設有政務次官、國務秘書等職位，相當于部門或政府的副職，是部長或總理的助手，并承擔某些方面的專項職責；在美國，聯邦部門一般設有正副部長各1人，有些部門還設有專業副部長負責某方面特定事務。副部長主要承擔輔佐、代理和替補職能，專業副部長依照法律獨立承擔專項工作［1］。

一般說來，在國外，政府或部門副職主要有輔佐、代理、替補三類職能，其中代理和替補功能被視為副職的首要職能，輔佐功能是副職的基本職能。在中國，政府系統副職履行著更為廣泛的職能，分管某一方面的工作、負責某一“口”上的工作，使副職成為獨立性極強的實權職位，并且副職還會產生一定的權力制衡作用，它實際上構成了一個系統中的獨立層級，享有一定的職權，履行一定的職責，與待遇、榮譽等密切相關。據此，有學者將政府系統副職區分為兩種模式，即輔佐型副職模式與分管型副職模式。在輔佐型副職模式下，副職職數很少，一般為1-2名，即使設置專業副職，數量也多為1-2人。輔佐型副職是正職的助手，權責比較有限，主要是從側面輔佐正職履行職能，甚至在一定意義上只是一個虛職，權責相對較弱，僅在正職出現空缺后才能行使權力，實際發揮代理或替補職能。在輔佐型副職模式下設置的專業副職，其權責由法律明確規定，專業副職在法律規定的專項權責范圍內輔佐正職。

在分管型副職模式下，政府系統副職相對強勢，并在規模上常常處于膨脹狀態。前蘇聯實行典型的分管型副職模式。據1982年10月統計，前蘇聯84個部和委員會的正副職共830名左右，其中正副部長在10人以上15人以下的部和委員會有39個，在15人以上的有5個。黑色冶金工業部有正副部長19人，其中部長1人，第一副部長3人，副部長15人；民用航空部有正副部長18人，其中部長1人，第一副部長2人，副部長15人。受前蘇聯組織模式的影響，在計劃經濟年代形成的分管型副職模式，與中國傳統的“官本位”文化相契合，并新生了若干穩定存在的理由。比如，組織內部多設副職可以縮小管理幅度，可以解決由于管理幅度過寬而產生管理失效的問題；再比如，多設副職可以分散權力，避免權力過于集中于正職，作為一種組織制度安排，可以形成正副職之間的制約關系，防止專斷和腐??；還比如，分散工作壓力，彌補正職在經驗、學識等方面的不足，確保決策質量；等等?；谏鲜鲈?，導致中國政府系統副職設置過多，甚至普遍地超額設置。比如，根據十屆全國人大一次會議通過的《關于國務院機構改革方案》設立的28個組成部門，有23個部門的副職人數超過4人，超額設定副職的部門超過82%。其中國家發展改革委員會副職人數多達12人，商務部副職人數達到7人，國務院28個組成部門副職超出最高法定限額33人，國務院半數以上的直屬機構副職也都在5人以上。

政府系統副職設置屬于公共管理問題。從公共管理的角度看，分管型副職分管（分工負責）幾個相近或相關領域的具體業務，實際上就是主管政府工作的某些方面，主要在“方面”而不是“側面”的意義上發揮輔佐的作用。盡管分管型副職仍被視為正職的助手，但更基本的是正職與副職之間形成領導與被領導的關系，副職實際上成為正職的下屬，而分管（主管）又使副職與部門正職產生職能權限交叉，副職實際上成為職能部門正職的直接上級，從而在客觀上形成了一個介于正職和職能部門之間、相對獨立的決策和管理層。在分管型副職模式中，正職與副職之間形成了一定程度的分工和相互制約關系。副職對正職不具有附從關系，擁有比較獨立的地位，正職副職一同形成“領導集體”（注：各級政府都設有常務會議，政府常務會議主要有正職和副職參加。根據《國務院組織法》第4條的規定，國務院常務會議人員由總理、副總理、國務委員、秘書長組成。根據《地方組織法》第63的條規定，省、自治區、直轄市、自治州、設區的市的人民政府常務會議人員，分別由省長、副省長，自治區主席、副主席，市長、副市長，州長、副州長和秘書長組成；縣、自治縣、不設區的市、市轄區的人民政府常務會議人員，分別由縣長、副縣長，市長、副市長、區長、副區長組成?，F行《政府組織法》確立的主要有正職和副職組成的政府常務會議，一般被人們視為各級政府的“領導集體”。）。副職作為領導集體的成員，分管某些領域的具體業務，在人事安排和具體決策中擁有提議權和一定的否決權，參與決策并就各種方案發表意見，多少起到了限制正職權力過分集中和“一把手”專斷現象。從這個意義上講，副職是一種制約正職權力過分集中的制度性安排。當然，分管型副職模式的效應應當從正反兩個方面來看，分管型副職的負面效應非常明顯，正如鄧小平早在1980年就指出的：副職不宜過多，否則效率難以提高，容易助長官僚主義和形式主義［2］。分管型副職與輔佐型副職比較，相對強勢，實際構成了組織體系中的一個層次，層級增多影響組織、管理和執行效率；分管型副職增多，權力體系復雜化，權力關系復雜性隨之加大。相應地，事權分散，協調的需要增多，部門之間的矛盾演化為副職之間矛盾，副職之間的工作和權限沖突增多；分管型副職享有實體性權責，并與正職以及分管部門正職形成領導與被領導關系上的交叉重疊，其強勢特征建立在權責相對模糊的基礎上，很容易形成權責不明，既容易使正職擺脫責任，又容易使部門正職淡化責任觀念和推卸責任，無法形成責任行政。

在政府機構改革過程中，減少副職已經納入改革的議事日程。無論黨政機關還是社群組織，減少副職的目的不僅在于減少副職職數，政府系統“減副”措施必須以政府職能轉變為基礎并以政府系統副職的職能定位為前提。有學者認為，在政府系統副職的設置上，應當實現分管型副職向輔佐型副職的轉變，將政府系統副職的職能定位在輔佐、代理的意義上。在具體措施上，應當著力減少分管副職職數，增設專業副職，分別在總體上和專項上輔佐正職履行職能［3］。社會上也有觀點認為，改革政府系統副職現狀，應當以黨委系統的“一正兩副”、“一正三副”為摹本，使政府系統副職保持合理規模。眾所周知，任何事物的改革都應當遵循事物自身發展的規律。輔佐型副職模式是否適應中國的實際情況，還需要進行深入研究。但削減政府系統副職數量是大勢所趨，依法確定正職與副職的關系，克服副職過多帶來的行政弊端，符合公共行政改革的趨勢、政府組織體系科學化的要求和政府管理的基本規律。

如前所述，政府系統副職的設置應當在政府職能轉變的基礎上以明確副職職能為前提。政府的權責結構與執政黨組織、民意代表機關、政治協商組織的權責結構不同，盡管都強調民主集中制，但黨委、人大、政協的權責結構更傾向于民主，政府的權責結構更傾向于集中，政府系統副職與黨委、人大、政協的副職在職能及其特征上會有所不同，政府系統副職的職能定位應當有利于實行行政首長負責制。改革政府系統副職現狀，需要弱化其權能強勢，以行政首長負責制為基礎，結合“大部制”改革，實現政府系統副職職能轉型，將政府系統副職的職能逐步恢復到國務院組織法規定的“協助”意義上（注：2008年，按照探索職能有機統一的大部門體制要求，新一輪政府機構改革對一些職能相近的部門進行整合，實行綜合設置，理順部門職責關系，新組建工業和信息化部、交通運輸部、人力資源和社會保障部、環境保護部、住房和城鄉建設部。大部制改革不僅有利于完善政府部門職能和結構，提升部門的地位和權能，還有助于減少橫向協調的工作量，改變分管副職設置的基礎以及副職所處位置，使副職由正職與部門正職的中間轉向正職的“旁邊”，從而有助于副職轉型，使其職能逐步合理化。）。

政府系統副職過多現象不僅表現在各級政府層面上，還表現在政府部門的內部機構中。政府部門內設機構規模一般不大但副職設置過多，造成了“官多員少”、“官多兵少”的組織體系失衡現象。因此，政府系統“減副”行動應當在政府、政府部門、政府部門內設機構等層面上逐一展開，以政府組織體系科學化為目標，轉化副職職能并減少副職數量，從總體上限制“政府正職—副職-政府部門正職—副職—部門內設機構”這樣的層級泛化現象及其消極后果。

三、政府系統副職的法治約束

政府系統副職是一種法律職位和法律現象。1982年12月10日第五屆全國人民代表大會第五次會議通過的《國務院組織法》第9條規定：“各部設部長一人，副部長二至四人。各委員會設主任一人，副主任二至四人?！痹摲ǖ?1條還規定：“國務院可以根據工作需要和精簡原則，設立若干直屬機構主管各項專門業務，設立若干辦事機構協助總理辦理專門事項。每個機構設負責人二至五人?！薄兜胤礁骷壢嗣翊泶髸偷胤礁骷壢嗣裾M織法》（以下簡稱《地方組織法》第65條規定：“各廳、局、委員會、科分別設廳長、局長、主任、科長，在必要的時候可以設副職?！痹趪夜珓諉T制度中，每個領導職務層級都設有副職。根據《國家公務員法》第16條的規定，領導職務層次分為：國家級正職、國家級副職、省部級正職、省部級副職、廳局級正職、廳局級副職、縣處級正職、縣處級副職、鄉科級正職、鄉科級副職。即使是非領導職務，也由正副之分?！豆珓諉T法》第17條規定，綜合管理類的非領導職務分為巡視員、副巡視員、調研員、副調研員、主任科員、副主任科員等。在行政序列中，從副總理到副科長，其間包括副省部級，副廳局級，副縣處級等，副職已經成為公務員序列中的重要層級。由于政府組織法治的欠缺，尤其是缺乏對政府系統副職職能和規模的法律約束，副職數量越設越多，并逐漸演變為官員職務晉升的一個必要的層級，成為增加組織層級、造成權責模糊、影響組織效率的一個頑疾。

政府系統副職的職能應當由法律明確規定?，F行《國務院組織法》對副職職能的規定不夠明確和完整。根據《國務院組織法》的規定，副總理、國務委員協助總理工作。各部、委員會的副部長、副主任協助部長、主任工作?！兜胤浇M織法》對副職的職能沒有明確規定，但根據同樣的原理，地方政府的副職協助正職工作，地方政府部門的副職協助正職工作。盡管《國務院組織法》規定副職協助正職工作，但組織法上規定的“協助”，其法律含義不夠具體和明確。一般說來，“協助” 與“輔佐”同義，有協從、協管等含義，因此應理解為“側面”輔助，沒有限制和制約正職的意義，有利于實行行政首長負責制。但政府組織實踐中的“協助”，意義明顯地被擴張了，實際上已經逐漸演變成為“分管”甚至“主管”的意義。進一步明確“協助”的含義，實際上也是明確正職與副職的權責關系，從而控制政府副職規模，界準政府組織層級，形成政府組織的良性狀態。

政府系統副職的規模應當由法律確定的。1982年機構改革前，國務院部門副職達到頂峰，有些部門副職多達17人。1982年5月，以五屆全國人大常委會通過的《國務院部委機構改革實施方案的決議》為基礎進行的政府機構改革，包括實施了減少國務院副總理人數的改革措施，國務院副總理從13人減少到2人。經過改革，各部門副職也減少了很多，機構改革的這項成果后來體現在1982年的《國務院組織法》中。根據《國務院組織法》的規定，國務院各部委和直屬機構、辦事機構副職不超過4人。但是，僅有11個條款的這部憲法性法律卻沒有得到很好地執行。從中央人民政府副職設置實踐來看，盡管法律沒有作明確的數量規定，副職規模也不宜偏大?？紤]到副總理的位置不宜設置太多，于是增設國務委員，增設的國務委員實際上等于中央人民政府的副職。截止到2007年末，在國務院各部門中，副職設置仍然不夠規范，28個部委中有17個部委、11個直屬機構中有7個機構的副職都在5人以上，最多的部門還是發展改革委員會，副職多達9人。從某種意義上講，國務院部門和機構過多設置副職，實際上已經構成法外設職，不符合國務院機構改革的基本原則，并違反了組織法具體的規范要求。1979年制定并經三次修改的《地方組織法》盡管沒有明確規定政府系統副職規模，但規定“必要的時候可以設副職”，這實際上也構成了一種對副職數量的限定。但由于上行下效“潛規則”的影響，地方政府系統副職設置更處于失控狀態，因此出現了鐵嶺、新鄉、鞏義、平江等地方的副職泛濫現象?？刂普賳T副職規模，應當修改或者重新制定中央人民政府和地方人民政府組織法，進一步明確各級政府和政府部門副職數量，并強調《政府組織法》的嚴肅性，建立《政府組織法》的實施機制，明確違反《政府組織法》的法律責任，完善違法糾正機制和法律責任追究機制。

政府系統副職的設置應當遵循法定程序。政府系統設置副職要遵循科學管理的規律，根據實際需要，堅持“黨管干部”的原則，遵循法律規定的程序。根據《憲法》和《組織法》的規定，地方政府副職與正職一樣必須由地方人大及其常委會選舉或決定產生。比如，《地方組織法》第8、9條規定，縣級以上的地方各級人民代表大會選舉省長、副省長，自治區主席、副主席，市長、副市長，州長、副州長，縣長、副縣長，區長、副區長；鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會選舉鄉長、副鄉長，鎮長、副鎮長?！兜胤浇M織法》第44條第9款規定，縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會在本級人民代表大會閉會期間，決定副省長、自治區副主席、副市長、副州長、副縣長、副區長的個別任免。從憲政和組織法治的角度講，全國人大及其常委會和地方各級人大及其常委會擁有《憲法》和《組織法》賦予的政府組織建制上的程序權力，人大選舉和人大常委會決定是政府系統包括副職在內的主要官員產生的基本程序。各級人大及其常委會應當充分行使政府組織建制方面的程序權力，維護政府組織法的權威和效力，為政府組織框架、政府官員職數把關，充分發揮對政府系統副職設置的監督作用。

結語政府組織法治化

政府系統副職過多現象既是政治問題，又是公共管理問題，亦還是組織法治問題。政府組織法治化與政府政策法治化、政府財政法治化構成政府法治的基礎環節。在法治政府建設過程中，應當高度重視《政府組織法》的地位和意義，加快制定和完善《中央人民政府組織法》和《地方人民政府組織法》，以適應政府組織法治化和法治政府建設的需要（注：我國現行的《政府組織法》比較簡陋，已經不符合當今民主政治、市場經濟、社會發展和法治政府建設的需要。1982年12月10日通過的《國務院組織法》是“文革”過后民主法治重建初期的產物，已經過去將近30年了，整部法律總共11個條款。1979年7月1日通過的《地方組織法》，雖經1982年12月10日、1986年12月2日和1995年2月28日3次修正，也過去十幾年的時間了，而且在總共5章、69個條款中，大部分條款是關于地方人大的規定。制定新的《政府組織法》，完善《政府組織法》的框架和內容，已經成為法治政府建設的當務之急。）。在法律體系中，《國務院組織法》和《地方組織法》地位特殊，性質上屬于憲法性文件或稱憲法相關法。副職超出法定限額設置的現象，被有些學者評論為違憲現象。盡管這樣的觀點還可以商榷，但這種“上綱上線”的評論有助于提升人們對《政府組織法》地位和作用的認識，有助于確立和維護《政府組織法》的權威和效力，有助于推進政府組織法治化進程。

政府組織法治化是一個宏大的問題，不僅需要修改或者重新制《定中央人民政府和地方人民政府組織法》，進一步明確各級政府及其部門的職能、體制、權限、編制、經費等基本內容，建立《政府組織法》的實施機制，明確違反《政府組織法》的法律責任，完善違法糾正機制和法律責任追究機制，還需要強化各級人大及其常委會在政府組織法治化方面的地位和作用；不僅需要強化各級人大及其常委會選舉、決定等程序性權力對政府組織建制的效力，還需要擴大各級人大及其常委會在政府機構改革方案、“三定”方案制定過程中的主導和監督作用，以及建立和完善政府機構、官員編制等與行政經費預算的法律關系，充分發揮各級人大及其常委會通過財政權監督政府遵守和執行《組織法》的作用。

根據《憲法》和《國務院組織法》的規定，全國人大及其常委會是國務院部委設立、撤銷或者合并的決定機關和政府機構改革方案的批準機關。但是從政府機構改革的實踐來看，全國人大或其常委會批準機構改革方案的權力只具有“走過場”的形式和象征意義，全國人大及其常委會在政府機構改革過程中更具實質意義的環節處于缺席狀態。在改革開放以來的歷次政府機構改革中，全國人大都是在沒有任何實質性的辯論和沒有任何修改的情況下，毫無例外地通過了國務院提交的政府機構改革方案。毫無疑問，各級人大及其常委會應當成為《政府組織法》的重要實施機關。政府組織法治化需要各級人大及其常委會全程參與政府機構改革和“三定”方案的制定，在政府機構改革和政府組織法治建設過程中發揮主導作用。

稅政權和財政權不是純粹的行政權，稅政和財政改革不僅關涉到中央和地方的關系，還涉及到人大和政府的關系。在稅政權和財政權的制度安排上，應當貫徹分權原則，逐步確立民意代表機關在公共財政領域的地位和作用，建立人大與政府之間的具有法律意義的“物質”關系。各級人大通過行使稅政權和財政權，不僅可以控制政府的能量，界準政府與市場、社會的關系，保障市場自由和社會自治，還可以穩定和鞏固政府機構、官員編制與行政經費預算的法律關系，從而控制政府機構和包括副職在內的官員規模，有效促進政府組織法治化。

參考文獻：

［1］朱光磊.中國政府發展研究報告（第1輯）——公務員規模問題與政府機構改革［M］.北京:中國人民大學出版社,2008:283-289.

［2］ 鄧小平.鄧小平文選（第2卷）［M］.北京:人民出版社，1994:321.

［3］朱光磊,李利平.“從‘分管到‘輔佐：中國副職問題研究”［J］.政治學研究,2007，（3）：52-60.

Functional Transition, Quantum Control, Organizational Legalization of the Deputies to the Chief of a Government Office

XIAO Jin-ming

(Law School, Shandong University, Jinan 250100, China)

Abstract:

Improving the status que of the deputies to the chief of a government office is held an organic part of the governmental institutional reform, a basic requirement of the organizational legalization and scientization of the government. We must quicken the pace of organizational legality of the government, improve the framework and content of the government organization statutes, go on with the “macro-governmental-agency” reform based on the transition of governmental functions so as to elevate and increase the status and power of government agencies and make the functional transition of and gain a quantum control over the deputies to the chief of the government office, which is of great significance for both the government construction under the rule of law and the scientific systemization of the government.

Key Words:position of the deputy to the chief of a government office; functional transition; quantum control; organization law

本文責任編輯：汪太賢