被問責官員復出的問題與對策

■尹權

目前我國被問責官員的復出具有隱秘性、不透明、時間短、同級別等特點；究其原因有官員復出缺乏統一立法、用人制度有缺陷、復出機制不健全；因此應該建立和完善問責官員的復出機制，如分類管理復出官員，設立復出條件，厘清權責關系，提高公眾參與，建立透明的復出程序，建立復出考評機制以及追究違規復出責任等。

自2003年非典時期開始，行政問責制從非常時期的非常之舉開始，逐步走向制度化。在公眾的助推下，“問責風暴”一再掀起，由一些重大突發性事件所引發的官員引咎辭職、免職的現象也日漸增多。但是問責之后各地“問責官員”頻頻復出，而復出的程序又不公開透明，使人們對問責制的公正性、合理性及合法性產生懷疑。一些“問責官員”卻悄然復出、重新上崗，有的換崗為官，有的異地履新?！案哒{”問責的官員“低調”復出使得轟轟烈烈的問責制度受到嚴峻考驗。

一、被問責官員復現象的特點

（一）問責官員復出的隱秘性

隱秘性是我國問責官員復出時的一個重要特點。高調問責，低調復出，已成為各級政府處理官員復出問題的一種共識和慣例。在一連串的復出門事件中，我們獲取信息的渠道并非是組織人事部門的任用公示，披露他們復出消息的多是媒體的報道，甚至是網友的偶然發現。官員復出之所以如此低調，主要是想避開輿論壓力，特別是那些從被問責到履新職僅僅間隔幾個月的官員，這方面的顧慮更加突出。雖然也有地方政府因為輿論壓力暫緩或取消問責官員履新，但那僅是個案，絕大多數已復出的官員，無論輿論怎樣口誅筆伐，并未撼動他們的官位。復出的官員大多都是在公眾不知情的情況下悄悄進行的，民眾根本沒有知情權、參與權、表達權、監督權，看到的僅僅是復出的結果。組織人事部門以“不違規”、“適當安排”、“符合國家干部任免規定”等來掩蓋其暗箱操作過程。

（二）問責官員復出程序不透明

《黨政領導干部選拔任用工作條例》對黨政干部的選拔任命有一整套嚴格、透明的程序，包括民主推薦提出考察對象、對確定的考察對象進行嚴格考察、由黨委(黨組)集體討論作出任免決定、實行黨政干部領導任職前公示等制度。盡管《黨政領導干部選拔任用工作條例》中沒有對官員的復出作出明確的解釋，但被問責官員復出也屬于領導干部的選拔和任用，其程序必須與此銜接，理該更加嚴格。就拿“實行黨政領導干部任前公示制度”來說，目前的被問責官員復出卻明顯缺少這一程序，或者故意規避這一程序。

（三）問責官員復出時間過快,大多數未滿處分期

《黨政領導干部選拔任用工作條例》第六十二條規定：“引咎辭職、責令辭職、降職的干部，在新的崗位工作一年以上，實績突出，符合提拔任用條件的，可以按照有關規定，重新擔任或者提拔擔任領導職務?！钡诒姸嗟膹统霭咐?，大都違背了這個規定，這些被問責官員好像都沒有來得及“休息”，便在幾個月甚至幾天后就官復原職。從復出時間來看，有的是被問責不足一年就復出；有的是被問責一年后復出；也有的是被問責前就異地做官。

（四）官員復出的職務、級別變動小

復出級別上則有如下幾種情況：一是平級復出，從目前來看，大多數問責官員的復出都是這種類型；二是降級復出；三是問責前就異地高升，多數被問責官員復出時的職務、級別變動較小，有的“官復原職”，有的“異地任職”，有的甚至是“異地升遷”，很少有降職者。

二、問責復出機制的失范原因

（一）官員問責制度缺乏全國統一立法

目前我國還沒有一部全國性的專門的行政問責法律，只有一些政府規章和散見于相關法律中的零星規定。針對各個地方對于官員免職和復職的規定，各地制定的地方政府規章，不僅相互之間內容不統一，而且還存在著違反上位法的情況。目前的官員問責制是一種彈性問責，而剛性問責相對來說現在還比較缺乏?，F在的問責制度主要是在系統內部封閉進行的，在行政系統和黨政系統內部的這種封閉性，導致外部很難監督，這就使原本就比較寬泛的標準，在執行的過程中，更可能由于關于內部的操作，而導致走樣的風險。在操作過程中，一方面因為標準過于寬泛；另一方面，操作過程中彈性又過大，所以導致行政問責制看起來聲勢很大，但是正在演變成保護官員的措施。這暴露出當下的問責制度缺乏實質性的法治約束和內在的制度驅動，很多時候過度依賴外在輿論的驅動，而缺乏源于“掌握權力就要承擔責任”的制度驅動。

（二）用人制度存在一些缺陷

一些官員在被問責后的很快復出與目前的用人制度相關：一是一些地方和部門在選拔任用干部時存在官官相護的現象。由于各種因素，各級政府內部及政府上下級之間，尤其是在地方層面，存在復雜的關系網絡。一些官員之間結成了利益共同體，甚至達到了一損俱損、一榮俱榮的地步。而當重大責任事故發生之后，問責不可避免時，為了平息群眾的不滿情緒，要么讓其“冷卻”一段時間，然后官復原職；要么異地做官或者平調到其他重要崗位。二是在許多地方“平庸者上”的機制與“能人上”的觀念混雜在一起。一些辦事能力強且人緣關系好的人更易得到上級的青睞或提拔，在受到處分后也能夠受到上級袒護且很快復出。

（三）官員復出機制不健全

目前黨的各種規定、條例、公務員法法律條文等規章和文件缺少對官員復出的完善的規范?！饵h政領導干部辭職暫行規定》第二十九條規定:“對引咎辭職、責令辭職以及自愿辭去領導職務的干部，根據辭職原因、個人條件、工作需要等情況予以適當安排?！薄饵h政領導干部選拔任用工作條例》第六十二條規定：“引咎辭職、責令辭職、降職的干部，在新的崗位工作一年以上，實績突出，符合提拔任用條件的，可以按照有關規定，重新擔任或者提拔擔任領導職務?！薄吨袊伯a黨紀律處分條例》第十三條規定：“黨員受到撤銷黨內職務處分，二年內不得在黨內擔任和向黨外組織推薦擔任與其原任職務相當或者高于其原任職務的職務?！薄缎姓C關公務員處分條例》第八條規定：“行政機關公務員在受處分期間不得晉升職務和級別，其中，受記過、記大過、降級、撤職處分的，不得晉升工資檔次；受撤職處分的，應當按照規定降低級別?！薄吨腥A人民共和國公務員法》第五十九條規定：“公務員受開除以外的處分，在受處分期間有悔改表現，并且沒有再發生違紀行為的，處分期滿后，由處分決定機關解除處分并以書面形式通知本人。解除處分后，晉升工資檔次、級別和職務不再受原處分的影響。但是，解除降級、撤職處分的，不視為恢復原級別、原職務?！弊罱雠_的《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》第十條規定：“引咎辭職、責令辭職、免職的黨政領導干部，一年內不得重新擔任與其原任職務相當的領導職務。對引咎辭職、責令辭職、免職的黨政領導干部，可以根據工作需要以及本人一貫表現、特長等情況，由黨委(黨組)、政府按照干部管理權限酌情安排適當崗位或者相應工作任務。引咎辭職、責令辭職、免職的黨政領導干部，一年后如果重新擔任與其原任職務相當的領導職務，除應當按照干部管理權限履行審批手續外，還應當征求上一級黨委組織部門的意見?！鄙鲜鲆幷?、規定與條文存在諸多不完善的地方：第一，涉及官員復出規定的內容少，存在著很大的制度空缺。這就使官員復出出現了制度真空，參與官員復出的個人或組織既可以牽強附會地比附這些規定，也可以越過、無視這些規定。第二，涉及官員復出的內容籠統，彈性空間大，容易被任意發揮和推導。如“適當安排”、“酌情安排”等就可以被發揮和推導得很遠，完全可以成為被問責官員復出的“正當理由”。第三，涉及官員復出的程序少，可操作性不強。大部分規定和條文中沒有規定復出的程序，也沒有說明復出是否要遵守正常的黨政干部任免程序，個別涉及官員復出的規定內容漏洞較多，可操作性不強，易于被鉆空子。

三、健全被問責官員復出機制的對策

問責官員隨意復出已成為行政問責制度建設過程中的關鍵問題和敏感問題。因此，盡快完善問責官員復出機制，避免問責官員隨意復出，對于實施行政問責制具有不可否認的意義和價值。

（一）對被問責官員進行分類管理

在問責制實施的過程中，官員會因各種各樣的原因被問責，由于其承擔的責任大小及類型的差異，最終的問責結果也不盡相同，這就要求我們運用馬克思主義的辯證法，具體問題具體分析，對問責官員進行分類管理。首先要明確問責官員能否復出。通常情況下，對于那些因違反職業道德和倫理道德失職，對重大事件有直接責任，致使民怨沸騰，社會影響惡劣的官員，不應當復出，其政治生命應就此終結。而對于那些追究法律責任的問責官員，無論其結果輕重，都不予復出。因為這一部分人，喪失了作為領導者的基本政治和道德素質，不適合再謀“公職”。對于那些基本素質較好，因工作不力、失誤或人民群眾不滿意引咎辭職的官員，應根據實際情況，允許他們復出。因為這一部分人承擔的多是道義責任和領導責任，和事故的直接責任人受到黨紀國法處理是兩回事，特別是主動選擇引咎辭職的官員，本身就顯示了他的責任意識和羞恥之心，也表明了他對公共職位和公共利益的尊重，讓一些能夠反省改正自身錯誤，又有一定能力的人復出，是人們能夠接受的，這也體現出政治理念與制度的理性。

（二）明確被問責官員復出的條件

問責官員可以復出并不等于必然復出。將那些素質低、能力差、責任意識不強的官員淘汰出局，將那些無德無能的官員清除出干部隊伍，是行政問責制的題中應有之義。為此，必須進一步明確問責官員復出的限制性條件。這些條件主要是：其一，主觀態度。問責官員必須洗心革面，真正認識錯誤且有悔改表現。2010年頒布的《黨政領導干部選拔任用工作責任追究辦法(試行)》第16條規定：“引咎辭職和受到責令辭職、免職處理的，一年內不得重新擔任與其原任職務相當的領導職務”。之所以規定一年的復出期限，重要原因在于給問責官員以必要的時間深刻反省自身行為。其二，業績條件。問責官員必須在新的工作崗位上作出突出貢獻，以實際行動證明自己確有政治才干，具有扎實的為人民服務的本能。其三，責任性質。對于那些因承擔道義責任和象征性責任而下臺的干部，允許其復出，而對于那些因嚴重損害國家利益、有不良政治傾向或違反憲法而去職的干部，不予復出。

（三）厘清權責關系

目前黨政之間、行政機關上下級之間、不同行政機關之間職能交叉嚴重，責任劃分模糊。在這種情況下，一旦出現突發性公共事件，在輿論的壓力下，有關方面就隨意免除官員的職務或強迫官員引咎辭職，這樣問責明顯缺乏公平性。由于問責結果無法讓問責客體心服口服，事過境遷，他們勢必要求復出，而且由于替他人受過，其復出要求還會獲得廣泛同情。為了避免上述情況的發生，必須將責任細化、量化到政府組織內部的每個崗位和每個人，使權力和責任一目了然，使各級政府機關及其工作人員知道自己的具體權限和責任，切實解決黨政官員之間該問誰的責任、同部門之間的官員該問誰的責任、不同層級之間的官員該問誰的責任的問題。

（四）提高公眾參與

要擴大問責官員復出過程中的民主，將問責官員的復出全程置于公眾的監督之下，防止暗箱操作。首先，要確保公眾的知情權。公眾參與是以獲取必要的信息為前提的，如果政府實行秘密政治，公眾在官員復出過程中就只是一個被動的接受者。這里所說的知情權，就是要將擬復出官員的姓名、原單位、問責的緣由、問責后的崗位、履職情況介紹、擬任新職的崗位設置等情況，通過政府網站、政府公報、新聞發布會及電視、報刊、廣播等便于公眾知曉的方式公開。再次，要暢通公眾參與的渠道。采取包括民主推薦、民主評議、民主測評等多種方式，確保公眾能暢所欲言，說出對問責干部的真實看法。特別是，對于公眾的質疑，要在深入調查的基礎上進行解釋，給予回應。

（五）完善透明的被官員復出程序

問責官員的復出程序必須公開和透明，否則，其合理性、合法性必然會受到公眾的質疑。因為，這些人被問責時不可避免地成為了社會公眾人物，他們復出時，也需要有個說明或告知的程序形式，這既體現了對民意的尊重，也體現出對干部的愛護和負責任。因為低調上任不利于重新走上領導崗位的官員開展工作。因此，公開和透明的復出，對政府、公眾和復出官員而言都是負責任的做法。

一方面，問責官員復出要遵循基本的領導干部選拔任用程序，即民主推薦、組織考察、討論決定、任職公示。因為無論是引咎辭職、責令辭職還是免職的官員，他們既已去職，重新擔任領導職務實際上就是一種提拔，因此必須照章行事。另一方面，問責官員的復出不能完全等同于一般領導干部的選拔任用，其中最重要的一點就是在復出時要征求民意，而公開是征求民意的前提和基礎。為此，在問責官員復出的公示環節，應當和其他干部有所區別，公示時間要長一點，范圍要大一點，甚至可以考慮在當時公開問責的范圍內對重新任命進行公示，而其在新崗位上的具體表現也要在公示內容中重點突現出來。透明本身就是一種監督，官員復出一經公開，民眾就有機會對問責官員復出表達自己的意見和建議，監督相關的任命是否合理、合法，這種吸納了民意的任命決策會更加科學、合理。如果民意認為某官員不能復出，說明該官員尚不具備復出的條件，應當禁止或者暫緩其復出。民意的這種矯正功能，能有效的防止官員復出假組織意志之名成為既定事實這樣一種現象，從而減少問責官員的“帶病復出”。

另一方面，要明確不同問責方式的復出年限與級別。在《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》中，因問責而去職的情況主要有三種：引咎辭職、責令辭職和免職。在這三種問責方式中，責任程度逐級遞增，即引咎辭職最輕，責令辭職次之，免職是最嚴厲的問責方式。既然承擔的責任不同，在設置復出年限時也應當有所區別，比較公平合理的設置是，引咎辭職官員的復出時間應當最短，可以考慮設為一年，免職官員的復出時間應當最長，可以考慮設為兩年，而不是不加區分的統統定為一年。如果有問責官員復出的時間限制都相同，就意味著問責官員無論責任大小，情節輕重，最后大家復出時的起點都是相同的，這樣問責方式的分類就失去了意義，問責制本身也會受到人們的質疑。另外，在問責官員復出級別的設定上，也應當根據不同的問責方式及其所承擔責任的大小有所區別，如：引咎辭職可以平級復出，后兩者降級復出，無論如何不能提拔復出。

（六）健全被問責官員的跟蹤、考評機制

對于可以復出的問責官員，怎樣才能保證其病愈復出，一個很重要的方法就是對其進行特殊的管理，建立健全跟蹤、考評機制。雖然任何領導干部都存在考評問題，但被問責官員畢竟不同于一般的領導干部，是一個特殊的群體，可以說在某種程度上都曾經是問題官員，所以對他們的管理應當區別于其他領導干部。具體說來，就是要對干部問責之后到復出之前這一段時間進行全程、全方位的考評?？荚u的內容要全面，應當包括德能勤績廉等方面，尤其要關注問責官員是否已進行了深刻反省，改正了自己的錯誤。為了使考評結果更為客觀和準確，對問責官員的考評除了組織人事部門參加外，還應當讓廣大民眾參與，因為單一的考核主體容易產生偏聽偏信、隨意吹捧等弊端。人民群眾的眼睛是雪亮的，問責官員在新崗位上干的怎樣，他們有著自己的評判結果，因此可以邀請問責官員所在單位轄區范圍內的機構及群眾代表，對他們的表現作出客觀的評價。另外，對問責官員的考評要更加注重平時的表現，采取定期和不定期相結合、以不定期為主的原則，甚至可以采用暗訪的方式，這樣的考核結果會更加真實和公正。問責官員的考評結果要在一定范圍內公之于眾，使民眾對其問責后的情況有一個大體的了解，改變過去那種問責后就淡出公眾視野、進入一個灰色地帶的現象，這樣便于發現問題，更有利于接受人民群眾的監督。通過跟蹤和考評，對于在新崗位上表現確實比較突出，比較優秀的官員，在達到復出的年限后，可以考慮讓其復出，當然要符合相關的復出程序。

（四）建立違規復出責任追究機制

問責官員之所以會頻頻違規復出，還與缺乏相應的責任追究機制有關。在《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》公布實施之前，相關文件中也有一些關于問責官員復出的規定，如《黨政領導干部選拔任用工作條例》中就提到引咎辭職、責令辭職、降職的干部重新擔任或者提拔擔任領導職務的期限為一年，而《行政機關公務員處分條例》中規定撤職處分的期限是兩年，但無論辭職、免職還是撤職，不到一年就復出的問題官員不斷出現。大家在關注復出官員的同時，卻忽視了違規讓官員復出的相關組織和領導，他們為什么明知不可為而為之，因為他們知道即使違規了也不需要承擔責任，不需要付出任何代價。如此一來，關于問責官員復出的相關規定便會成為一紙空文，違規復出的現象也會越來越多。因此，必須建立官員違規復出的責任追究機制。相關組織和領導讓官員違規復出，可能是因為“官官相護”，但也可能是因為惜才，甚至可能只是單純的慈悲情懷在作祟。無論這些理由多么的冠冕堂皇，都不能成為免責的借口，都應當追究相關人的責任。官員的復出包括提名或推薦、考察、決策等多個相互銜接的環節，要追究違規責。首先應該明確界定各個環節的責任主體和責任內容，然后根據責任的大小和違規情節的輕重，按照罰過相當的原則進行相應的處理。當然，在審查所有的環節和責任人時，要注意把握重點人物和重點環節，所謂重點人物是指對官員的復出起關鍵作用的黨委書記，而重點環節是指初始提名這個首要環節，在這個環節中，常常也會看到一把手的影子，可以說，沒有黨委一把手的首肯，問責官員是不可能復出的。因此，我們在追究責任時，要抓住根本和要害。只有建立責任追究機制，相關領導和組織在處理問責官員復出問題時，才會更加謹慎，嚴格按照相關的規范來操作，減少個體主觀因素對官員復出的影響，使問責官員的復出步入正常的軌道。