我國農村水利項目融資方案探析＊——基于PPP模式的思考

李 虹，項玉嬌

（天津理工大學 管理學院，天津 300384）

PPP（Public-Private-Partnership）模式有廣義和狹義之分，廣義的PPP泛指公共部門與私人部門為提供公共產品或服務而建立的各種合作關系。而狹義的PPP 可以為一系列項目融資模式的總稱，包含BOT、TOT、DBFO 等多種模式，在國外研究文獻中提到PPP時，絕大多數是指廣義的PPP，而從國內文獻來看，多數指狹義的PPP［1-3］，本文所指的PPP均為狹義的PPP。PPP具有緩解政府資金緊張壓力，提高管理效率，轉變政府職能和轉移風險等優點，在國內外的基礎設施建設與公用事業發展中得到了廣泛的應用，顯示出了巨大的優勢［1］。

2011年中央一號文件將主題定位為“水利興農”，這不僅說明水利建設滯后已成為影響農業穩定發展和經濟可持續發展的主要瓶頸，而且現在已經到了非解決不可的時候［4］。目前，經濟效益不明顯而公益性較強的農村水利建設主要依靠國家財政支撐，巨大的投資量單靠政府投資已經難以為計，此類農村水利設施的融資問題日漸突出，拓寬融資渠道，通過項目融資方式引入社會資本成為農村水利關注的新焦點。而PPP 模式以其較好的優勢與國內外成功的實踐經驗，為農村水利設施提供了一條充滿前景的選擇路徑。

融資方案是PPP的核心組成部分，對于任何PPP，在確定了總體框架之后，融資方案是應該考慮的重點內容［5］，針對農村水利設施的實際，綜合考慮各種因素，設計合理的融資方案，是關系到項目成敗的關鍵因素之一。

一、農村水利設施引入PPP 模式的可行性

（一）農村水利設施的社會性特點

農村水利設施就是指處在農村地區與農村和農業發展密切相關的水利設施的總稱［6］，而本文所指的農村水利設施是指經濟效益不明顯公益性較強的農村水利設施，主要包括以防洪為主兼有發電等功能的農村水利綜合工程和受益主體可以具體化的給排水設施等，其在性質上屬于準公共物品。這些項目具有競爭的特點，說明市場力量的參與是有必要的；同時這些項目所提供的私人邊際效用小于社會邊際效用，因而具有公益性特點，也說明市場行為不能完全替代公共投資。對于此類具有一定收益能力，但收益能力低于社會平均水平的農村水利設施，必須設計合理的PPP融資方案，保證社會投資者有盈利的空間，才會激勵其積極參與的熱情。

農村水利基礎設施建設對我國農民、農村、農業起著重要的作用，是提高農民生活水平的重要條件，改善農村生態環境的重要保障，同時也是確保農業增產增效的必要條件［7］。隨著農村水利改革的深入，國家加大了對農村水利設施的資金投入，各地有大量的農村水利工程需要新建、擴建與改建，大量的資金投入依靠政府資金遠遠不夠，通過PPP項目融資的方式引入私營資本，不但能夠緩解地方政府建設資金的壓力，而且能夠引入私人企業現金的管理理念與技術，提高建設資金的使用效率。

（二）政策法律支持

隨著國家投融資體制改革的推進，私人資本投資農村水利建設的壁壘逐漸被消除?！秶鴦赵宏P于投資體制改革的決定》（國發［2004］20號）、《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》（國發［2010］13號），都明確指出鼓勵民間資本參與水利工程建設，吸引民間資本投資建設農田水利、跨流域調水、水資源綜合利用、水土保持等水利項目；《中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定》（中發［2011］1號）以及《關于加快推進農業科技創新持續增強農產品供給保障能力的若干意見》（銀發［2012］51號）明確指出要鼓勵符合條件的地方政府融資平臺公司，通過直接或間接的融資方式，拓寬水利投融資渠道，吸引社會資金參與水利建設。

（三）農村水利設施具有可融資性

農村水利項目從初始決策到竣工驗收以及后期的投產運營，都需要大量的資金?！蛾P于進一步做好水利改革發展金融服務的意見》（銀發［2012］51號）指出，加大金融機構對創新水利模式的支持力度，進一步拓寬水利建設項目的抵（質）押物范圍和還款來源，允許以水利、水電、供排水資產以及項目自身收益和借款人其他經營性收入作為還款來源，探索以水利項目收益相關的權利作為擔保財產的可行性。這在一定程度上能夠將為水利融資項目帶來合法且相對穩定的現金流。

但由于農村水利設施使用群體相對固定，難以在短期內產生項目投資回報的特點，農村水利設施的收入穩定，但不豐厚，有些公益性強的水利項目基本上沒有現金流入，所以政府的補助以及相關的優惠政策成為農村水利設施PPP 項目成功的關鍵因素，是設計融資方案時必須要考慮的。

（四）民間資本雄厚

我國私營企業、港澳臺商投資企業以及外商投資企業個數與資產總額在2004年與2009年的兩次全國經濟普查中增幅較大，可見我國有充足的社會資本加入到農村水利建設中。見表1。

表1 兩次全國經濟普查中民間資本總量對比表

我國城鄉居民儲蓄存款余額在逐年增多，居民資本積累呈現出增大的趨勢，這為私人資本參與到農村水利設施建設中提供了條件。見圖1。

圖1 2001－2010年城鄉居民人民幣儲蓄存款

二、農村水利PPP 項目融資方案設計影響因素

（一）合理的風險分擔

合理的風險分擔是進行農村水利設施PPP融資方案設計必須考慮的重要原則：項目發起人、政府等風險由最有控制力的一方承擔，降低了風險發生概率和風險控制成本；承擔的風險程度與所獲得的收益相匹配，能夠有效調動風險承擔方的積極性；承擔的風險要有上限，以避免一方承擔過多的風險［8］。風險分擔的具體內容，主要通過特許經營協議等條款來確定。

（二）有限追索的實現

有限追索是PPP項目融資的一個特點，是融資模式設計時應該考慮的一個基本的原則和因素。主要涉及到項目發起人、項目公司和貸款銀行。對銀行而言，追索的程度主要取決于項目所在行業的特征，主要包括經濟強度、風險系數、投資規模以及發起人實力等［9］。對于農村水利基礎設施而言，由于政府的大力支持，經濟強度方面的風險較小，有限追索融資模式的設計具有可行性。此外，如果能獲得其他可靠且有力的信用擔保，如政府、工程承包商和水利設備供應商等的擔保，有限追索就更容易實現。

（三）特許經營期的合理化

PPP項目的實施階段主要分為建設期和特許經營期。根據兩者的組合情況，可分為單時段特許經營和雙時段特許經營期，根據是否有激勵措施還可劃分為不同的方案［1］。對于利益雙方而言，政府希望特許經營期越短越好，這樣政府可獲得更多收益，國有資產流失的風險較小，但是由于投資方可能面臨收益不足以覆蓋貸款及利息、各項成本等問題，反而希望特許期越長越好。所以，應該綜合考慮雙方的利益平衡點，特許經營期的確定應保證長于項目還債期，短于項目的經濟壽命期。

（四）具體項目的特點

在設計融資方案的時候，要根據具體的農村水利設施項目的特點，比如是新建、擴建還是改建，縣級還是鄉級，都應結合當地農村消費能力以及現有農村水利設施布局等因素，因地制宜，充分權衡各方利益和風險，確定最終的融資方案。

三、農村水利設施PPP 項目融資方案設計

PPP 作為各項融資模式的總稱，主要包括BOT、TOT、DBFO 等各模式，結合經濟效益較差、公益性較強的農村水利的建設實際，綜合考慮各種因素，對PPP 模式進行適當改進，設計以下幾種融資方案框架，為農村水利設施的建設提供參考。

（一）融資方案框架結構

方案一：BOT（建設-運營-移交）+土地開發+農戶參與。該方案主要針對新建的農村水利設施，具體運作流程是政府授權開發商組建水利項目公司負責項目的建設、融資、運營。在協議規定的時期內投資者通過向使用者收取費用（如：水費、污水處理費、電費）來獲取收益，并承擔相應的風險。政府提供土地劃撥、稅收優惠、財政補貼等支持政策。為了吸引投資者并節約政府的財政支出，政府給予開發商一定的周邊土地開發權，獲取收益（可以補貼農村水利的還本付息），彌補水利項目收益少于合理收益部分。此外，農戶可以以工出資，以工換水的方式參與，節省農村水利建設資金問題。項目公司、承包商的完工擔保以及土地開發收益的質押擔保，會提高銀行對水利項目貸款的積極性。協議期滿，水利設施連同周邊土地開發權一并移交政府。該方案的優點在于既考慮了開發商合理的投資回報，又避免了產權之爭，還調動了農民參與的積極性。缺點在于經營者在運營期內以營利為目的，憑借對農村水利的壟斷地位，會存在不及時服務或者向用水戶索取高價的現象。成功的關鍵因素在于特許經營協議的完備，合理的水價格的制定以及合理的風險分擔等。見圖2。

圖2 融資方案一的結構與流程

方案二：TOT（移交-運營-移交）+BOT（建設-運營-移交）。該方案主要針對改擴建的農村水利設施，具體運作流程是政府將現有的農村水利建設項目的使用權和經營權移交給開發商，由其組建水利項目公司負責運營，同時項目公司負責農村水利設施的改建擴建部分，建設完成后，一并運營若干年。在特許經營期內，政府提供補助或者土地開發項目。該方案的優點在于既考慮了新舊農村水利設施的統一運營，又盤活了現有的水利存量資產，實現國有資產的保值增值。缺點在于移交程序相對復雜。見圖3。

圖3 方案二的結構流程

方案三：BT（建設-移交）+土地開發。該方案適合于新建、改建和擴建的農村水利設施，該項目的運作流程是政府授權開發商負責農村水利設施的建設、融資，水利設施建設完成即移交給政府，由政府負責運營。政府則以分期付款的方式在以后一定年限（一般為3～7年）內逐年向投資者支付回購款，以補償其投資并使其取得合理的投資利潤。在回購期限內，政府可以考慮給予水利設施周邊土地開發權，獲得一定的收益回報能夠降低政府回購款數額。在此方案中也可以考慮只讓開發商負責建設，但這樣政府的還款壓力比較大，風險相對較高。該方案的優點在于協議關系相對簡單，能夠利用較少的資金成本解決公益性較強的農村水利設施的建設問題。缺點在于水利設施建設質量、效率等提高有限，并且還要嚴格區分BT 與帶資承包的區別，避免違反《關于嚴禁政府投資項目使用帶資承包方式進行建設的通知》（建設［2006］6號）規定。見圖4。

圖4 方案三的結構流程

（二）方案對比

三種方案的優缺點見表2。

表2 三種方案對比匯總表

將上述方案的主要內容、優缺點及項目范圍進行對比，可以看出，不同的融資方案有不同的適用范圍，沒有絕對優劣之分。三方案的共同優點為：擴大了經濟效益較差公益性較高的農村水利設施建設資金來源，減輕了政府財政壓力；民營合作者獲取了合理的投資回報；金融機構通過政府、項目公司以及承建商等的多重擔保，降低了其投資風險，達到了“三贏”的局面。上述幾種方案只是一個基本的方案框架，在實踐中，還要根據農村水利設施的實際和具體項目的環境等多方面因素，進行有針對性的修改完善。

四、結論

PPP項目融資方式作為一種新型的籌資方式，在解決建設資金短缺，改善服務質量以及轉變政府職能和觀念等方面具有巨大的優點，在我國農村水利建設市場具有較好的前景和適用性，對于完善我國農村水利投融資機制，加快農村水利建設，實現“十二五”水利規劃宏偉目標具有重要意義。

本文主要針對經濟效益較差且公益性較高的農村水利設施進行了融資方案框架的研究，在實踐中，此類農村水利設施PPP的融資方案設計非常重要，但不可能一成不變，政府部門需要根據水利項目的不同特性，綜合考慮項目融資各種模式的不同特點，設計出既符合投資者要求，又適應水利項目特點的融資模式，彌補我國水利建設資金不足，進一步提高管理和經營的能力。本文提供的若干個融資方案僅供參考，由于主要著眼于農村水利行業層面的分析與探討，缺乏對具體項目的針對性研究，因而存在許多不足。希望通過本文的研究，能夠為農村水利設施的發展提供一定的借鑒與參考。

［1］王守清，柯永健.特許經營項目融資（BOT、PFI和PPP）［M］.北京：清華大學出版社，2008.

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［5］程 哲，王守清.我國非營利醫院PPP 融資方案框架設計［J］.中國醫院，2011（8）：49-50.

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［7］甘 琳，張仕廉.農村水利基礎設施現狀與融資模式偏好［J］.改革，2009（7）：125-126.

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［9］張極井.項目融資：第2版［M］.北京：中信出版社，2003.