高速公路建設“麗攀模式”SWOT分析

□文/晏國菀 邱 越

（重慶大學經濟與工商管理學院 重慶）

我國正處于經濟高速發展時期，基礎設施建設顯得尤其重要。特別是隨著西部大開發進程的加快，道路基礎設施水平已經難以滿足社會經濟快速發展和人民生活質量日益提高的需求。BOT 融資模式在高速公路建設中的作用不斷凸顯，社會各界紛紛對該模式進行探討，揚長避短，改進出適合地方經濟發展的特殊的融資模式，并進行推廣。本文就麗攀高速公路攀枝花段的融資模式（下文簡稱“麗攀模式”）為例進行SWOT 分析，為該模式的推廣提供理論支持，也是對傳統的BOT 融資模式的一次探索與創新。

一、“麗攀模式”概述

“麗攀模式”是攀枝花政府與四川麗攀高速公路有限責任公司基于傳統的BOT 融資模式，再結合地方經濟特色和人文地理環境，創新地提出的適宜當地高速公路建設的新型融資模式。具體思路如下：四川高速公路建設開發總公司出資設立四川麗攀高速公路有限責任公司（以下簡稱“麗攀公司”），全面負責麗攀高速公路的投資、建設、特權經營期內的營運管理以及期滿后的移交工作。政府作為麗攀高速公路征地拆遷工作的主體，出資4 億元承擔麗攀高速公路建設用地的征地拆遷工作，但是不占有其股份。這種政府出資拆遷但是不占有股份的融資模式是對傳統融資模式的一次創新和探索，體現了當地政府招商引資、發展經濟的強大決心。

二、“麗攀模式”SWOT研究

（一）“麗攀模式”的優勢分析

1、解決高速公路建設的資金缺口問題。我國的高速公路建設現在正處于高速發展的時期，資金來源緊張，政府財政壓力較大。因此，采取“麗攀模式”吸引大量的民營資本進入，無疑是解決建設資金缺口問題的良好途徑。采用這種投資方式發展高速公路建設事業，政府只需籌措和積累征地拆遷資金，合理地組織和安排，選擇適當的時機予以實施，就可以同時開發和建設多個項目。另外，“麗攀模式”還有利于政府調整資金的使用結構，把民營資金引導到高速公路的建設上，以便于政府集中有限資源投入到那些不被投資者看好但又關系國際民生的重大項目，以解決經濟的高速發展和基礎設施相對不足之間的矛盾。

2、調動政府積極性，提高征地拆遷進度。在傳統的BOT 建設模式中，政府工作存在投資效率低、管理效果差等問題。具體表現為政府在項目中的協調配合工作缺乏有效的管理。政府各部門按照自己的方式參與項目建設工作，造成資源配置低下的局面。在“麗攀模式”中由攀枝花市出資4 億元用于并負責征地拆遷補償安置工作，政府出資不占股的投資模式，將觀念從“要我修理”轉變為“我要修路”，最大限度地調動了政府人員的積極性。市、區建設領導小組領導親臨一線，靠前指揮，及時解決有關矛盾和問題，為工作的順利進行提供了強有力的領導力量和組織保障。該工程創造了攀枝花市公路建設史上最短時間交地、最短時間進駐和最短時間全面施工的記錄。

（二）“麗攀模式”的劣勢分析

1、地方政府對項目的影響力和控制力削弱。在“麗攀模式”下基礎設施項目在特許權規定的期限內將全權交由“麗攀公司”去建設，減弱了攀枝花政府對項目的影響力和控制力。政府是公用事業投資主體和管理主體，在市場經濟環境不完善的現階段，市場化勢必將公眾利益和政府利益對立起來，特別是在我國公共服務產品價格調節機制尚未形成，政府對公用事業市場化的特許經營和監管機制不完善的情況下，單純市場化會帶來很多問題。采用“麗攀模式”融資的項目對政府而言，相當于讓渡了一定時期項目的產權。在這期間，就意味著失去了高速公路運營中產生的可觀的經濟效益，而企業投資于基礎設施項目，是以獲得利益為導向的，因此，企業對項目產品或服務的定價一般高于原政府定價，考慮到基礎設施的公益性，易導致相關市場矛盾的發生。

2、項目運作與管理的復雜化導致各利益方的尋租行為?！胞惻誓Ｊ健钡膶嵤┦且豁棌碗s的系統工程，涉及行業領域廣，牽涉許多相互關聯的機構以及項目部門、項目投資者、項目建設者、貸款銀行等。在項目的確定、招投標、建設資金的籌措、合同的談判、項目實施、生產經營管理、收益計劃與分配、資產的監督與評估、合同糾紛的解決以及相應政策的制定等方面，都有其獨特的運作方法和程序。高速公路具有明顯的公共性，其所有權屬于國家，但政府作為國家的代理人為了地方利益會出現道德風險，從而發生逆向選擇，做出不利于國家資產保全的決策；社會投資人在有限的期間內作為承擔高速公路建設經營者具備代理人的特征，在缺乏委托人有效監管的情況下存在道德風險和逆向風險。由于各參與方都會以各自的利益為重，以實現自身利益最大化為目標，就會容易使他們之間的利益沖突在所難免。

（三）“麗攀模式”的機遇分析

1、政府在發展公用事業領域的積極態度為“麗攀模式”提供了發展契機。我國當前的工作就是發展經濟，為了滿足中國經濟發展的需要，國家更需要加大對基礎設施的投資，特別是公路、鐵路、電力、水處理以及通訊項目的投資，需要國家每年投入千億元的人民幣，即使在發達國家，也要把很大一部分基礎設施以特權的方式交給私營企業發展，國家的投資越少越好。這已是當前各國經濟發展，尤其是基礎設施發展堅定不移的方向，在未來的十年乃至二十年之間，我國經濟的持續發展和落后的基礎實施之間的矛盾，建設資金的巨大需求和資金短缺之間的矛盾仍將十分突出。傳統的BOT模式參與基礎設施建設人往往具有局限性，比如要價過高和偏好發達地區的經營項目。這種局限性阻礙了中國城市基礎設施領域對外資的使用，也影響了基礎設施投資市場的平衡。怎樣吸引民資到欠發達地區的基礎設施建設中去呢？在“麗攀模式”中，麗攀高速公路作為攀枝花市有史以來招商引資金額最大的交通建設項目，攀枝花市委、市政府對此“一號工程”高度重視，出資4 億元并負責征地拆遷補償安置工作，為吸引投資人對欠發達地區基礎設施建設提供了不小的籌碼。

2、投融資政策的積極變化為推廣“麗攀模式”打開方便之門。在制定融資政策的過程中，如果不很好地解決政府投資和各類私人部門之間的關系會產生一系列的問題。融資政策中所要解決的關鍵性問題在于民營資本的投資。在全球私營化趨勢日益風行的形勢下，處理好公私雙方之間的伙伴關系，以求既能在融資和經營管理方面充分發揮私方的積極性，又能使公方在權利下放的同時繼續依法發揮其應有的作用。隨著經濟體制改革的深入，國家投資體制的變化，原有的高度集中的投資管理體制已被打破。國家對基礎設施項目投資實行多元化策略，鼓勵和引導民營資本及外資參與經營性基礎設施項目的建設，以解決基礎設施投資周期長、資金需求量大的問題?！吨腥A人民共和國國務院關于投資體制改革的決定》、《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》、《市政公用事業特許經營管理辦法》等文件的出臺，再一次掀起了BOT 投資熱潮，政府對BOT 方式的重視以及投資商對BOT 方式的青睞，將使與“麗攀模式”相關的融資政策、投資環境等進一步得到改善。

（四）“麗攀模式”的威脅分析

1、相關法規法律的不健全?！胞惻誓Ｊ健笔菍鹘yBOT 模式的進一步優化。當前，我國缺乏統一適用于BOT 投資的規范性立法文件，BOT 融資項目的立法尚待完善。BOT 融資項目周期長、風險多，較其他投資項目應更加謹慎嚴密，然而目前我國并沒有專門關于BOT 融資項目審批監督的規定，只能依靠實施工程中政府的保證。但是政府的保證有一個度的問題，政府保證過多會損害國家和人民的利益，政府保證過少又無法得到投資人的青睞。麗攀高速公路建設項目的兩次流標現象，就充分說明了政府保證對BOT 融資項目順利實施的重要性。只有擁有完善且獨立的BOT 融資方式的法律體系，才能真正改變單純依靠政府保證吸引投資人的方式，減少投資人承受的巨大政府風險。應用“麗攀模式”的項目的投資所牽涉的資金量巨大，投資方往往需要一個安全的資金環境來保障其投資權益，此時，投資方一般會要求政府給予足夠的擔保來減少其不必要的投資風險。但是，由于我國的《擔保法》的立法缺陷，使得急需資金投入基礎設施建設的政府機構不能是合格的保證人，與擁有資金卻因擔心資金安全而猶豫不決的投資方往往在此問題上就難達成共識。目前，我國對外資和民營資本投資建設的范圍規定過于狹窄，降低了這些資本投資的選擇性，這無疑也限制了部分投資者的興趣。

2、專業人才匱乏?！胞惻誓Ｊ健钡膽蒙婕暗膶I包括金融、保險、法律、資產評估與清算、工程技術等。在項目建設的資金籌措、合同談判、項目實施、經營管理、收益計算與分配、資產的檢測、合同糾紛的解決以及相應政策的制定等方面，都有一套獨特的運行規則和辦法，需要專業人才才能完成?！胞惻誓Ｊ健弊鳛橐环N新型的BOT 融資建設管理方式，需要有一批專門人才進行實施，這些人員必須掌握豐富的法律、金融知識，熟悉BOT 融資方式的運行規則或辦法，具備合同談判、項目實施、生產管理、風險管理、財務管理等方面的能力。只有通過具有綜合素質人員的共同努力，才能保證項目實施的成功。

三、結語

在“麗攀模式”中，攀枝花政府和麗攀公司各司其職，在保證質量、安全的前提下，加快了工程進度，控制了工程造價，實現了高速公路建設管理科學、技術先進、經濟合理、優質高效、安全廉潔的目標?！胞惻誓Ｊ健笔菍鹘yBOT 融資模式的一次成功創新，它將有助于吸引更多的社會資本參與到基礎建設中來，加快西部交通基礎設施建設的步伐。

［1］譚紹富.BOT在高速公路建設融資的現狀與對策研析［J］.企業家天地，2010.2.

［1］劉兵，劉佳鑫.基于委托代理理論的高速公路建設三方關系研究［J］.建筑經濟，2012.352.2.