如何規范行政訴訟中法官的自由裁量權

陳申燕

摘要本文對如何規范行政訴訟中法官的自由裁量權做了簡要的論述,以期對解決法官在行使自由裁量權過程中所出現的問題有所助益。

關鍵詞行政訴訟 自由裁量權 審判組織

中圖分類號:D926.2文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)09-347-02

一、法官自由裁量權的界定

存在于行政訴訟中的法官自由裁量權是一個居中性的法理概念,是指從事行政訴訟的法官或審判組織在審理行政案件的過程中,依照《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱行政訴訟法)和相關的行政法律法規的規定,以法的原則和法理為指導,參照規章和公序良俗,對經過庭審質證的證據和無需質證的證據進行逐一、綜合審查,運用法律推理和行政管理的科學和規律,進行全面、客觀和公正地判斷、選擇,并作出符合法律法規或法律原則的裁判過程。據此,法官和審判組織(合議庭、審判委員會)都是行使自由裁量權的主體,行政訴訟法第六條雖規定,“人民法院審理行政案件,依法實行合議、回避、公開審判和兩審終審制度?！钡珜徟薪M織也是由若干單數法官組成的,他們分別根據規則獨立心證,并提出各自的裁判意見,故存在于行政訴訟中的法官自由裁量權可以簡單理解為,法官在司法活動中合理合法地進行自由選擇的權力①。本文思考的是合議制度下的法官自由裁量權。

二、目前我國行政訴訟中,法官行使自由裁量權方面所存在的主要問題

(一)因法官的主觀因素影響其行使自由裁量權

1.過度行使自由裁量權。一種情形是,成文法律規則并沒有授予法官自由裁量的權力,而法官誤以為授予了并按他的理解進行了自由裁判。另一種情形是,往往附有自由裁量權行使的條件,且條件十分嚴格或者有比較確定的內容,但法官由于理解偏差,超越了這些條件的規定行使自由裁量權。

2.不行使或怠于行使自由裁量權。法官沒有行使或怠于行使了裁判的權力,即未出現權力行使的結果和表現形式;法官雖然行使了裁判的權力,但并不是經過仔細慎重的理性思考與衡量的過程,而是憑著主觀直覺或臆斷作出的。前一種情形是法律明示法官只在作為之間進行選擇,那么,法官的不作為就是明顯地不行使權力了。后一種情形是從權力行使過程的角度看的,法官憑主觀直覺或臆斷來自由裁量案件可能會導致與合理性偶然吻合或違背了法律或正義。②

(二)因客觀因素影響法官正確行使自由裁量權的

由于法院屬地化管理等因素,法官不得不要考慮外部的壓力或影響,這種非正常因素的影響嚴重地影響了司法的公正性。

(三)行政裁判文書體現不出法官心證過程

行政裁判文書在寫法和樣式上一直套用事實陳述、法律適用、判決結果三大塊老格式,沿襲著“查明”、“根據”、“認為”、“判決”的模式。按肖揚院長的說法,是千案一面,造成大量上訴、纏訴。裁判文書過于簡略主要表現為:裁判文書結構簡單不能全面反映訴訟活動中起訴、立案審查、質證認證過程等諸方面內容;敘述的案件事實不夠祥實;質證認證過程表述不清晰;判決理由缺乏層層推理過程,說服力不強;適用法律的法官心證欠缺說理性。由此使裁判文書體現不出法官自由裁量的過程等。

(四)無統一的行政訴訟案例指導

最高院近年來在公報中轉載的行政案例較簡練,涉及面窄,量也不夠,更未形成制度。而各省市編報的行政案例在具有說服力的法理解釋方面較欠缺,從而使法官在審理事實無法查明、法律無明文規定的類似案件時缺乏統一的參照依據。

三、從立法層面來規范行政訴訟自由裁量權

法官自由裁量權的問題首先應該解決的是立法層面上的規制問題,它包括以下幾個方面:

(一)拓展行政訴訟法律適用

筆者建議,加快對行政訴訟法的收案范圍、法律適用等的修改。如行政訴訟法第五十二條、五十三條建議修改為,將憲法和立法解釋、司法解釋作為司法審查的直接依據,將行政解釋、政府公共政策等非正式行政法淵源作為參考依據。

在當前行政法制并不健全的背景條件下,對行政訴訟法律適用的沖突規范作完善,視地方各級行政機關經行政準立法行為或正常決策程序制定的,不違反法律禁止性規范的、切實可行的一般規范性文件,作為對法律的合理補充與延伸和我國社會主義法制體系建構的必要組成部分,適用于行政審判合法性審查之中。行政案件審理中,只要具體行政行為有章可循、有據可依,符合立法精神和行政目的就應認定其具有合法性或特定效力,予以支持。

(二)拓展行政判決方式

為體現法院“公正與效率”的主題,避免因行政判決形式性帶來的各種問題,應對行政訴訟法現有判決方式作修正和完善。一是增加實體確權判決方式,在查明事實、核準證據之后,直接適用行政法確認法律關系;二是將撤銷判決的并列強制“理由”修改為單項待定“原因”,側重于對結果的考察,即“因主要證據不足,適用法律、法規錯誤,違反法定程序,超越職權造成事實認定不清,導致不能依法公正裁決的,濫用職權的,判決撤銷”。若法院在訴訟中能查明事實,應適用確權判決方式。若校正應適用的行政法律、法規,應依該法作出判決。雖違反法定程序或超越職權但結果仍然公正的,應作出效力確認判決。行政判決若有錯誤,仍可通過第二審程序和審判監督程序尋求司法救濟,對公共權力的監督與制衡機制并未滅失。

(三)建立對行政自由裁量權的司法審查制度

行政訴訟法為法院對行政自由裁量權進行司法審查提供了法律依據。但司法審查的范圍僅局限于該法第五十四條規定的“濫用職權”和“行政處罰顯失公正”兩個方面,而且法律本身對這兩個方面的具體表現形式又未作任何界定,因此,筆者就此提出如下建議:

1.在立法上擴大司法審查的范圍。一是擴大司法對行政自由裁量權的審查范圍,不僅行政處罰顯失公正要受到司法審查,其他具體行政行為顯失公正的同樣也要接受司法審查;不僅對具體行政行為的合理性可以審查,對個案涉及的抽象行政行為的合理性,法院也可以進行司法審查。二是擴大司法對行政行為的行使范圍和行政程序的審查范圍。

2.明確“濫用職權”審查的框架條件。由于濫用職權是一種目的違法,人民法院在確定法律目的和具體行政行為目的方面,難度較大,特別是對行使職權的目的難以取證。因此,筆者認為,應當從行政執法的全過程、與案件有關的各種情節、因素和行政執法的社會效果等方面來推定具體行政行為的目的是否違法,并要充分尊重合議庭審判人員一致作出的認定意見。

3.加強法院對“限期履行法定職責”的審查。由于不少法律、法規未明確行政機關履行法定職責的期限,因而何時履行法定職責,行政機關便可以自由裁量。行政管理的一個重要原則就是效率原則,如果違反這一原則,或者出于某種不廉潔動機,而拖延履行法定職責,也是不正確地行使了自由裁量權,人民法院便可依法判決行政機關限期履行法定職責。

(四)統一司法解釋

本文討論的司法解釋僅指最高院在適用法律過程中對具體運用法律問題所作的有權解答和說明。③筆者認為:司法解釋在向案例指導功能方面積極發展后,解釋法律主要包括以下幾類:第一,最高人民法院親自審判的,涉及的法律適用問題;第二,地方各級法院要求最高人民法院就法律適用問題作出的答復和解釋;第三,最高人民法院認可的地方各級法院作出的涉及法律適用的正確解釋。所有涉及司法解釋的案例都應當在《最高人民法院公報》上予以公布。只有統一司法解釋,才能為更好地規制法官自由裁量權奠定法律基礎。

四、在司法實踐中規范行政訴訟自由裁量權

(一)充分發揮行政訴訟案例指導制度對法官自由裁量權的指導作用

雖然我國不存在“判例”的立法字句,但是,二審法院改判的生效判決,對下級法院的較強的參考作用等判例的準法律約束力是客觀存在的,而且實行行政訴訟案例指導制度,也是一種相對低廉的司法改革措施。

1.案例指導制度之趨勢。受自由法學、法社會學派關于主張法官造法、發現“活法”等理論的影響,在行政審判實務中,案例指導的作用日益加強,呈現出一種積極鼓勵法官發揮其在填補法律法規漏缺方面的造法功能、發現社會生活中的活的法律的趨向、法官以個人的法律解釋方法來彌補法律規定的不足,已經起到了十分明顯的效果,法院的案例也已逐漸成為法的淵源。④

2.案例指導制度對法官自由裁量權的限制。案例的積極效果主要體現在其限制了法官自由裁量權的主觀任意性。具體表現在:一方面,按照遵循先例的要求對于相同或相似的情況,必須適用相同的規則,判決的結果應當大體保持一致。一旦先例建立起來,則法官在裁判中受先例的拘束,從先例中領悟解決同類問題的法律思維模式和方法,促使相同案情得到大體相同的裁判。另一方面,在遇到“法律漏缺”的情況下,法官可以依據先例確立的規則作出裁判,根據對法律的解釋填補漏缺。⑤

3.加強調研和案例編發。在新的行政訴訟法法律法規出臺前,加強運用性行政訴訟理論的調研和疑難、典型判例的總結、編發工作尤為重要。作為行政訴訟法律理論的研究者和實踐者,應把調研和判例總結、編發工作作為己任,自覺投身于完善立法、規制法官自由裁量權的行列中去,從而依法維護行政機關依法行政,維護人民群眾的合法權益。

(二)加強行政裁判文書的說理性,增加法官自由裁量權運作的透明度

增強行政裁判文書的說理性,是有效約束法官行使自由裁量權的方法之一。增強裁判文書的說理性,即指無論法官如何認定事實、適用法律、理解法律,無論法官如何判決,均要求法官在裁判文書中表述證據認定理由及由此確認的案件事實;在說理部分中清楚地表述其適用法律的理由和依據及判決理由包括合議庭少數成員的不同意見等。為避免裁判文書省略心證過程,使其真正成為向社會公眾展示法院文明和法官公正司法形象的載體,文書表述應情理并茂;用語應規范、通俗;說理應融會法理、邏輯推理、法律適用、案例引用于一身,并充分反映法官的法律功底和對社會、人生的領悟。⑥

注釋:

①王祺國.論司法自由裁量權的合理運用.中南政法學院學報.1993(3).

②③沈巋.超越成文法法律規則的有限選擇—淺議行政訴訟中的司法自由裁量權.法律教育網.http:www.chinalawedu.com.

④王利明.論中國判例制度的創建.判例研究.2000(1).

⑤天津市高級人民法院推出的《關于在民商事審判中實行判例指導的若干意見》就是這方面的表現.

⑥鄧冰,蘇益群編譯.大法官的智慧.法律出版社.2004年版.