論勞動規章制度之法律定性

徐金鋒

論勞動規章制度之法律定性

徐金鋒

我國對勞動規章定性經歷了授權法—經營自主權—集體合意三個階段，定性問題關鍵點在于企業經營自主權與勞動者權利之間的沖突，兩種權利之間只可妥協，在經濟社會發展與勞權維護之間尋找一個平衡點。出路在于正視企業自治需求與勞動者權益之間存在的沖突，以集體合意的方式從源頭上控制勞動規章的出臺及其合理性，方符合國情及勞資關系發展趨勢，更有利于保障勞動者權益。

勞動規章；法規說；契約說；集體合意說

勞動規章的本意在于規范勞工勞動紀律，就勞動條件等事項本應由團體協約、勞動契約等規則網絡調整，而團體協議的前提在于談判與抗爭，故而在我國推行尚存一定障礙。契合改革開放經濟體制轉型，企業經營自主權得以擴張，加上勞動規章屬法律規范觀念之慣性，使得團體協約實施不及、勞動契約調整不力的空白地帶為勞動規章所占據，以致實踐中企業利用勞動規章侵害勞動者權益事件時有發生，是沿用舊制抑或另辟蹊徑，實有討論的必要。

一、現有學說

（一）法規說

該說認為：勞動規章對勞動者的約束力產生自作為社會法規的“制度特性”，不需要顧及勞動者的真實意愿而僅基于勞動規章具有強大約束力之事實。代表性學說有（1）經營權說，雇主單位由于企業經營的需要對企業內的一切物、人的關系行使經營指揮權，雇主單方制定的勞動規章具有法規的特性。（2）授權法說，勞動規章本質上屬于企業內的社會規范，其效力來源于勞動基準法基于保護勞工目的乃賦予其法律的效力。法規范說或以法律法規對勞動規章的授權為起點，或以勞動者對雇主勞動規章的客觀容忍為立足解釋勞動規章效力的淵源。該說不足在于無視勞動者意愿，甚至有分解勞動合同的危險，否認了從身份到契約之進程。

（二）契約說

該說則認為：工作規則系由雇主單方制定或變更，本來只是一種單純的社會規范，嗣后經勞工同意，成為勞動契約內容，而得以規律勞工或勞動關系［1］227。代表性學說有（1）純粹契約說，此說認為工作規則將一般契約條件定型化，其本身僅屬于一種事實的存在，必須透過勞資雙方合意，才具有法的意義。（2）事實上習慣說，此說運用附合契約或定型化契約理論，認為勞動規章乃是將諸勞動合同共同條件部分加以制度定型化，除非勞動者對此有反對的意思表示，否則即轉化為勞動契約的內容。契約說將勞動規章視作勞動合同的一部分，優勢在于立足勞工個體本位，主張雇主與勞工之間地位平等及意思自治，依照雙方意思合意而方使勞動規章成立生效，極具近代民法追求的自由平等精神。其不足在于較為理想化，尤其是將勞動者對于勞動規章的沉默認為是勞動者對于勞動規章默示之同意，此不免虛偽地強制擬制勞動者的意思表示。

（三）集體合意說

該說介于“契約說”與“法規說”之間，認為勞動條件等事項應由勞資雙方合意共商，非經集體合意不得對勞動者產生效力，集體合意說一定限度承認雇主享有對企業經營事項的單方管理權，是勞資雙方利益均衡妥協的產物。也有學者認為集體合意說其缺點在于缺少性質沉淀，對勞動規章的性質缺乏理論支撐，并且將勞動規章理解為集體合意后與集體勞動合同難以區分等［2］。

上述三學說中筆者贊同“集體合意說”，在我國此定性相對具有較好的立法實踐基礎，同時符合我國當前勞動關系發展趨勢，下作詳述。

二、勞動規章立法回顧與性質演變

我國對勞動規章的立法可以分成三個階段：計劃經濟體制下的“授權法說”階段；《勞動法》實施后的“經營自主權說”階段；《勞動合同法》實施后的“集體合意說”階段。

（一）計劃經濟體制下的“授權法說”階段

該階段主要立法有：國務院1982年制定的《企業職工獎懲條例》、原勞動部1983年制定的《關于〈企業職工獎懲條例〉若干問題的解答意見》、國務院1986年制定的《國營企業辭退違紀職工暫行規定》、1986年國務院發布《國營企業辭退違紀職工暫行規定》等。該階段正處于計劃經濟時期，勞動規章主要針對勞動紀律等事項的規定，如1979年《國務院關于擴大國營工業企業經營管理自主權的若干規定》中指出：企業有權根據職工的表現進行獎懲；對那些違反勞動紀律、屢教不改、造成重大經濟損失的，給予開除處分。如《企業職工獎懲條例》第2條規定：企業職工必須遵守國家的政策、法律、法令，遵守勞動紀律，遵守企業的各項規章制度。在計劃指令模式下，國家與企業未有分野，企業在獲得國家授權對包括職工在內的人財物進行統一管理調配，制定的勞動規章本質上屬于國家法律法規的延伸，職工多處于被動服從之地位。在該階段由于就業體系的高度集中，勞動力市場并不活躍，作為個體的勞動者亦未能取得跟單位協商洽談的地位，并且在企業內部管理中廠長即“家長”，職工須謹小慎微，恪守單位規章制度辛勤勞作方可取得相應資源。足可見此時的勞動規章甚至已不僅僅是管理職工的勞動準則，還是維系統治秩序的行為規范。所以該階段的勞動規章對勞動者產生效力本質上來源于是法律法規的授權。

（二）《勞動法》實施后的“經營自主權說”階段

該階段的重要立法有：1995年《勞動法》；1997年勞動部《關于對新開辦用人單位實行勞動規章制度備案制度的通知》（簡稱《備案通知》）；最高人民法院2001年4月《關于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋（一）》（簡稱《解釋一》）第19條；最高人民法院2006年8月《關于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋（二）》（簡稱《解釋二》）第16條；現行《公司法》（2006年1月1日正式施行）；地方性立法方面，包括內蒙古、安徽、遼寧、江蘇等在內的地區制定了勞動合同條例、勞動合同規定等地方性立法都規定了用人單位在與勞動者簽訂勞動合同時負有將勞動規章應當告知勞動者的義務。

筆者認為該階段立法仍采用“法規范說”，立法者將勞動規章認定為企業“經營自主權”的范疇。理由如下：首先從規范來看，《公司法》賦予公司有在企業內部實行民主管理權，在決定改制以及經營方面的重大問題、制定重要的規章制度時，應當聽取工會、職工代表大會、職工的意見與建議，所謂聽取并非共同決定，勞動者意思參與程度不高?！督忉屢弧穼趧右幷伦鳛槿嗣穹ㄔ簩徖韯趧訝幾h案件的“依據”，此種“依據”如何理解在理論上尚有爭議，但審理依據的規定對司法實踐的影響是極為深遠的?！督忉尪吩谔幚韯趧雍贤?、集體勞動合同與勞動規章的關系問題上，堅持有利于保護勞動者利益的原則，賦予勞動者選擇權（用人單位無權選擇），且隱含合意高于單方之意思，而單方意思表示正是法規說表征之一。諸省份地方性規范文件確立的告知義務與《解釋一》中規定的公示義務并無二致，可以理解為“法律規范”向勞動者的公布。其次從該階段勞動關系所處的歷史背景來看，1992年7月頒行的《全民所有制工業企業轉換經營機制條例》，明確提出把企業推向市場，使企業成為依法自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束的商品生產和經營單位的原則，并為落實企業經營自主權，把企業的自主權細化為14項自主權。該階段勞動力市場漸繁榮，就業體系呈多元化，實行雙向選擇、雙方協商甚至是三方原則。在對待勞動規章問題上，立法者更愿意將勞動規章作為企業經營自主權的范疇而不加干涉，用人單位有權根據法律、法規的規定，結合本單位的實際情況制定一些規章制度，如操作程序、勞動紀律、獎懲規定等，以保障本單位生產經營活動的正常進行。

（三）《勞動合同法》實施后，“集體合意說”階段

2008年1月備受矚目的《勞動合同法》正式施行，其中直接有關勞動規章的規定有第4、38、39、74、80條?！秳趧雍贤ā穼趧右幷伦龀隽瞬煌幎?，筆者結合《勞動合同法》出臺后相關地方性司法意見的規定以及之前《勞動合同法（草案）》相關條款略加分析。

1．在勞動規章內容方面，《勞動合同法》第4條首次以列舉加概括的方式明確了需要經民主程序方可制定的勞動規章的內容，即有關勞動報酬、工作時間、休息休假等以及勞動定額管理等直接涉及勞動者切身利益的規章制度或者重大事項。

2．在勞動規章制定程序方面，《勞動合同法》細化了《解釋一》中有關民主程序的規定，經職工代表大會或者全體職工討論，提出方案和意見，與工會或者職工代表平等協商確定，在規章制度和重大事項決定實施過程中，工會或者職工認為不適當的，有權向用人單位提出，通過協商予以修改完善。用人單位應當將直接涉及勞動者切身利益的規章制度和重大事項決定公示，或者告知勞動者。新程序注重勞動者集體意思的參與，可與用人單位平等協商確定，尊重勞動者意愿的同時又可促進企業內部民主管理，較之以前的規定已經有了較大的進步。

3．《勞動合同法》實施后，北京、浙江、湖南等高級人民法院相繼出臺了司法指導意見，明確規定用人單位在《勞動合同法》實施前制定的規章制度，雖未經過該法第4條第二款規定的民主程序，但內容不違反法律、行政法規、政策及集體合同規定，不存在明顯不合理的情形，并已向勞動者公示或告知的，可以作為人民法院審理勞動爭議案件的依據。而對于《勞動合同法》實施后企業違反民主程序制定的規章制度如何適用法律卻出現了分歧，浙江、湖南兩省高院明確：此種規章制度原則上不能作為用人單位用工管理的依據（或審理依據）。但規章制度或者重大事項的內容未違反法律、行政法規及政策規定，不存在明顯不合理的情形，并已向勞動者公示或告知的，可以作為人民法院裁判的依據。而北京市高院對此情形并未做任何規定，似有非經民主程序即為無效之意。

三、勞動規章性質之我見

筆者認為《勞動合同法》對勞動規章的規定應定性“集體合意說”為宜，理由如下：

首先，從《勞動合同法》第4條規定之“民主程序”的法律精神上來看，凡直接涉及勞動者切身利益的規章制度，必須經過“全體討論—提議—協商確定—公示”才能對勞動者產生效力，明顯地借鑒了集體合同的簽訂程序。原《勞動合同法（草案）》第51條規定：依照本法應當經工會、職工大會或者職工代表大會討論通過或者通過平等協商作出規定的事項，用人單位單方面作出規定的無效，該事項按照工會、職工大會或者職工代表大會提出的相應方案執行。草案規定相比正稿更為徹底，尤其是“討論通過”、“平等協商”、“單方無效”等規定試圖直接將某些與勞動者切身利益密切相關的事項交由工會、職工大會或職代會討論決定，將用人單位的意志排除在程序之外，此種強化勞動者權利、保障勞動者利益的立法意圖十分明顯?！秳趧雍贤ā返某雠_歷經坎坷，某種程度上是勞資雙方利益博弈均衡的過程，雖在正稿第4條中略有降格，但仍強調以勞方集體意思參與為原則，凡有關勞動者切身利益的事項用人單位單方制定者自當無效，協商確定者并非指商定勞動規章之內容，而是通過民主程序賦予其效力之過程，由此可見上述浙江、湖南兩省高院的指導意見若干規則并未準確把握上述立法意圖。

其次，從理論選擇上來看，契約說立足勞工個體，認為勞動規章本質上乃是資方的單方意思表示需經勞動者合意方產生拘束力，此種拘束力乃是源自于類似“附和契約”或“定型化契約”，除非經勞動者明確表示反對，否則即推定勞動者之沉默為同意，此種虛偽擬制勞動者意愿本質上亦難合情理（根據合同法，默示具有積極效果往往須經法定），且必將導致企業內部管理實踐混亂，難以達致對勞動條件、勞動規律等事項整齊劃一管理之目標，損傷企業積極性。法規說的不足更為明顯，從公法層面來看，制定法律規范的權力為國家公權力機構所壟斷，即使此類法規僅在一定區域內以及針對特定人群有效，雇主單位并沒有制定法律的權利。從私法角度來看，法人較自然人的法律地位并無優越性，從權利層面來看，企業經營自主權屬于私法人私法自治的權利，而勞動者權利屬于法律所賦予的基本權利，兩種權利之間只可妥協，在經濟社會發展與勞權維護之間尋找一個平衡點，不存在何者絕對優越于對方的可能。關鍵者在于法規說不符合市場化的趨勢及要求，若將勞動規章設定為法規且任由單位設置及變更，則在勞動合同中只需要增設“勞動者必須嚴格遵守用人單位規章制度”一條款便可將勞動合同多數約定架空，其后果不堪設想。故而我們應當正視企業自治需求與勞動者權益之間存在的沖突，以集體合意的方式從源頭上控制勞動規章的出臺及其合理性，配合以勞動行政主管部門的適度事前或事后監管，更有利于保障勞動者權益。

最后，符合國情。改革開放后開展的勞動體制改革某種程度上契合了“從身份到契約”的進程，勞動者由計劃單位中的主人翁轉變為市場自由個體。勞動契約調整的不是普通雇傭關系，而是產業勞動關系，企業整齊劃一處理諸如工作時間、工資待遇、社會福利、勞動行為等規范方面的內容乃是產業勞動關系的基本要求?！秳趧雍贤ā冯m基于正視勞方契約地位之實質不平等而側重保護弱者，此類保護本質上亦離不開國家公力支撐，“勞動合同以個體為本位追求實質正義時，其本位觀念仍停留于官方本位，以官方意志決斷實質正義是否實現，完全沒有當事人通過自治實現正義的程序渠道，一旦公力救濟不濟，公正凸顯危機”［3］，以集體談判、集體合同為核心的產業自治便由此產生，勞資雙方通過和平的方式解決糾紛與爭端，使集體勞資關系逐漸納入良性軌道。就我國目前而言，工會組織率不高，集體談判、簽訂集體合同更處于摸石頭過河階段，亦缺乏產業自治的氛圍。而值得關注的另一面卻是在《勞動法》等出臺之后，不少企業利用該時期勞動法制的空白以及勞動者對勞動規章認識的歷史慣性單方創制勞動規章，本該通過集體談判、簽訂集體勞動合同之勞動條件事項幾乎為企業單方壟斷，甚至因人設章、朝令夕改等侵害勞動者合法權益的事件時有發生?？梢姟秳趧雍贤ā返?條有關勞動規章制定程序的規定實有深意，一方面旨在扭轉用人單位單方話語之格局，另一方面亦想通過對勞動規章的規范為將來更好地實施集體勞動合同制度積累經驗。事實上，勞動規章在勞動條件方面的規定有補助與引導集體勞動合同的作用，“在團體談判、團體協約之運作尚未十分成熟的國家，工作規則之制定，可促使勞工或其代表的關心與參與，以促進團體協約之訂立”［1］275。此外，將勞動規章交由集體協商更有助于促進勞資互動、互諒，構建和諧勞資關系。

［1］許必奇，絲鈺云．論勞資爭議類型與處理機制［M］．臺灣司法院出版，2003．

［2］鄭尚元．勞動合同法的制度與理念［M］．北京：中國政法大學出版社，2008：344．

［3］鄭尚元．勞動法學［M］．北京：中國政法大學出版社，2004：153．

（作者單位：浙江農林大學法政學院）

DF47

A

1001－6201（2012）01－0207－03

2011－08－25

浙江省教育廳課題（Y201017800）；杭州市哲學社會科學規劃課題重點項目（A10ZF04）。

［責任編輯：秦衛波］