涉檢信訪工作機制完善探討

盧 陽

當前,我國處于社會轉型時期,社會不穩定因素增多,社會矛盾日益突出,導致信訪數量居高不下,集體訪、重復訪、多頭訪、纏訪鬧訪等疑難復雜信訪案件比例增大,涉檢信訪工作面臨著十分嚴峻的考驗。近年來,檢察機關經過長期努力,采取了多種有效措施,建立了行之有效的涉檢信訪工作機制,解決了一大批群眾反映強烈的涉檢信訪問題。但是,由于涉檢信訪工作起步晚,難度大,工作機制建設還不能完全適應形勢發展的需要,出現了一些比較突出的問題。因此,建立和完善行之有效的涉檢信訪工作機制,成為推動涉檢信訪工作制度化、規范化開展的重要途徑,對有效防止重復訪和越級訪的發生,維護社會和諧穩定具有重要意義。

一、健全事前預防機制,從源頭上預防和減少涉檢上訪的發生

(一)完善案件質量考評監督機制,強化源頭治理意識

建立從源頭杜絕涉檢信訪發生的案件質量綜合考評體系和質量監督機制,把因工作瑕疵引發涉檢信訪作為衡量案件質量的考評內容,強化辦案人員從源頭防止涉檢信訪發生的責任意識,在執法中不僅注重法律效果,更要重視結案后息訴罷訪工作,耐心做好當事人的釋法說理工作,防止因工作瑕疵引發涉檢信訪。對因執法不規范或因嚴重不負責任致使矛盾激化引發的涉檢信訪,控申部門接待后,應把情況報監察部門,由監察部門調查核實,查證屬實的,要責成相關部門對存在的問題進行研討,查找原因,總結經驗教訓,并對責任部門和責任個人進行通報,情節嚴重的還應當按照相關規定進行處分。

(二)建立涉檢信訪風險評估預警機制,及時掌握涉檢信訪苗頭

所謂涉檢信訪風險評估預警機制,就是要求檢察機關自偵、公訴、偵監等業務部門要對正在辦理的自偵案件、審查批捕刑事案件、審查起訴刑事案件進行評估預測,當預測到可能發生案件當事人涉檢信訪案件時,或已經將情況報控告申訴部門備案,并與控申部門共同研判涉檢信訪發生的可能性以及存在的隱患,按規定制定排查化解預案,聯合做好涉檢信訪的預警與排查工作。內部預警機制的關鍵在于如何確定案件有涉檢信訪可能性,筆者認為,應當確定下列兩類案件為有信訪隱患的案件:一是存在一定信訪風險,但承辦部門不能夠自行消除信訪隱患的案件;二是本部門受理案件時就已經發生信訪狀況,或者雖然尚未發生,但是存在現實信訪風險,承辦部門難以消除或者難以有效預防信訪事件發生的案件。①

二、建立健全多元化事中調處機制,有效控制和化解涉檢信訪

(一)全面落實首辦責任制,構建處理初訪的責任機制

控告申訴首辦責任制是高檢院為提高檢察信訪工作質量和效率,把管轄內的控告申訴信訪件,解決在首次辦理環節而推出的一種責任制度。首辦責任制要求控告申訴部門按照“分級負責,歸口管理”的原則,把屬于檢察機關管轄的控告、申訴分送有關檢察院和本院有關部門辦理。全面落實首辦責任制可以從以下幾個方面入手:一是要加大對首辦責任制的落實,完善具體的工作機制。要根據高檢院制定的首辦責任制以及處理來信來訪的分工等內容,結合工作實際和區域特點,制定符合自身工作實際,具有針對性的機制。二是要樹立全院一盤棋的大首辦觀念?？馗嫔暝V首辦責任制不僅是控告申訴部門的首辦責任制,也是檢察機關的首辦責任制,檢察機關內部相關的部門都可能成為首辦責任部門,對屬于其辦理的控告申訴案件承擔首辦責任。②三是要加強對首辦責任制的督促檢查,確定首辦責任制的督察部門?？梢詫⑹邹k責任制的落實納入到監察部門的檢務效能督察范圍中,由監察部門依據首辦責任制實施細則來對首辦案件進行監督檢查,重點檢查案件的息訴情況,防止部門間的扯皮、推諉現象。

(二)完善矛盾糾紛調處機制,通過多種途徑化解矛盾糾紛

針對嚴峻的涉檢信訪形式,只有建立健全多元化的糾紛調處機制,通過多種有效途徑,才可以有效化解多種類型的涉檢信訪。一是建立重點信訪的排查機制。定期對所有來信來訪進行排查,把有可能引發越級訪或者群體性突發事件的等疑難復雜上訪案件列為涉檢信訪重點案件,逐案分析研判,并制定化解方案,確定包案領導、包案責任人、息訴時間、息訴標準,做到底數清、情況明、責任到位、化解有力。二是完善突發事件的應急處置機制。成立專門的應急處置機構,在遇到突發情況時,由控申部門層報應急處置機構負責人,通知法警隊、辦公室、行政處等部門,共同做好突發事件處置工作。對于不聽工作人員勸阻,在信訪接待場所滯留、滋事或聚眾擾亂社會秩序等鬧訪纏訪的行為,可以通知當地公安機關采取措施,進行行政或刑事處罰。三是完善內外部協調聯動機制。解決問題、化解矛盾,需要多個部門的密切協作配合,一方面要整合檢察機關內部的資源,加強部門之間的有效溝通和協作,共同化解矛盾糾紛,維護社會穩定。另一方面還要加強與外部的聯系協作,共同做好穩定工作。加強與區委、區人大、區政法委、區法院、區信訪辦等部門的信息溝通和工作協調。定期向有關信訪部門報告和通報信訪情況,尤其是對群體信訪和突發性事件,隨時上報及時續報。四是建立下訪巡訪機制。定期深入到街道、社區、信訪人家中,了解情況,體察群眾的實際困難,幫助解決群眾實際問題。

(三)建立心理疏導機制,破解精神障礙偏執來訪難題

由于部分涉檢信訪人員存在心理及精神障礙,即使對其反復說理釋法仍收效甚微,因此可以適時引入心理咨詢,及時調整當事人的心理狀態,扭轉其不良的思維定勢,引導當事人以理性合法的形式解決矛盾。一方面,要對信訪工作人員進行心理咨詢培訓,提高工作人員的心理疏導和定紛止爭能力。另一方面,可以聘請心理學專業人員參與信訪接待,對有精神障礙或者偏執的來訪者積極開展心理疏導工作,緩解、消除信訪人的不良情緒,推進問題解決。因此,可以與專業心理咨詢機構建立一定的聯系,確定幾名專業心理咨詢專家專門參加心理咨詢工作。

(四)探索試行涉檢信訪聽證制度,有效化解復雜疑難信訪

目前,許多信訪人在反映的問題得不到及時解決,或者雖得到處理但仍不滿意的時候,就可能會重復訪、越級訪,甚至纏訪鬧訪。針對這種情況,探索試行涉檢信訪事項公開聽證,通過雙方公開有關證據和相關政策法律,充分尊重信訪人知情權,滿足其心理感情宣泄的需要,有利于疏導信訪人,使其放棄一些無理信訪要求,促使矛盾的化解,有效解決復雜疑難信訪。

但目前涉檢信訪事項公開聽證還限于一些檢察機關的探索和嘗試,因此在適用時應嚴格把握聽證人員選任、聽證的范圍、程序等幾個方面的問題。一是對聽證人員的選任嚴格把關。聽證委員會的委員可以聘請人大代表、政協委員、人民監督員、法學專家、心理學專家等具有一定社會影響力和專業能力的人士。同時,也可以邀請信訪人信賴的親屬朋友、律師以及居住地居委會人員參與聽證。二是明確聽證范圍。由于公開聽證涉及面廣,政策性強,不確定因素多,因此實踐中應適用于特殊的信訪案件,尤其是一些重大、疑難案件,特別是那些纏訪纏訴不止的案件。筆者認為下列幾項聽證范圍值得借鑒:1.涉及人數多、群眾反映強烈、爭議較大的信訪事項;2.信訪人對有關部門作出的信訪事項處理意見或復查意見不服,反復信訪,或者要求過高,反復越級信訪的;3.社會上有重大影響的信訪案件;4.檢察機關認為其它需要通過公開聽證解決的信訪事項。③三是確定聽證程序。聽證應該在聽證委員會的組織下公開審查,由當事人與辦案機關承辦人各自陳述觀點和理由,進行質證、辯論、陳述意見,聽證小組最終依法作出復查、復議決定。要對聽證前、聽證中、聽證后的每一個步驟制定具體的程序,確保在聽證過程中做到公開透明、程序合法、公正高效。

三、建立事后處置機制,從程序上和實質上實現息訴罷訪

(一)建立無理重復訪的終結機制,程序上實現信訪處置的法制化

目前,存在一部分信訪人的要求明顯過高,雖經多個部門解決,仍然反復進入本院或上級機關、各級政府、人大等部門信訪,導致上級院等機關接訪后的反復交辦、轉辦,使承辦單位又要反復報告、重復答復,耗費了大量不必要的成本,影響了正常的信訪工作秩序。因此,要建立無理重復訪的終結機制,使信訪者明確信訪不是無休止的,既有利于減少重復信訪,維護信訪秩序,也有利于維護國家機關的信訪秩序,促進社會穩定。④我國《信訪條例》第34條、第35條規定了三級終訪的機制,即信訪人對行政機關作出的信訪事項處理意見不服的,可以請求原辦理行政機關的上一級行政機關復查。如果對復查意見不服,可以向復查機關的上一級行政機關請求復核。信訪人對復核意見不服,仍然以同一事實和理由提出投訴請求的,各級人民政府信訪工作機構和其他行政機關不再受理。處理重復涉檢信訪可以借鑒類似的方法,賦予信訪人申請復查和復核的權利,但是對于經過三級審查后仍不服的,仍以同一事由提出的,各級檢察機關和其他信訪部門可以不再受理。這既為信訪人提供了復查、復核的救濟渠道,更好的維護信訪人的權利,也可以防止和減少信訪人纏訪鬧訪以及無理重復訪,維護檢察機關處理決定的司法權威。

(二)建立涉檢信訪受害人救濟制度,根本上化解涉檢信訪矛盾

程序上終結涉檢信訪并不意味著實現了真正意義上的息訴罷訪,只有從根本上解決信訪人的實際問題,才能從根源上化解涉檢信訪矛盾,真正做到息訴罷訪。對一部分涉檢信訪受害人進行救助,有效解決他們的實際困難,既可以體現檢察機關的人文關懷,又可以緩解其生活壓力,防止其產生社會對立情緒,有利于社會的和諧穩定。因此建立涉檢信訪受害人救濟制度,是符合涉檢信訪工作的本質要求,可以有效解決涉檢信訪工作難題,真正實現息訴罷訪。受害人救濟機制應當對對被救濟人員的范圍、救濟程序、救濟資金的來源和管理進行明確規定。其中救濟人員的范圍是該機制的關鍵,筆者認為下列被救濟人的范圍值得借鑒:一是遭受侵害,但因事實不清、證據不足,檢察機關決定終結訴訟程序,經復查維持原決定,被害人無法通過附帶民事訴訟等法律途徑獲得賠償,造成嚴重生活困難,確需救助的;犯罪嫌疑人死亡或與賠償義務人不是同一主體,當對犯罪嫌疑人作出不起訴決定時,被害人得不到賠償,造成嚴重生活困難,確需救助的。二是舉報人、證人等向檢察機關舉報、作證,遭受打擊報復,無法通過法律途徑獲得賠償,導致嚴重生活困難,確需救助的。三是由于檢察機關在執法過程中的過錯行為給當事人造成人身或財產損失,但根據現行法律、法規和政策,當事人無法取得國家賠償,生活嚴重困難,確需救助的等。⑤