島嶼維權行動法律保障研究

劉 帥 劉 華

島嶼維權行動法律保障研究

劉 帥 劉 華

黨的十八大明確指出，要“高度關注海洋、太空、網絡空間安全”，“堅決維護國家海洋權益，建設海洋強國”。這些重要論述突出強調了海洋安全對國家安全和發展戰略的重大意義，充分體現了時代發展的新形勢新要求。島嶼及其附帶海域具有重大戰略利益，島嶼維權關系國家主權和領土完整，是維護國家海洋權益的重中之重。以“法治思維”和“法治方式”理性應對當前島嶼爭端愈演愈烈的現實，依法組織開展島嶼維權行動，已成為維護國家主權、安全和發展利益的一項重要任務。

一、島嶼維權行動的主要類型

島嶼維權行動是指一國政府、武裝力量以及民間人士等不同主體有組織或自發地在有關島嶼問題的國際爭端中，為維護國家領土主權及其相關海洋權益所采取的措施和行為。根據對抗的激烈程度，島嶼維權行動可分為三類：

（一）政治外交和經濟制裁行動。這類行動主要是運用政治外交方法和經濟手段進行島嶼維權。政治外交行動主要是通過外交上積極造勢把握主動權，營造于我有利的外交環境，如在國內重大場合和國際交往活動中宣示主權、對相對國激化爭端行為的外交抗議、反駁相對國立論的不實證據等。這種方法集中在戰略層次開展維權斗爭，全局性強、敏感度高，行動效果取決于爭端各方在國際秩序安排中的角色定位、對爭端所持態度的發展變化情況和實施主體的戰略決策水平。政治外交行動雖以國家實力為后盾，但因其基本停留在“唇槍舌劍”階段而未必能立竿見影，因而在必要時應輔之以一定的經濟手段。經濟制裁是對爭端相對國在財政、金融、貿易等領域采取一定懲罰性措施的維權行動，通常包括實施貿易禁運、中斷經濟合作、切斷經濟或技術援助等。這種手段較之軍事打擊，在經濟和政治代價方面具有相對優勢，但也存在單方面實施制裁效果有限和對制裁國本國經濟產生一定消極影響的局限性。

（二）政府海上執法行動。這類行動是一國政府以其海上執法力量實施的維護島嶼及其周圍海域安全并從事該區域行政管理的島嶼維權行動，主要有政府公務船舶巡航、對有關海洋活動進行管理和規制等。行動的目的是在島嶼爭端過程中以實際的行政管理權宣示該島嶼主權歸我，行動的效果與海上執法力量的機構設置、職能分配密切相關。2013年3月，我國設立了高層次議事協調機構——國家海洋委員會，并將原國家海洋局海監、公安邊防海警、農業部漁政、海關總署緝私警察等海上執法隊伍及其職責整合起來，重新組建國家海洋局，國家海洋局海上執法力量以中國海警局名義開展海上維權執法，從而改變了長期以來海上執法力量分散的局面。

（三）海上軍事行動。無論從軍隊的國家武裝力量性質，還是從國際法對武裝力量運用的嚴格限制角度來看，軍事力量的介入都體現著島嶼維權行動的升級。這類行動包括兩種層級不同的情況：一是非戰爭軍事行動，包括軍事力量參與協助政府執法行動、展示決心和軍事威懾等。二是海上作戰，以武力占領爭議島嶼。由于軍事行動具有高度的政治敏感性，采取海上軍事行動方式進行島嶼維權應十分審慎；特別是現代國際法規定對國家在國際關系中使用武力或以武力相威脅將導致一系列政治、外交和法律后果，武力解決的方式應是形勢迫在眉睫而用盡其他和平方式卻未能有效解決爭端的最后選擇。

需要指出的是，以上三種類型的行動既相對獨立，又相互交織融合，雖有對抗激烈程度不同之分，卻沒有絕對的先后順序，在島嶼維權過程中須著眼全局，依形勢之發展相機而動，綜合運用。

二、島嶼維權行動法律保障的重要作用

島嶼維權行動既是政治仗、外交仗，也是軍事仗、法律仗。行動的成效，不僅受國家“硬實力”的影響，還需要有法律保障這種“軟實力”作支撐。島嶼維權行動法律保障，主要包括為行動全程提供合法性依據、對各種涉法問題的應急處置以及為領導機關提供相關法律咨詢和法律服務等，是島嶼維權行動正常啟動的先決條件、順利實施的重要保證、穩定局勢的有力措施，具有不可替代的重要作用。

（一）保證黨和國家決策意圖依法貫徹、有效落實。島嶼維權行動，應遵循公認的法律原則和規則，在法制軌道和法律框架內進行。從西沙、南沙等海域島嶼維權斗爭實踐看，實現黨、國家和軍隊戰略意圖，關鍵是用黨中央、中央軍委的決策指示，統一全黨、全國、全軍的思想和行動。用法律的形式把黨和國家的意志固化下來、宣示出來，能夠統一思想、凝聚力量，確保各級服從命令、聽從指揮，依法抓好落實，堅決完成任務。

（二）保證維權行動占據法理優勢、掌握政治主動。島嶼維權行動，只有師出有名、于法有據，才能占領道義和法理的制高點，防止授人以柄，造成被動局面。歷史地看，國際上的海洋強國大都非常重視立法，既根據形勢需要研究制定相關國內法，又積極參與國際法規則的創制，為啟動島嶼維權提供法律依據。著眼形勢任務發展需要，形成具有中國特色、完善配套的島嶼維權行動法律制度，通過合法性深化正義性，可以最大限度贏得人民群眾的支持和配合，贏得國際社會的理解和認同。

（三）保證維權行動有序展開、順利實施。島嶼維權行動主體多元、方式多樣，需要黨、政、軍、警、民在集中統一指揮下依法積極合作、密切協同。健全完善的法律制度、靈活高效的運行機制以及專業化的法律保障隊伍，能夠促進維權行動順利展開并取得實效。中日釣魚島爭端中，我國及時發表領?；€聲明，海監、海軍等力量依法組織開展經常性巡航，法律專家積極研究新情況新問題，認真查找依據、研判后果、提出意見，為維權行動提供了有力的法律支持和保障。

（四）保證維權行動后恢復秩序、穩定局勢。島嶼維權行動中，對何時結束、怎樣結束以及如何恢復行動區域的正常秩序等問題，如果不能依法妥善處置，不僅直接影響行動目的的實現，而且可能產生連鎖負面反應，損害或削弱維權行動的實際效果。美國新出版的《聯合作戰綱要》用專章闡述了軍事行動的終止問題，認為行動終止是國家安全戰略、防務戰略、軍事戰略不可缺少的重要環節。結合我國實際，依法做好島嶼維權行動實施終了的秩序恢復和局勢穩定工作，既有利于固化甚至擴大行動效果，促成于我有利的秩序安排；又有利于化解行動的負面影響，維護我負責任大國的良好形象。

三、加強島嶼維權行動法律保障的對策思考

面對我國日益嚴峻的島嶼維權形勢，如何才能更好地開展維權行動法律保障，最大限度地維護國家海洋權益？我們認為應從以下幾個方面考慮：

（一）注重更新觀念，既自覺依法行動，又靈活運用法律。島嶼維權，歸根結底是要靠國家綜合實力。島嶼維權行動法律保障，應以守法為前提，以用法為目的，以國家實力為后盾，為維權行動提供全方位的法律服務，確保黨中央、中央軍委戰略意圖的實現。我們不能置法律方面的考慮和斗爭于不顧，也不能幻想只要在法律上占據優勢就能取得勝利，而應辯證地看待法律保障作用的發揮。一方面，既不能漠視海洋法、武裝沖突法等國際法而授人以柄，也不能過于盲從法律規定而自縛手腳，要主動尋找有利于我的法律支持。另一方面，也應清醒地看到，只有不斷提升我國的經濟、外交、軍事實力，才能使國際法的發展更多地體現我方的主張和倡導，我們運用法律也才能更有底氣、游刃有余、事半功倍。運用法律為島嶼維權行動謀劃、服務，要做好以下兩點：首先，要樹立建設海洋強國的意識和理念，主動學習相關國際條約，了解國際習慣法，掌握有關國內法律規定，為依法行動和靈活運用法律奠定知識基礎。其次，要務實而靈活地運用法律，如運用法律正確引導社會輿論，加強我國海洋權益主張的對內對外宣示和解釋工作；依法開展海上維權巡航執法、常態化護漁維權、規劃西沙南沙旅游線路、建立島礁海洋保護區等形式多樣的海洋維權行動；為深化雙邊海洋合作和引導多邊區域海洋合作提供法律服務；特別是在島嶼主權爭端的和解方法上，“談判、調停、仲裁和國際司法等都是國家可利用的選項”，“不存在哪個方法好、哪個不好”，“我們不能先行排斥，也不能先入為主”。

（二）堅持開放立法，既健全完善國內法，又參與創制國際法。雖然國內法、國際法對島嶼主權及其相關權益的認定與維護有相應的法律規定，但還存在著許多缺項，而有關島嶼維權的國內立法和國際立法又具有內在的一致性，因此，我們應著眼形勢任務發展需要，統籌國際國內兩個大局，以戰略思維和世界眼光抓好相關立法工作。

在國內立法方面，我國海洋立法，特別是關于島嶼維權的法律法規不健全的問題比較突出。海洋基本法至今尚未出臺，海岸帶管理法、海島開發管理法和綜合性管理法仍屬空白，致使許多窺視我國海疆領土的國家有機可乘。其實，很多國家都有注重國內立法加強海洋維權的范例。如美國有《外大陸架土地法》《美國專屬經濟區宣言》等，韓國有《海洋開發基本法》等。與我釣魚島有爭端的日本，于2007年4月通過了《海洋基本法》和《海洋構筑物安全水域設定法》，制定了海洋基本計劃，就專屬經濟海域的開發、日本海域的安全保障等問題制定了具體政策，從日本國內法角度為日企開發所謂的“爭議”區資源鋪路。而我國雖然在專項海洋法規建設方面取得了一定的成績，但海洋立法的現狀與新的海洋維權斗爭形勢的需要還有較大差距，要從以下幾個方面加以完善：一是制定統一的國家海洋發展戰略，分析我國在各海域的現實和潛在利益，統籌國家海洋政治、外交、安全、經濟、管理等各方面工作；二是研究制定與《聯合國海洋法公約》接軌的法律、法規，填補海洋法律制度的缺位和空白，包括加強海洋基本法以及海洋經濟、海洋巡航執法、軍事用海管理等方面的立法研究；三是完善現有的海洋法律制度，制定相關配套法規和實施細則，調整其中不適應海洋維權斗爭新形勢的原有內容，提升海洋法律執行的可操作性和現實針對性，并建立海洋法律法規實施效果跟蹤評估制度。

在國際立法方面，一是注意跟蹤國際海洋立法動向，深入研究國際法理論與發展實踐，特別是深化對《聯合國海洋法公約》的研究，密切跟蹤世界各國實踐公約的新情況新問題，在此基礎上準確把握國際海洋秩序發展新趨勢。二是積極參與甚或主導有關條約及規則的創制工作，爭取有利于我的國際法空間，不斷提高話語權。要按照《國家海洋事業發展“十二五”規劃》的要求，積極、全面、實質性地參與聯合國相關海洋事務，并以此為推動，做好參與國際海洋規則制定和海洋事務磋商的法律儲備。2008年，我軍部分律師和軍隊院校法律專家，參與西方大國主導起草的《空戰與導彈戰國際人道法手冊》研究修改，在海上軍事目標識別、作戰手段使用限制、禁飛區設立等敏感法律問題上積極闡述我方主張，很多意見建議得到起草委員會的認同。這是我軍首次有組織地參與國際武裝沖突法的創制活動，實際效果顯著，值得思考和借鑒。三是通過有關國際論壇、學術研討會等活動積極造勢，廣泛宣傳我政治主張的法理依據，使國際社會更多地接受和認同我們完善國際立法的觀點和建議，影響和引導相關國際立法的發展趨向。

（三）提高綜合能力，既加快法律保障人才建設，又加強實戰化訓練演練。島嶼維權行動法律保障的成效，從根本上講取決于實施保障主體的綜合能力。高素質的法律保障人才隊伍是島嶼維權成敗的關鍵。而目前，我國的海洋維權法律保障人才隊伍建設還存在諸多問題，在一定程度上制約著島嶼維權法律保障的發展步伐。以軍隊為例，突出表現在兩個方面：一是軍隊律師編制有限。軍隊律師特別是海軍、空軍律師，是軍隊島嶼維權行動法律保障的中堅力量，但我國海軍、空軍律師的部隊編制近年來才開始設置，且人數較少。二是人才培養及人才使用的有序連接和長效綜合機制缺失。目前，我軍培養與使用機制牽引的缺失，在很大程度上造成了人才培養資源的浪費和人才建設周期的遲延。針對上述問題，我們可以結合軍隊編制體制調整，對海軍、空軍律師的編制予以更大傾斜，爭取能夠編配到作戰師（旅）以上單位，加快海軍和空軍律師隊伍發展；同時，更要加緊構建和逐步完善科學的人才評估機制、公平合理的人才激勵機制、需求導向的人才流動機制，以推動法律保障人才隊伍建設，提高法律保障質量。

此外，提高我國島嶼維權的綜合能力還應關注法律保障的常態化訓練和實戰化演練問題。一方面，國家海洋執法力量和海軍部隊等，要各自結合平時的訓練演習，組織法律保障骨干開展情況想定、協調配合、應急處置等訓練，不斷積累經驗，提高實踐能力。另一方面，要加強各保障主體的聯合演練演習，通過實戰化演練解決軍地協同、合力維權中的各類法律保障難題。

簡 訊

深刻理解“兩個務必”時代內涵 推進人防建設全面發展

日前，河北省人防辦黨組理論學習中心組召開學習交流會，要求全辦同志深刻理解“兩個務必”的時代內涵，助推人防事業取得更大更優發展。一是認識要再深化。要牢記“兩個務必”，堅持以“能打仗、打勝仗”的要求來指導人防各項工作，堅持以“利民、便民、惠民”的標準來衡量人防各項工作，堅持站在推動全省經濟社會又好又快發展的高度審視謀劃人防各項工作。二是黨性要再錘煉。加快發展關鍵在環境，環境什么樣關鍵在作風。人防系統廣大黨員干部要借黨的群眾路線教育實踐活動之機，以焦裕祿、沈浩等優秀黨員為鏡，下大力錘煉黨性，從小事做起，從眼前做起，為全省“兩個環境”大改善出力。三是能力要再提高。廣大人防干部要結合自身工作實際，加強能力培養，著力提升自身綜合素質，把依法行政、高效行政落到實處。要圍繞重點任務目標，把各項工作盡量往前推、往前趕，切實提高人防工作效率。四是作風要再轉變。要結合黨的群眾路線教育活動查找出的問題，再進行一次詳細的問題梳理，切實加強整改力度，把風險控制作為廉政建設重點，認真落實廉政責任制，牢固樹立過緊日子的思想，嚴格按照中央和省委有關規定，厲行勤儉節約，促進作風再優化。

（河北省人防辦）