財政系統職務犯罪風險點及預防對策

席燕紅 魏文博

財政系統案發的職務犯罪，集中表現為這一領域中權力行使者利用財政管理權力謀取私利，導致財政資金流失或被低效、無效使用的各種行為，不僅造成巨額財政資金流失，而扭曲正常的財政和稅收秩序、削弱財政資源配置的能力，具有嚴重的社會危害性，需引起有關方面高度重視。

一、財政系統職務犯罪風險點

據統計，2007-2013年北京檢察機關立案偵查的財政系統工作人員貪污瀆職案件共15件15人。在罪名分布上，受賄罪居首，約占總案件的50%，其中索賄的3件3人；瀆職罪相對較少，共2件2人。在性別分布上，男性11人，女性4人。在職務和級別分布上，科級和處級干部占總人數的73%。在單位分布上，區財政局涉案干部最多，財政部其次。

1.財政系統工作人員利用負責審批各項財政支出、財政撥款的職務便利，為他人謀取利益，從中收受賄賂。如財政部企業司綜合處原處長陳柱兵受賄案。2001年至2011年間，陳柱兵利用負責多項國家專項資金審批的職務便利，獨自或伙同他人為多家企業申請物聯網專項資金、獨立礦山專項資金、國家奶粉臨時存儲補貼專項資金、國家節能技術改造項目專項資金等提供幫助，并收受企業給予的好處費共計人民幣2000余萬元。又如，財政部金融司政府貸款二處原處長邢某受賄、巨額財產來源不明案。2000年至2005年間，邢某在任職期間，利用其主管審批國內企業申請外國政府貸款的職務便利，為香港某公司、北京某投資咨詢公司代理國內企業申請使用外國政府貸款并為其相關項目的審批提供便利，共11次收受兩家公司給予的美金9.3萬元，人民幣3萬元。此外，經司法機關查證，另有美元18萬余元、人民幣15萬余元，沒有證據證明其合法來源。與此同時，北京某投資咨詢公司總經理韓某為了順利申請到外國政府貸款，除了向處長邢某行賄外，一并向貸款二處原副處長王某行賄。

2.財政系統工作人員利用掌握行政管理權為企業經營謀取利益，從中收取賄賂。如財政部商貿金融司原副司長、國債金融司原副司長徐放鳴受賄案。徐放鳴利用管理銀行固定資產和設備購置的職務便利，在農發行租賃汽車、購置辦公樓等活動中推薦自己的關系公司，為該公司謀取近千萬元的經濟利益，事后收受好處費人民幣20萬元，美元10.8萬元。最終，徐放鳴因受賄罪被法院判處無期徒刑，剝奪政治權利終身，并處沒收全部財產。又如財政部國庫司支付中心原副主任張某受賄案。2007年至2010年，張某利用職務便利，在國庫券印刷過程中，收受某印刷廠商賄賂600萬元；在國債承銷業務中幫助他人獲取不當利益，并從中收受巨額賄賂。

3.財政系統工作人員利用管理各項政府稅收收入、非稅收入、政府性基金、行政事業性收費等職務便利，貪污、挪用公款。如北京市昌平區財政局國庫科財政專戶原會計楊立強貪污、挪用公款案。2007年至2008年間，楊立強利用負責?？钪Ц兑约般y行票據交換工作的職務便利，采取在預算撥款憑證、轉賬支票等轉款憑證上加蓋昌平區財政局國庫專用章和人名章的手段，挪用本單位的公款210萬元。2008年至2009年間，楊立強還利用職務便利，采取上述手段，竊取其負責管理的農村養老保險基金約4900萬元。該案成為目前北京披露的貪污社保金數額最大的案件。楊立強貪污挪用的約5100萬元全部用于賭博。2011年，45歲的楊立強被北京市一中院以貪污罪和挪用公款罪判處死刑。

4. 財政機關下屬國有企業高管私自成立公司，利用職務之便，以簽訂虛假的業務合同等方式轉移公款，侵吞、騙取國有資產。如財政部信息網絡中心信息二處原副處長、北京興財信息技術開發公司原總經理喻紅忠貪污受賄案。2008年12月，喻紅忠利用職務便利，以支付軟件合作開發分成款的名義，使用虛報應付款的手段，將97萬元人民幣匯至長沙某數碼科技有限公司。同月，喻紅忠讓四川興財信息產業發展有限公司負責人李某與長沙某數碼科技有限公司簽一份虛假合同，后將97萬公款轉匯至四川興財信息產業發展有限公司。2009年4月，喻紅忠要求李某將其中的50萬元匯入自己投資經營的北京某餐飲管理公司。喻紅忠以簽訂虛假合同貪污公款的事實不止一次。最終，法院以貪污罪和受賄罪判處喻紅忠有期徒刑16年。

5.財政系統工作人員利用職務上的便利濫用職權或者玩忽職守，致使國家和人民利益遭受重大損失。如前述楊立強能夠順利的貪污、挪用公款，與昌平區財政局相關人員瀆職犯罪密不可分。該局國庫科長及國庫支付中心主任王四新，長期忽視財政資金支付的安全，將全部財政撥款印章由一人代為保管；在組織財政資金撥付過程中，未安排人員負責稽核工作；違反財經紀律，安排本部門工作人員楊立強同時承擔會計和出納工作；并擅自決定暫不對設立在中國工商銀行昌平支行城關分理處的農村養老保險基金專戶進行清戶處理，致使楊立強利用上述管理漏洞挪用資金，給國家造成巨額損失。又如北京市平谷區財政局工作人員肖某涉嫌玩忽職守罪。肖某作為專職負責平谷區農發項目的工作人員，在明知某項目工程沒有完工的情況下，組織竣工驗收并支付工程款。肖某的上述行為造成357萬余元的國有財產損失。

二、誘發財政系統職務犯罪之制度因素

美國的經濟學家道格拉斯·諾斯認為，制度就是一種博弈規則，它確定了參與人如何交易和創新的激勵機制，并最終在相對價格變化的影響下，對新規則產生有效的需求。新制度經濟學提出了一個選擇理論框架，即每個人都是在限制條件下或約束條件下使其收益最大化的，在不同的制度下，人的行為選擇不同，某一領域發生系統性腐敗，一定是特定的制度安排的結果。因此，必須從制度上分析導致財政系統職務犯罪發生的原因，并研究如何從制度上加以完善、改進，從而達到預防職務犯罪的目的。

1.缺乏約束財政管理權力的機制

當前，很多資源配置還沒有完全交給市場，政府在市場資源配置中依然具有決定性的主導權。具體到財政領域，導致其腐敗的原因主要在于缺乏約束財政管理權力的機制。財政管理體制的實質是正確處理政府在財政分配上的集權與分權問題。目前在財政權力行使上存在的主要問題有：官員個人權力太大而且往往缺乏制約；地方政府還不是獨立的財政，在很大程度上依附于中央等等。這樣使得財政體制中的集權現象較為明顯。財政上的集權，就為違法違規的財政行為，尤其是以權謀私的腐敗行為創造了條件。

2.缺少約束的自由裁量權制度

英國知名經濟學家哈耶克認為，不管是任何人，只要他享有過量的自由裁量權，都必將導致人治而非法治。財政系統的工作人員在財政收入和財政支出方面擁有較大的自由裁量權。例如在陳柱兵伙同李某、方某為西藏自治區內的礦山企業申報國家冶金獨立礦山專項扶持資金，從中收受巨額好處費這起犯罪案件中，我們發現，《冶金獨立礦山專項扶持資金管理辦法》作為冶金獨立礦山專項扶持資金審批的依據，該資金文件對如何確定獲補企業的辦法語焉不詳。其中，對資金使用范圍的規定相當寬泛，對企業提交的資金申請報告，也只要求說明企業的生產經營狀況和財務狀況，無需體現項目具體方案。當審批依據不詳時，資金管理者的自由裁量權就被放大，由資金審批引發的腐敗則隨之出現。

3.缺乏真正的財政透明制度

據《2013中國財政透明度報告》顯示，2013年31個省份的財政透明度整體狀況有明顯提高，但是一些項目完全沒有公開，地方“三公”經費公開的真實性有待考察。正是財政信息公開不全面、不徹底為某些財政系統工作人員暗箱操作提供了運作空間。以財政專項資金為例，專項資金屬于規定用途的轉移支付，但多數財政專項資金的運行都缺乏公示環節，公眾只能通過零星的媒體報道知曉獲得資金的企業名單，具體到資金的使用狀況便無跡可尋。在查辦陳柱兵受賄案中，偵查人員發現，涉案的大型央企對專項資金的相關信息都不知道如何得悉，小企業更是不知情。陳柱兵正是利用了這種信息不對稱才私下聯系關系企業，通過幫助其申領專項資金收受巨額好處。正是財政收入和財政支出缺乏公開透明導致信息不對稱，一些財政管理者借機謀取私利。

4.缺乏有效的財政監督機制

在監督方面，財政系統最大的問題是內部監督流于形式，外部監督無力。以專項資金審批流程為例，企業需要向所在地財政部門提出資金申請，報送相關材料；地方財政部門對企業申報材料逐級審核后，由省級財政部門向財政部提出資金申請；財政部根據職責分工，先后需要三個處室審核、領導會簽，此外還引入了專家評審?？此平∪膶蛹墝徟贫热猿霈F錢權交易，原因在于審批流程流于形式，缺少實質審查，使得層級審批的監督機制不能充分發揮作用，審批結果受制于部分領導個人的意志。此外，從外部監督來看，當前人大對財政監督尚未居于實質的主導地位。在財政收支公開力度不足的前提下，社會監督就更加無力。

三、預防財政系統職務犯罪之制度建設

近年來，中央多次提出從制度上、根源上預防腐敗。黨的“十八大”報告中強調要加強制度建設。預防財政系統職務犯罪也要從制度入手。

1.深入推進財政管理體制改革，規范財政管理權

近年來，中央多次提出“轉變政府職能”、“簡政放權”的改革思路：政府要尊重市場規律，注重市場在資源配置中的基礎性作用，健全市場，培育市場，科學有效地對市場進行管理和監督。按照這一思路，遏制財政腐敗應推進財政管理體制改革，科學劃分收支范圍、合理確定分配方式和分配比例，明確各級政府及有關部門、企業在財政管理方面的權力和責任，堅持責任與權力掛鉤，權責一致，權責對等，避免財政系統工作人員濫權、越權、失權。此外，應取消和下放不必要的財政審批項目，由事前審批更多地轉為事中、事后監督。推進財政管理體制改革雖然困難重重，但卻是從根本上抑制財政腐敗的良方。

2.全面推進依法行政，約束財政自由裁量權

為了避免財政管理自由裁量權過大的問題，財政系統應全面推進依法行政。按照依法行政、合理行政、程序正當等原則，制定適度的自由裁量權操作細則規范財政自由裁量行為，嚴格依照法定權限和程序履行職責。例如，對待專項資金審批，應嚴格審批制度，明示專項資金管理程序，切實做到規范操作。資金使用過程中要做到?？顚Ｓ?，專人管理，專賬核算，專戶儲存；資金撥付一律轉賬，杜絕現金支付，不得擅自調項、縮項、擴項；不得擅自拆借、挪用、扣押，以確保項目資金按照批準的使用計劃和批復內容使用，實現預期的使用效益。此外，應完善行政復議、行政應訴和行政賠償制度，通過健全相對人的權利救濟途徑約束財政自由裁量權。

3.健全財政公開配套制度，提升財政透明度

提升財政透明度首先要加強預算公開。政府的每一項職能活動都離不開收支，如果能將政府的每一項收支都納入預算，同時，附上與之相對應的政府活動理由和信息，并向社會公開，那么，只要監控政府預算的編制和執行，就能監管政府行為和公共權力的運用。簡言之，就是通過規制政府取財用財的行為來防治腐敗，讓陽光成為最有力的防腐劑。其次要加強財政法制建設，通過法律法規提高財政信息的透明度，保障公眾獲得公共信息的權力，遏制貪污、浪費財政資金的行為。最后要加強財政信息化建設，利用網絡通訊技術，推進電子政務系統的建設和應用，提高公共財政活動的效率和透明度。

4.加強內外監督，健全財政監督機制

中央紀檢委書記王岐山強調，“信任不能代替監督”。針對財政系統內部監督流于形式的問題，應該加強對各項財政監督制約制度的落實，對財政資金或者審批項目的實際效果予以跟蹤管理，落實財政問責機制。2013年8月，四川省出臺了《四川省財政條例》，以法律規范的形式對財政監督對象、范圍、手段等予以明確，對其他省市加強財政監督具有借鑒意義。該條例將公共財政預算納入監督范圍，實現預算的“全口徑”監督；建立財政運行全過程監督機制，發現涉及財政資金的違法行為立即責令停止等；并前瞻性得明確了績效監督相關內容，通過建立績效評價體系提高財政資金使用效益。該規定為四川省實現法治財政提供了制度保障，其效果的發揮需要持續關注。此外，針對財政系統外部監督不力的現象，應健全公務員財務、財產公開制度，網絡反腐制度，舉報人保護制度，媒體和公眾監督制度等，真正落實各級人大的預算審查監督職權，積極增進社會公眾對于政府預算的外部監督力量。同時，財政機關應加強與檢察機關的聯系，建立預防工作平臺，發揮檢察機關職務犯罪預防的法律專業化優勢和財政機關紀檢監督的專業化優勢，共同預防財政系統職務犯罪的發生。

（作者單位：北京市西城區人民檢察院職務犯罪預防處）