關于“西氣東輸”工程中職務犯罪的調查分析

熊華東

“西氣東輸”工程是國家發改委核準實施的國家重點工程，是一條清潔能源的大動脈，也是關系國計民生的重要工程。伴隨著工程的實施和查處的深入，不少腐敗浮出水面。為了進一步理清該領域貪污犯罪的特點、規律，更有力地打擊犯罪、預防腐敗，筆者現對襄州區人民檢察院2013年以來查辦的該領域貪污犯罪情況進行了深入調研，提出預防對策，以期對預防和減少此類犯罪起到一定作用。

一、主要犯罪特點

2012年以來，“西氣東輸”工程棗（陽）十（堰）支干線，已立案9件16人，其中副科級以上干部2人，大案6件12人，涉案金額90余萬元，挽回經濟損失100余萬元。我們通過對所查辦案件的情況進行分析，發現此類案件主要呈現以下五個特點。

1.涉及范圍較廣，發案數量較多?！拔鳉鈻|輸”棗（陽）十（堰）支干線工程穿越襄州6個鎮（辦），就目前已立案的情況來看，除古驛鎮外，發案涉及其余5個鎮8個村，發案比例較高，涉及范圍廣泛。同時，短短數月時間在同一領域連續立案9件16人，呈集中發案態勢，在以往辦案工作中也是不多見的。

2.涉案人員以村組干部為主，少數為鄉鎮機關工作人員。查辦的16名犯罪嫌疑人均為農村基層組織人員，其中村組干部13人，包括7名村支部書記、4名村農經站長、2名村民小組長，鄉鎮機關工作人員3名，包括1名鎮黨委副書記，1名鎮黨委委員、武裝部長，1名鎮經管站工作人員。這些涉案人員大都法律意識淡薄、責任意識缺失，把侵吞國家撥付的工程補償款看成一件理所當然的事。比如黃集鎮黨委副書記袁某某、經管站工作人員張某某共同貪污案，2010年9月至2012年3月，兩人人通過編造虛假的地面附作物以及工程施工臨時占地情況向“襄州區石油天然氣管道工程建設領導小組”（簡稱區“油氣辦”）申報，套取“西氣東輸”工程在黃集鎮段的征地拆遷補償款，袁某某貪污2.5萬元，張某某貪污3.7萬元，分別被判處免刑和緩刑。

3.相互勾結作案，窩串案特征明顯。所查處的9件案件，其中4件為共同犯罪。不少案件的犯罪嫌疑人之間都是相互勾結共同作案，往往是一條線索，牽出一串。相互勾結作案的方式主要有橫向和縱向勾結兩種?？v向勾結主要表現為村組干部與領導協調工程建設的鄉鎮干部相互合謀共同實施犯罪。橫向勾結主要表現為村組一級，村支部書記、村農經站長等村干部和村民小組長之間相互串通，弄虛作假共同作案。比如張灣辦事處鄭崗村農經站長張某某、支部書記李某某、四組郭某某及支部副書記張某共同貪污窩案，2010年8月至2012年2月，四人相互串通，通過虛報該村地面附著物種類、多報青苗補償費等方法，合伙作案7次共套取工程征地補償款6.7萬元，被四人私分后侵吞。

4.罪名均為貪污，作案手段類似。所立案件全部為貪污案件，且案件之間的作案方法極為相似，犯罪嫌疑人大都是利用職務之便，采取虛報、重報征地面積以及地上附著物數量、種類等手段，提高補償數額，制作虛假補償表向上申報，以達到套取工程補償資金并貪污的目的。比如伙牌鎮姜溝村支部書記姜某，將該村九組應予補償的旱地虛報為蔬菜地，每畝補償標準從1200元增加到2200元，通過此種手段套取補償款4.3萬元予以貪污。

5.大案比例高，社會影響較為惡劣。個別基層干部為了個人或局部利益，多報、虛報應當補貼的土地、青苗、附作物，大肆套取國家建設資金，造成了國家資金大量流失，嚴重影響了國家重點工程建設。同時，這些案件都直接侵害農民群眾的切身利益，在人民群眾中造成了較為惡劣的影響，嚴重影響農村社會穩定。比如雙溝鎮程冢村支部書記朱某某將直徑為15cm樹苗虛報為18cm，每棵樹苗的補償標準由40元提高到100元，同時虛增樹苗棵數申報，共套取并侵吞補貼款9.63萬元。

二、發案的主要原因

1.教育缺乏，鄉鎮和村兩委干部法律意識不強。調查中發現，涉案人員文化程度普遍不高，同時身處農村，接受法律教育少，不少基層干部法制觀念淡薄，同時宗旨意識也不牢固，膽大妄為，采取各種違法手段虛報冒領補償款。甚至有的村干部錯誤地認為自己不是國家工作人員，在征地補償中“吃點、占點、撈點”問題不大。如查辦的龍王鎮張畈村農經站長陳某向辦案人員談到：“我認為這事最多是犯個錯誤，把錢退了就行了，沒想到還要坐牢，如果知道是犯罪怎么也不會干”。

2.把關不嚴，補償專項資金發放環節多。經我們調查，“西氣東輸”專項資金的發放基本流程是：先由衛星對需要補償的征地面積予以測量，對各地補償數額進行測算，并通過發改局將補償款撥付到“油氣辦”；再由工程沿線村組將補償土地面積、種植種類、地面附著物情況逐級上報至各鎮、區“油氣辦”審核；審核后由區“油氣辦”將補償款下發到鎮“油氣辦”，最后由各村到鎮“油氣辦”領取。由于補償資金的申報審核環節多，工作量大，在這個過程中，區、鎮兩級“油氣辦”一些審核人員沒有切實負起責任，村組上報多少，就批多少，基本不深入基層田間地頭進行實地核實，使得審核工作走過場、流于形式。個別地方甚至出現鄉鎮干部與村組干部合謀造假、共同實施犯罪這樣的惡劣現象，致使虛報、多報并貪污補貼款現象在基層一定范圍呈蔓延之勢。如2010年3月至2011年8月，伙牌鎮黨委委員、武裝部長余某某在兼任伙牌鎮“油氣辦”負責人期間，不僅不履行監管職責，反而利用職務之便，同該鎮李食店村支部書記王某某及農經站長王某勾結，在發放“西氣東輸”工程征地拆遷補償款的過程中，采取虛報李食店村地面附著物的手段向區、鎮“油氣辦”申報，共套取補償款15.6萬元被三人私分。

3.機制不健全，為貪污補貼專項資金提供了方便。首先，由于“西氣東輸”工程撥付的資金屬于臨時性專項資金，伴隨著工程不斷推進，這項資金也會逐步發放完畢而最終取消?！坝蜌廪k”也屬于臨時性機構，在專項資金的管理過程中，對財務人員、監管人員的配備不足，很多管理工作不能落實，極易誘發犯罪行為。其次，在專項資金的審批和撥付方面缺乏操作性、針對性強的規章制度。補償款的審批和發放整個流程只在當事村組和“油氣辦”內部運行，缺少審計、監察等監管部門以及廣大村民的有力外部監督，監督缺位給心存貪欲的少數干部以可乘之機。

4.政策宣傳不到位，為犯罪行為發生留下“操作空間”。在調查過程中，我們發現由于缺少政策宣傳，作為工程經過地的群眾，大多數僅知道“西氣東輸”工程要從此通過，至于對國家規定的征地補償金的發放依據、發放標準、發放時間等政策并不清楚。被征地村民對被征用了多少地、地上多少附著物應向上申報，以及具體自己應得到多少補償款，很多地方并沒有公示，村組的補償賬目也未向村民公開，只有少數村組干部掌握。在這種情況下，村民缺少基本的知情權，更談不上對補償款發放管理情況的監督，給基層干部實施犯罪留下了空間。

三、預防對策建議

1.加強教育引導，切實提高基層組織人員的自我約束能力。要教育基層組織人員牢固樹立正確的權力觀，明白手中的權力來自人民，同時著重解決他們的封建特權思想，提高農村基層組織人員為基層群眾服務和遵紀守法的自覺性。檢察機關要主動和紀檢監察部門加強配合聯系，在農村基層組織人員中廣泛開展宣傳和普法教育活動，開展形式多樣的警示宣傳。通過個案反思、專項警示等模式加強廉政教育和法制教育，探索廉政警示普法教育新舉措，切實提高農村基層干部對違法、違紀行為的理性認知水平，自覺與腐敗行為作堅決的斗爭。

2.強化監督制約，嚴格征地補償款的監督管理。主管部門應進一步加強對各級領導班子的監督，努力做到權力運行到哪里，監督的觸角就延伸到哪里，以防止腐敗發生。同時規范土地征用管理，加強土地補償發放的監督，積極探索征地補償操作程序。征用土地時應做到“家有文件，戶有清單；分戶測量，戶主簽單；合同清單，存檔備案；同步錄像，原貌再現”，以有效防范“暗箱操作”。對補償款的發放，在村務公開的基礎上應做到：“發放有審批，領取有簽字，賬目有登記，村民小組有審核”。將征地補償款置于“陽光操作”之下。

3.防止“暗箱操作”，落實權力運行公開、公示制度。公開、公示是杜絕腐敗、防止“暗箱操作”的有效辦法。有的涉案單位也有公開、公示制度，但是落實不到位，公示內容、范圍不夠科學合理，未能真正發揮作用。建議鎮黨委、政府要把“村務公開”作為基層民主政治建設的重要措施來抓，凡涉及群眾切身利益的重大事項一律實行“村務公開”?！按鍎展_”情況應作為鎮黨委、政府監督管理農村基層組織的重點內容，切實使“村務公開”成為化解社會矛盾、維護社會穩定的有效良方和長效機制。

4.堅持懲防并舉，切實遏制農村征地補償中的腐敗行為。鑒于“西氣東輸”工程領域腐敗案時有發生，檢察機關要與紀檢監察、審計等部門配合，加大打擊力度，嚴肅查處這一領域及其他涉農領域職務犯罪，對違法犯罪行為發現一起堅決查處一起，決不姑息，做到查一案穩定一片，讓一些心存貪念的基層涉農干部切實感受到司法的威懾力，發揮懲罰犯罪的特殊預防功能。同時，檢察機關還要與其他部門協作配合，強化預防手段，充分利用已經建立起來的社會化預防網絡、成熟的行業預防經驗，將反腐敗關口前移，運用“檢察建議”、“警示教育”、“預防咨詢”等有效手段，幫助農村基層組織完善工作制度、監督制度、賬務政務公開制度等，共同發現可能出現職務犯罪的機會和環節，有針對性地建立預防機制，出臺預防措施，避免和減少腐敗行為的發生，為促進新農村建設創造良好的法制環境。

（作者單位：湖北省襄陽市襄州區人民檢察院）