地方立法后評估制度的內涵及功能定位

韓清華

摘要立法后評估制度是指在地方性法規、規章實施一段時間之后，評估主體遵循一定的評估程序，按照合法性、合理性、可操作性等評估標準對地方性法規、規章的實施績效、法律本身的缺陷等進行評估，最后形成評估意見的制度。地方立法后評估是法律立、改、廢的重要依據，有利于提高立法質量以及踐行民主立法。

關鍵詞地方立法評估制度內涵功能定位

中圖分類號：D927 文獻標識碼：A

一、地方立法后評估制度的內涵與特征

（一）地方立法后評估制度的內涵。

關于“立法后評估”的內涵，雖然近幾年理論界和各地方立法實踐部門進行了一些研究，但是尚未形成統一的定義。北京市稱為法律質量評估，福建省稱為立法效果評估，云南省稱為立法回頭看。各省雖然對立法后評估的稱謂不盡相同，但是其工作實質都是立法后評估。

在理論界，不同的學者對立法后評估的定義側重面也有所不同。例如，汪全勝把立法后評估稱為“法律績效評估”，認為“法律績效評估就是對法律法規實施后所取得的成就與成果所進行的評價與估計”。

在參考借鑒已有的理論成果與實踐成果基礎上，筆者發現，雖然對立法后評估制度的定義不盡相同，但其內在本質是共通的，由以下因素構成：

1、評估目的。地方立法后評估的目的是通過對立法進行評估，對法律的立、改、廢以及提高立法質量提供參考依據即評估意見。

2、評估主體。評估主體即評估機關，承擔著評估活動的主要工作。從我國各地方政府規章評估的實踐來看，評估主體一般采用人民政府內部的法制機構為主，其他內部機構為輔的評估模式。

3、評估對象。地方立法后評估的評估對象可以是某一地方性法規、政府規章等，或者是對該地方一段時期以來的立法進行評估，也可以是對地方某一類規范性文件進行評估。在評估對象的選擇上，各地方在實踐中一般是出于該立法涉及人民群眾切身利益、社會關注度高等原因。

4、評估標準。評估標準是評估體系中的核心內容，評估標準的科學性、合理性與客觀性直接關系著評估結論的質量。從我國立法實踐來看，合法性標準、合理性標準以及可操作性保準是各地普遍采用的評估標準。

5、評估內容。評估內容是評估工作的主體部分，按照評估標準對選定的評估對象進行評估。例如上海市人大常委會對《上海市歷史風貌區和優秀歷史建筑保護條例》進行評估涉及兩個方面的內容：一是法規實施的成果，二是法規中各項制度設計和程序是否需要進一步完善。

6、評估報告。立法后評估報告是評估活動的成果，通過評估報告，可以了解到評估活動開展的情況、評估對象存在的問題等，是法律的立、改、廢的重要參考依據。

綜上所述，本文認為地方立法后評估制度是指在地方性法規、規章實施一段時間之后，評估主體遵循一定的評估程序，按照合法性、合理性、可操作性等評估標準對地方性法規、規章的實施績效、法律本身的缺陷等進行評估，最后形成評估意見的制度。

（二）地方立法后評估制度的特征。

透過地方立法后評估制度內涵，結合我國地方立法后評估的實踐，我國地方立法后評估制度具有以下典型特征：

1、評估主體的內部性。以我國地方行政立法后評估為例，評估主體多采用政府的法制部門或者法制部門聯合其他職能部門的形式，雖然在評估中也注重引入專家、社會公眾等參與評估，但是主導評估活動還是政府機關。

2、評估對象的特定性。我國目前所進行的地方立法后評估實踐來看，大多數都是對某一特定的地方性法規、規章進行評估，而很少涉及法的整體性評估或某一類立法的評估。例如新疆維吾爾族自治區人民政府選擇《新疆維吾爾族自治區塔里木河流域水資源管理條例》、《新疆維吾爾族自治區土地監察條例》進行立法后評估。

3、評估內容的系統性。評估內容的系統性是指立法后評估不僅僅局限于評估立法所取得社會效益、經濟效益，還包括立法所耗費的有形成本、無形成本，以及立法條文本身。前者可以成為法律的績效評估，正如前文談到，立法后評估包括但不僅限于法律績效評估。

4、評估方法的多樣性。評估方法對于立法后評估不可或缺，部分省市的地方立法后評估辦法設有專門章節對評估方法進行規定。例如，《廣東省政府規章立法后評估規定》第二十條，《廈門市規章立法后評估辦法》第十六條等對評估辦法進行了詳細的規定。

5、參與對象的廣泛性。了解民意、聚集民意、反映民意的“開門評估”是立法后評估的客觀要求。上海市的首次地方立法后評估——《上海市歷史文化風貌區和優秀歷史建筑保護條例》立法后評估，評估主體多元化，有上海市規劃局、上海市房產局、上海市文物管理委員會、上海市8個區的人大常委會，以及兩家企業和社會公眾。

二、地方立法后評估制度的功能

（一）是法律立、改、廢的重要依據。

立法者的有限理性與社會日新月異的發展之間的矛盾決定了立法不能做到盡善盡美，要提高立法質量，就需要進行“立法回頭看”，不斷自我審視、自我評估。立法后評估制度的目的就是通過對地方性法規、規章實施的效果以及自身條文存在的問題等進行評估，總結立法經驗，發現立法存在的問題，為進一步完善立法服務。地方立法后評估所形成的評估報告就是法律的立、改、廢的重要依據。例如在《安徽省禁止非醫學需要鑒定胎兒性別和選擇性別終止妊娠的規定》評估報告中的修改建議，被安徽省人大常委會采納，并列入了次年的立法計劃。

（二）是檢驗立法實效的基本途徑。

亞里士多德曾說：“法治應包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該是本身制定得良好的法律?！笨梢妼崿F法治的條件之一就是法律獲得普遍的服從，即法律在現實生活中得到貫徹落實。從我國的立法實踐來看，立法者通常注重在立法前對立法的必要性、緊迫性等進行論證，而對于立法后的立法實施效果跟蹤關注得相對較少，這不利于法律權威性的提高。立法后評估制度正是在法律實施一段時間之后，對法律實施的情況以及法律是否實現了預期的立法目的、實現的程度如何等進行評估，總結成功的經驗，發現存在的問題，為進一步完善立法提供依據。

（三）是推進民主立法的新實踐。

近幾年我國地方的立法后評估均注重強化民眾的參與，廣泛吸取群眾參加到立法后評估活動中來，問卷調查、實地調研、群眾走訪等評估方法成為立法后評估采用的基本方法，并且被許多省市規范立法后評估活動的規范性文件明文規定。除此之外，許多地方在進行立法后評估工作過程中，評估機關都采用網絡平臺等多種方式開設公眾意見反饋專欄，以方便公眾對立法后評估工作發表意見，依法保障公眾參加評估的權利。實踐表明，民眾廣泛參與到立法后評估中來，有利于保證評估活動的順利進行以及評估結果的客觀性。而且，民眾參與到立法后評估這一公共事務中，能夠增強公眾與政府之間的信任。

（四）是提高公眾法律意識的重要途徑。

公眾廣泛參與到地方立法后評估中，不僅評估機關可以有效地獲得評估所需的客觀真實的信息，與此同時，公眾在立法后評估工作中，其法律意識也得到了提高?？梢哉f，吸取公眾參加立法后評估是一個雙贏的局面。在立法后評估中，公眾通過把自己對法律實施的真實感受表達出來的同時，也在不同意見和觀點的交流中，不斷地加深甚至修正自己對法律的認識。因此，我國在以后開展的立法后評估活動中，應該廣泛吸取公眾參與，以有效提高公眾的法律意識?！?/p>

（作者：廣東商學院2010級法學理論研究生）

注釋：

汪全勝著：《法律績效評估機制論》，北京大學出版社2010年版，第8頁。

《廣東省政府規章立法后評估規定》第二十條：立法后評估可以采用文獻研究、抽樣調查、網絡調查、問卷調查、實地調研、召開座談會或者論證會、專家咨詢、案卷評查、相關立法比較分析等多種方法進行。

《廈門市規章立法后評估辦法》第十六條：立法后評估應當采用下列方法：

（一）通過新聞媒體、門戶網站公開征集社會公眾意見；

（二）走訪行政執法單位、司法機關、行政相對人或者書面征求其意見；

（三）召開座談會、專家論證會。

評估實施機關根據評估需要，還可以采用以下評估方法：

（一）發放調查問卷；

（二）實地考察；

（三）專題調研；

（四）個案分析；

（五）相關立法比較分析；

（六）成本效益分析；

（七）其他方法。

[古希臘]亞里士多德政治學，商務印書館1965年版，199頁.