我國農業保護政策的現狀分析及對策探討

李福華

（鄭州大學公共管理學院，河南鄭州，450001）

我國農業保護政策的現狀分析及對策探討

李福華

（鄭州大學公共管理學院，河南鄭州，450001）

農業問題是我國加入WTO以后最直接最敏感的問題，因此在我國農業保護政策的發展歷程和現狀分析的基礎上，提出了我國農業保護政策的幾點建議。

農業支持；農業保護政策；建議

農業保護政策是在國民經濟運行過程中，為了實現農業持續健康發展而對其采取的一系列保護政策的總和。農業是國民經濟的基礎，對其在政策上和資源上給予的保護，有利于為農業生產者創造和提供良好的市場環境，保護農業生產者的根本利益。

一、新時期我國農業保護政策的發展歷程

我國歷來重視農業及農村經濟的發展，在各個歷史時期都提出了一系列的農業發展政策，本文就社會主義市場經濟體制確立以來我國農業保護政策發展的歷程做簡要闡述。

（一）第一階段：1997年—2003年

1997年我國正式實行農業保護政策。這一時期對小麥、玉米和水稻實行糧食保護價格，保護價高于市場價，對農業生產資料進行補貼，并由國家糧食收儲企業負責執行國家政策。這些政策的主要目的是防止糧價下劃，增強農民的積極性。但是此種政策也有其弊端：種糧補貼給了中間的流通環節，沒有直接發到農民手里，惠農補貼變成了某些人的吃喝款，農民受益有限。

（二）第二階段：2004年—至今

2004年國家逐步降低農業稅稅率，并在部分糧食主產區進行免征農業稅改革試點工作。2005年國家廢止農業稅條例，2006年全部取消農業稅，與此同時又增加了對農民的生產資料價格綜合補貼。國家還實施了生豬糧種補貼、蛋雞補貼等畜禽養殖補貼、農業保險補貼以及勞動力轉移培訓補助、新型農民培訓補助等其他補貼。根據農業發展需要，在直接保護的同時，加大了間接保護的力度。對農村中小學義務教育免除學費，進行農民技術培訓，加大農村基礎設施建設的資金投入。同時，國家還增強了對農業生產大縣的獎勵政策，增加對糧食主產區的資金投入，促進了高效優質農業的發展。另外，國家實施臨時收儲制度，逐年提高糧食最低收購價。這一系列支農惠農政策，使農民利益得到有效保障，農民種糧和地方政府抓糧的積極性提高，國家糧食安全問題得到進一步解決，我國農業產業支持和保護的政策體系初步形成。

二、我國農業保護政策的現狀分析

（一）國內支持總量不足

近幾年，雖然中央財政支農資金絕對數量呈現增長的趨勢，但占財政總支出的比重并不高。國家財政支農的低水平狀況與農業發展面臨的形勢和任務的矛盾，農業發展水平遠遠落后于經濟發展水平的矛盾是當前我國農業生產的實際狀況?！掇r業法》規定應逐步提高農業投入的總體水平，地方財政每年對農業總投入的增長幅度應當高于其財政經常性收入的增長幅度。有研究表明，當前我國農業國內支持總量約占農業增加值的15%，而農業生產者支持水平極低。按照相同的口徑，發達國家的支持水平約為30%—50%，美國和歐盟分別為50%和60%，日本更是高達70%以上；巴基斯坦、泰國、印度、巴西等發展中國家也在20%以上。雖然財政支農資金總量逐年增加，但從其支出結構來看，重點投向農村社會領域的同時，對農田水利建設投入較低，大型灌區續建配套和節水改造工程任務艱巨。農業科研和科技推廣服務的投入很低，農業經濟向知識經濟轉型困難；基層衛生防疫力量薄弱，動植物防疫體系不健全；農業支持和保護政策的不健全，影響了整體效能的發揮。

（二）農業發展面臨的國際競爭壓力全面加大

近年來，我國農產品市場開放程度大幅提高，優勢農產品出口增加的同時，進口也不斷增加。2011年我國農產品進口額為948.7億美元，同比增長30.8%。國產奶粉問題頻頻曝光，國內消費者對國產乳品的消費信心受到沉重打擊，雖經過幾年的行業整頓，但是國內乳企的失信容易重塑難，導致乳制品進口額一直處于大幅增長水平。2008年我國奶粉進口量為14萬噸，2009年則猛增到31萬噸，同比增長121%；2010年進口量為48萬噸，同比增長55%。農產品進口的持續剛性增長，在滿足國內消費者需求的同時，也給國內生產和市場穩定帶來巨大沖擊。進口增加將帶來以下福利效應：種植業和畜牧業產品的消費者剩余將增加，畜牧業產品生產者剩余將增加，種植業產品生產者剩余將下降。我國農村絕大部分從事種植業生產，國際貿易的不利影響會使農民收入問題的矛盾更加突出。另外，外商通過控股—獨資—壟斷的方式來控制我國的農業，盡管近期內不會危及到我國的農業安全，但有可能形成的壟斷局面不利于我國在國際上的競爭。

（三）農產品市場開放和準入度高，重要農產品關稅保護功能偏低

加入WTO以來，我國較大幅度地開放了國內農產品市場，對一般農產品的進口實行單一關稅措施管理，同時降低進口關稅，增加配額額度。近年我國農產品關稅一再降低，在關稅保護功能偏低的同時，新型的保護措施還沒有建立起來。入世后我國撤銷了與WTO規則不相符的非關稅措施，而符合WTO規則的貿易保護措施作用有限。從進口的角度來看，農產品市場開放程度高，保護程度已非常低，難以有效抵御國外產品對我國優勢農產品的沖擊。特別是隨著WTO新一輪談判和我國與有關國家自由貿易區談判的推進，農產品的保護水平還會進一步降低。從出口的角度來看，市場的高開放必定會帶來一定的風險和經濟損失，我國90%的農業及食品出口企業受國外技術性貿易壁壘影響，每年損失約90億美元。近年來國外通過增加檢疫項目，提高檢驗標準來實施技術性貿易壁壘，反傾銷和特殊保障條款，對我國農產品國際貿易的影響不斷加大，已成為制約我國農產品出口的主要障礙。

（四）沒有形成完善系統的農業支持保護體系

實現農業支持保護的目標，需要根據不同的發展階段設置相應的條件和政策措施，這樣不同政策之間相互聯系就構成了農業支持保護體系。目前，我國農業產業化沒有形成規模，且小規模農戶缺乏引入現代化生產要素的內在動力，農業科技推廣、病蟲害防治、檢驗服務、農產品市場促銷服務等政策的補貼標準和補貼規模不到位，促進農業生產結構優化、提高農業生產經營組織發展等政策缺位，出現了政策“短腿”。農業保護政策主要依靠財政的直接投入，對價格干預、種糧補貼、控制進口等作用的研究和運用不夠。就現在的農業保護措施來說，不論是一般農業支出的“綠箱”措施還是對農產品直接干預和補貼的“黃箱”措施，相互之間缺乏協調，實施保護措施的相關部門也缺乏必要的監督和協調，這些問題導致了無法形成一個完善系統的農業支持保護體系。

三、我國農業保護政策的幾點建議

（一）提高農業綜合生產能力，確保國家糧食安全

糧食安全是我國的第一大計，這是由13億人口的國情決定的。糧食安全始終是關系國計民生、社會穩定和國家自立的全局性重大戰略問題?！笆濉币巹澲赋?，要穩定糧食播種面積、優化品種結構、提高單產和品質，廣泛開展高產創建活動，糧食綜合生產能力達到5.4億噸以上。為此，首先要加大耕地資源的保護力度，嚴格控制非農占用耕地。切實加強基本農田保護，確保耕地總量的動態平衡，才能始終把握糧食生產的主動權。其次，完善糧食主產區投入和利益補償機制，在政策、技術、資金上給予重點扶持。進一步加大“四項補貼”和“農業生產大縣獎勵”等政策的投入，完善各種補貼內容，將糧食主產區產糧大縣建設成為高產穩產商品糧生產基地。最后，加強宏觀管理，建立有效的國家糧食安全調控體系。支持糧食產區和銷區建立長期穩定的產購合作關系，自覺服從中央宏觀調控。加強糧食物流、儲備和應急保障能力建設。保護糧食收購價格，調動糧食主產區政府和種糧農民生產的積極性。

（二）確保農業產業安全，提高農業參與國際競爭的能力

近年來，由于世界各國農產品價格變化，農產品進口不斷沖擊國內市場，同時檢疫項目增加，檢驗標準提高，我國園藝、養殖等優勢農產品出口阻力越來越大。因此，我國有必要發展農業產業化經營，推進農業和農村經濟結構的戰略性調整，確保農業產業安全，提高農業參與國際競爭的能力。政府要在穩定生產能力的前提下，大力發展優質、專用糧食等大宗農產品。同時培育壯大龍頭企業，推動龍頭企業集群發展，完善扶持政策，增強龍頭企業輻射帶動能力，全面提高農業產業經營化水平。另外大力發展園藝業，在多邊貿易中，保障戰略性農產品的國內市場需求，積極推進農業“走出去”，提高優勢農產品出口的份額。

（三）加大綠箱政策扶持力度

1993年烏拉圭回合簽訂的《農業協定》，奠定了世界農業協議的基本框架。根據生產和貿易的扭曲程度把農業國內支持措施分為“綠箱”、“黃箱”和“藍箱”政策?！熬G箱”政策是指政府通過服務計劃，提供沒有或僅有最微小的貿易扭曲作用的農業支持補貼。這些政策實用空間大，只產生極小的市場負面影響，因此我國應大力發展綠箱政策。一方面，增加農業基礎設施建設投入，為農業生產提供良好的道路交通、郵電通訊、能源、市場信息等方面的服務，以間接減少農民用于生產農產品的成本支出；另一方面，加快農村社會事業發展，健全農業社會化服務體系?！笆濉逼陂g要在推進農村基本公共服務均等化水平上取得重要進展，培育多元化的農業社會化服務組織、農民專業合作經濟組織、農產品行業協會等多種形式的生產經營服務。大力發展農村義務教育，加強職業技術培訓，進一步完善新型農村合作醫療制度，基本建立農村新型社會養老保險制度。

（四）逐步完善農業支持保護體系

一要搶抓國家政策機遇，加大項目申報，積極推進以項目為載體的涉農資金整合，加大支農資金投入力度，中央和縣級以上地方財政每年對農業總投入的增長幅度應當高于其財政經常性收入的增長幅度。二要逐步提高政府土地出讓收益用于農業的比重、繼續實施耕地占用稅新增收入全部用于農業的措施，重點支持農業土地開發和農村基礎設施的建設。三要注意吸收社會資本參與農業農村開發，完善鄉鎮企業發展的支持保護措施，優化發展結構，加強技術培訓，提高技能。四要健全農業政策性保險制度，對農產品的生產、需求、庫存和市場行情進行動態監測，加快鄉鎮自動氣象站建設，不斷完善重大動植物疫病蟲害預測預報和預警應急體系，提高農業趨利避害的能力。

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［1］中華人民共和國國家發展和改革委員會.中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要［Z］.2011-03-16.

［2］郭建軍.“十二五“期間我國農業產業支持和保護政策體系［J］.中國改革論壇，2010（9）.

［3］吳越.發達國家農業保護政策對我國的啟示［J］.經濟天地，2009（3）.

［4］張蘭英.關于我國農業保護政策研究［J］.農業經濟，2006（3）：23-24.

［5］姜國剛.關于我國農業保護政策的幾點建議［J］.佳木斯大學社會科學學報，2007，25（3）.

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李福華（1987-），女，碩士研究生，研究方向為公共政策分析。