江蘇徐州民政相關行業涉腐調查

高煜 周磊

民政工作與人民群眾的切身利益息息相關。近年來，隨著國家保障和改善民生政策的密集出臺，民政專項資金大幅度增加，民政領域的建設項目大量實施，人民群眾對民政工作提出了更高要求。但由于不良風氣的影響，少數民政干部利用制度監督方面的漏洞，貪污挪用民生資金，走上犯罪道路。民政系統職務犯罪行為不僅破壞了民政系統自身的形象，更是降低了黨和政府的威信，在社會造成極為嚴重的影響。為有效遏制和減少民政系統職務犯罪， 根據江蘇省人民檢察院統一部署，徐州市與邳州市兩級檢察院預防部門共同對徐州市民政系統職務犯罪案件進行了調查，并提出預防建議，推動有關部門加強防范和遏制民政系統工作人員職務犯罪案件的發生。

一、徐州市民政系統職務犯罪特點

2010年以來，徐州檢察機關相繼查辦民政系統工作人員職務犯罪案件12起12人，其中受賄案6起6人，行賄案3件3人，瀆職類犯罪3件3人。

1.犯罪主體多為中層干部。從查案的情況看，犯罪的主體絕大多數是民政部門的中層干部、基層負責人，他們一般對民政業務比較熟悉，了解民政部門管理過程中的漏洞，一旦心生貪念或被他人有心利用便會進行貪污、受賄或濫用職權犯罪。

2.涉案環節及罪名集中。徐州市查辦的民政系統職務犯罪案件多發生于殯葬管理、殯葬用品采購、社會救助、優撫安置和婚姻登記管理等環節。在罪名表現上，退伍軍人安置和殯葬用品采購環節均集中為行受賄犯罪，殯葬管理和婚姻登記則集中于瀆職犯罪，罪名為濫用職權或玩忽職守。如賈汪區人民檢察院查辦的汴塘鎮殯改辦原副主任周廣安和宋太倫濫用職權案，二人均是在負責殯改過程中，違反國家規定，收受轄區喪亡人員家屬或委托人所送錢物后，擅自同意喪亡人員的尸體不火化而直接土葬，影響了殯改工作，并在當地造成惡劣的社會影響。

3.窩串案高發。在各地殯儀館殯葬用品采購過程中，由于殯葬用品競爭激烈，且銷售渠道單一，供應商為獲得某一縣市銷售權，往往采取行賄手段，故在殯葬用品采購案件中“一人向多人多部門行賄”、“一人從多人處受賄”的現象十分突出。如豐縣人民檢察院在查辦原豐縣民政局黨組成員高領受賄案，查明其在擔任豐縣殯儀館館長期間，利用負責殯葬用品采購等職務便利收受賄賂的情況，又先后立案查處骨灰盒供應商王華海、李廣安行賄案和火化爐供應商馬騰云行賄案。從查辦馬騰云行賄案入手又牽出其在銷售火化爐過程中向邳州市原殯儀館負責人宋學安行賄案，從而帶出宋學安受賄案。

4.“潛規則”現象明顯。由于各地殯儀館均由政府建設、管理，骨灰盒銷售等由其壟斷，在殯葬用品采購中均要給采購人員“回扣”，這種回扣往往“明碼標價”。如2002年至2007年期間，原豐縣殯儀館館長高領在采購骨灰盒過程中，以每個骨灰盒15元的標準收受豐縣宋樓鎮劉王樓骨灰盒供應商王華海的回扣，先后13次收受王華海送予的現金8.46萬元。又如上文提到的周廣安、宋太倫濫用職權案中，喪亡人員家屬如不想讓尸體火化，就向鄉鎮殯改辦交納4000元左右現金，“花錢買土葬”。

二、民政領域職務犯罪原因

1.僥幸心理。民政系統職務犯罪人員身為國家工作人員，理應為民政工作盡心盡力，但在改革開放和社會主義市場經濟條件下，部分民政工作人員經不起各色誘惑帶來的考驗，世界觀、人生觀和價值觀發生扭曲，拜金主義思想嚴重，忘記了職業道德和法律要求，收受相關人員賄賂，進而走上犯罪的道路。同時，這些人認為收受他人錢財為他人辦事，別人不會出賣自己，僥幸心理嚴重。

2.制度不健全。目前我國在民政部門管理過程中存在制度與現實相脫節，管理機制不健全的問題，給職務犯罪人員以可乘之機。比如目前殯葬服務行業只有1997年國務院頒布的《殯葬管理條例》，但該條例立法層次較低，僅對原則性問題作出規定，可操作性不強。殯葬管理還存在政企不分、政事不分的問題。殯葬管理單位大多數是事業單位，不僅代表地方政府對殯葬行業進行管理和監督，同時還進行殯葬經營，集管理、執法、經營于一身。管理者本身就是經營者，既當裁判員又當運動員，角色混淆，權責不分，使得行業潛規則盛行。又如在退役士兵安置過程中，各級政府均制定了相關制度，對于指令性安置人員和補償金發放都有相關規定，但在具體執行中對于自謀職業安置、相關材料審核都有一定彈性，致使相關制度從客觀上難以嚴格執行。如在鐵路退伍軍人子女安置方面，由于鐵地關系，一些無關人員的子女也可安排到鐵路系統工作，相關人員沒有什么標準，給一些人渾水摸魚帶來了便利。

3.監督確失。犯罪行為不易被發現，一個重要的原因就是對此缺乏應有的監督。安置哪些人、安置到哪些單位、補償金發放等工作均由安置辦負責，相關部門無法監管。如對于一些原來自謀職業者，在領取了補償金后，又通過私人關系找到工作應當收回補償金的審核，都由安置辦負責，相關領導和其他部門無從了解，從而形成監督空擋，使安置工作的運行缺乏有效監督，為部分人員弄虛作假、收受賄賂提供了可能性。又如，殯葬服務業自身運營缺乏有效的權力制約和監督機制。殯葬業工作人員編制較少、流動性較差，一些管理者在一個職位上任職時間過長，甚至一人身兼數職，權力過于集中，不同職位之間的權力制約消失，導致職務犯罪容易發生且不易被發現。

4.風氣不正。退役士兵原在部隊服役，對于地方各種關系很陌生，特別是現階段，找到一份好工作非常困難，他們從軍隊轉業到地方，不少人想找一份安穩的工作，加上受到社會不良風氣的影響，認為求人辦事得給人好處，于是在安置工作過程中向安置人員行賄，想以此達到盡快辦理安置手續、找到好的工作崗位的目的。在殯改工作中，由于受“入土為安”傳統土葬觀念的影響，許多群眾特別是農村群眾仍千方百計進行土葬，即使尸體火化后，仍將骨灰裝入棺材后土葬。由于管理制度規定嚴格，少數人便采取向鄉鎮殯改人員行賄的手段達到直接土葬的目的。

三、預防民政領域職務犯罪的對策和建議

1.加強思想道德教育，筑牢拒腐防變的思想防線?！拔锉叵雀?，而后蟲生之”。首先，要加強理想信念教育。腐敗的發生是以思想的蛻變為先導的，在廣大鄉鎮民政工作人員中加強思想政治教育措施，著重抓好黨的宗旨教育和理想信念教育，用科學發展觀武裝頭腦、凈化靈魂、規范言行，預防和清除腐朽思想的侵蝕，從而增強鄉鎮民政工作人員拒腐防變的能力。其次，要加強法制教育。我們利用多種形式開展普法教育，增強鄉鎮民政工作人員的法制觀念和依法辦事的能力。第三，加強警示教育。如邀請紀檢和檢察院領導通過以案說法，讓腐敗分子現身說法以及建立警示教育基地等形式，促進民政工作人員自重、自省、自勵、自警。

2.完善和落實各項規章制度，建立不能腐的制度防線。首先，要建立對殯葬用品的采購招標制度，實行“陽光招標制度”。尤其是對如骨灰盒一類的殯葬服務用品實行政府采購和公開招投標，破解壟斷經營的堅冰，鏟除產生腐敗的土壤。其次，要規范各種救濟救助資金發放。對享受各種優待、優撫、低保等救濟資金的人員，工作人員必須按照規定，對其有關情況及資金發放、領取的情況進行認真記錄，并采取一人一檔或一戶一檔的方法，建立檔案，防止虛報冒領現象發生。再次要建立軍轉優撫規章制度，對于安置政策、條件要及時公示，公開招考，防止人為亂安置。

3.加大監督力度，建立不敢腐敗的打擊防線。民政系統紀檢部門要開展對相關惠民政策落實情況的監督檢查，強化檢查監督力度，特別是對民政資金落實情況進行專項檢查。還應強化“公示制度”，對于救濟款發放情況要在政府網站和居委會或街道辦事處的政務公開欄中予以公示，公開監督電話，主動接受監督。同時要接受人大、紀檢、檢察、審計部門的監督，接受輿論監督和群眾監督。

4.懲防并舉，積極構筑預防職務犯罪人民防線。一方面要加大打擊力度，堅持“老虎蒼蠅一起打”，發現一起處理一起，“查處一個，教育一片”，充分發揮執法辦案的治本效用和震懾作用。另一方面還要加大對行賄人員的懲治力度，從源頭遏制腐敗的發生。要充分發揮檢察機關的行賄犯罪檔案查詢系統作用，建立工程建設和殯葬產品采購“黑名單”制度，實行招標采購廉政準入制，對于有行賄記錄的實行一票否決。三要強化配合，共同做好職務犯罪預防工作。民政部門要同紀檢、檢察、審計等機關建立聯系配合工作機制，相互通報相關信息。檢察機關要結合查辦案件的情況，深入分析民政系統職務犯罪發生的原因、特點、手段和變化規律及趨勢，為民政部門開展廉政風險防控管理、加強內控機制建設提供參考。

（作者單位：江蘇省徐州市人民檢察院，邳州市人民檢察院）