檢察機關案件質量評判體系探析*
——基于比較法的視角

文◎段明學

檢察機關案件質量評判體系探析*
——基于比較法的視角

文◎段明學**

習近平總書記在中央政法工作會議上指出，司法機關是維護社會公平正義的最后一道防線。強調“政法戰線要肩扛公正天平、手持正義之劍，以實際行動維護社會公平正義，讓人民群眾切實感受到公平正義就在身邊?！睓z察機關是我國憲法規定的國家的法律監督機關，肩負著“強化法律監督，維護公平正義”的神圣職責和使命。檢察機關要落實習近平總書記的要求，就需要把案件質量置于檢察工作的首位，視案件質量為檢察工作的生命線。深入思考和研究案件質量評判體系，對于提高案件質量，維護司法公正，提振人民群眾對司法的信心，無疑具有重大而深遠的意義。

一、域外檢察機關案件質量評判體系考察

縱觀域外主要國家及地區的司法實踐，普遍建立起檢察權的監督與制約機制，以規范檢察權的運行，提升案件質量。概括起來，主要有兩種監督與制約渠道：一是外部力量的監督、制約，包括被害人的起訴機制、被告人的申請復議機制、法院的司法審查機制以及特定機構的審查機制等；二是內部力量的監督、制約。包括上級檢察官或檢察院的監督糾正機制等。從一定意義講，監督、制約機制本質上屬于案件質量評判機制。因為，監督、制約的過程也是案件質量評判的過程。限于篇幅，本文主要以美國、英國為例，對其案件質量評判機制作一介紹。

（一）美國大陪審團等審查機制

美國聯邦和一半以上的州實行大陪審團制度。大陪審團相對于小陪審團而言，其本質上是追訴機關，而不是審判機關（小陪審團才是審判機關）。大陪審團通常由12至23名成員組成，由法院確定的有法定資格的公民參加。大陪審團的職責就是根據檢察官提出的案件情況和自己調查的情況，確定檢察官所提出的正式起訴書依據的證據是否充分。如果己經充分，大陪審團就簽署true bill，然后將正式起訴書移送法院，即完成正式起訴程序。大陪審團如果認為尚不充分，則簽署not true bill，該起訴就不成立。由于美國大陪審團的成員選自民眾，屬于代表民意的組織，因而它體現了民眾對檢察機關案件質量的監督與控制。

針對美國檢察官屢屢發生的不端行為，美國華盛頓法學院教授戴維斯建議在州、縣或地方層級設立檢察審查委員會，對檢察決定進行隨機審查，以防止不端行為及專橫決策。委員會成員由州長、縣長或市長任命，包括律師和律師以外的其他人，其中應盡量包括卸任的檢察官。委員會不但要審查公眾提交的特定申訴，還要隨機審查日常的檢察決定。這些隨機審查可以以各種方式進行?？梢允菍μ囟z察院已經歸檔的案卷進行審查，并檢視每個決定的歸檔文件。委員會可以仔細檢視起訴和辯訴交易決定，看其是否遵守美國律師協會的檢控標準。委員會成員可以會見檢察官、被害人和證人，以查明檢察官是否遵守既定標準。完成抽查以后，委員會將制作公開報告。報告不得披露具體案件的任何信息，但是可以報告違背或遵守《美國律師協會檢察職能標準》的具體做法或政策。委員會可以建議對特定檢察官采取懲戒措施，把特定檢察官移送給州倫理委員會，或者僅僅提出改進建議。［1］

（二）英國的皇家檢察署督察院監督機制

為了保證檢察官公正執法，英國于2000年12月設立獨立的皇家檢察署督察院（the Crown ProsecutionService Inspectorate），負責仔細審查皇家檢察署的決定和日常實行的政策和實踐情況，就皇家檢察署的政策和實務向總檢察長報告。成立之初，皇家檢察署督察院只監督皇家檢察署的工作情況，后來，它的監督范圍得到擴展，效力涉及了其他起訴機構，包括英國的海關和稅務起訴辦公室等。［2］

對檢察官已經處理過的案件，如果案件當事人不滿提出申請，或者自行發現重要證據說明案件處理存在問題或者社會公眾反響強烈，皇家檢察署督察院有權調取案卷進行審查，也可以詢問有關人員和進行必要的調查，根據調查和審查的結果，對案件的質量作出評價，如果發現問題，則向檢察長提出改進建議?；始覚z察署督察院可以通過以下方式來考察檢察官在辦案過程中是否存在問題：到各地檢察院進行實地考察；與不同級別的檢察官交談；走訪與檢察官有聯系的機構，聽取他們的意見；親自參加治安法院和刑事法院的審判，觀看和旁聽檢察官的出庭情況。如果發現問題，則向檢察長提出建議。［3］

皇家檢察署督察院自成立以來，每年都對皇家檢察署及其檢察分區的履職情況進行檢查，形成年度報告。報告內容十分詳細，包括情況介紹和具體分析，對良好的做法予以識別和確認，對不足之處則提出改進建議，從而對檢察官辦理后的案件和檢察機關的整體情況進行考察和監督。報告是公開的，當然也會受到一些批評，但總體上，報告對督促受檢部門改進工作措施，提升案件質量發揮了積極作用。

縱觀上述國家案件質量評判機制，主要有以下幾個特點：一是評判主體多元化。不僅包括內部評判主體，也包括外部評判主體。這體現了民眾參與司法的發展趨勢。二是評判內容較為廣泛。不限于檢察官正在辦理的案件，還包括檢察機關的日常工作情況等。三是評判標準簡略化。由于吸收普通公民參與案件質量評判，而普通公民并不精通司法，所以并未制定嚴格的、統一的案件質量評判標準。由普通公民基于他們對法律的基本了解，基于他們善良的、樸素的正義觀，來判斷檢察官的起訴決定是否合法、適當。四是評判方式多樣化。既包括事后的審查，也包括事中的審查；既包括對卷宗的審查，也包括采取聽證等方式，聽取案件當事人及相關人的意見等。這些做法，對完善我國檢察機關案件質量評判體系，無疑具有重要的借鑒意義。

二、當前檢察機關案件質量評判體系存在的問題

縱觀我國檢察機關案件質量評判體系的探索與實踐，雖然取得了一定的成效，但也存在一些不容忽視的問題：

第一，評判主體缺乏必要的中立性，公信力不足。目前，案件質量評判主要在檢察機關內部進行，由案件管理部門或者其他專門機構負責。一些檢察機關開展的案件評查模式通常由檢察長或者檢委會決定從全院中抽調業務骨干組成案件質量評查組，負責對本單位各業務部門、或者下級檢察機關所辦案案件質量進行評查。不管由誰進行案件質量評查，都是在檢察機關內部進行。由于評查主體屬于檢察機關內部人員，缺乏必要的中立性，造成案件質量評查的公正性、實效性難以得到保證。

第二，案件質量評判缺乏統一的標準，實踐中難以操作。檢察機關開展案件質量評判，前提是有一套統一的、科學的，符合辦案實際與需要的評判標準。但在目前，最高人民檢察院除了制定有逮捕、起訴、不起訴案件質量標準外，尚未出臺職偵、民行、控申案件質量標準。由此導致：一是各地檢察機關都形成了自己的“質量標準”。根據這些不一致甚至相互沖突的質量標準，對同一個案件，這個檢察院可能認為有質量問題，那個院則可能認為沒有質量問題。二是往往以后一環節的處理結果作為認定前一環節案件質量的標準，具體而言，就是以不批捕率、捕后不訴率、撤回起訴率、無罪判決率等作為認定案件質量的標準。三是案件質量標準年年都在變，缺乏穩定性、長期性。

第三，案件質量指標體系不合理。主體體現在：某些指標可能與案件質量關系不大，也作為案件質量評判的內容。典型的，就是一些檢察機關將辦案數量作為案件質量的評判標準。其實，辦案數量只不過反映了檢察機關的工作量大小，與案件質量實無多大關聯，且檢察機關無法預測、不能控制案件受理數量。如果將其納入評判標準，實際上是設置了一個不具有可比性的項目，評估結果將不能忠實反映案件的質量問題。

第四，案件質量評判方法單一。目前，案件質量評查方法主要是閱卷評查法。這種評查方法過于表面化，不可避免地存在著一些問題。對于卷宗中未體現的案件質量問題，可能有所遺漏。盡管近年來有的檢察機關引入ISO9000質量管理體系，用企業管理中主要解決生產線質量問題的管理模式進行檢察業務管理，但正如龍宗智教授所言：“因為企業生產與檢察業務有重要的區別，以物為對象的管理和以人為對象的管理十分不同。而ISO9000作為基于數字的管理，除某些精神和原則可以借用外，整體管理模式與方法不適合于檢察業務管理?！保?］

第五，案件質量評判注重法律效果，忽視政治效果和社會效果。目前，案件質量評判側重法律效果，即看事實是否清楚，定性是否準確，適用法律是否正確，程序是否合法。至于其社會效果，或者政治效果，往往有所忽視。

第六，案件質量評判結果利用程度不高，效果不明顯。當前，案件質量考評的激勵功能發揮還不充分，“考評結果僅作為條線績效考核的依據之一，過多地體現于對辦案部門的評價，而對辦案人員的激勵不夠明顯?！保?］最重要的，在于考評后加強分析、總結和指導不夠，很少對帶有普遍性的問題采取針對性的措施，難以起到舉一反三的效果，難以避免類似質量問題再次出現。

三、完善檢察機關案件質量評判體系的構想

針對上述問題，我們有必要借鑒域外法治國家的先進經驗，根據我國的實際情況，進一步完善檢察機關案件質量評判體系。

（一）擴大檢察機關案件質量評判的主體范圍

目前，各地檢察機關建立案管部門后，由案管部門承擔案件質量評判工作。我們認為，這種改革思路無疑是正確的。但是，為進一步提升案件質量評判的公正性和公信力，有必要打破現有的僅僅在檢察機關內部進行質量評判的格局?？梢栽跈z察系統之外成立案件質量評判機構，增強評判主體的中立性。如由公安、檢察機關組成聯合評判機構，或者由檢察機關、法院組成聯合評判機構，對撤回起訴、無罪判決等案件進行質量評判。［6］當然，最好是在人大或者政法委設置專門的案件質量評判委員會，對公檢法三機關案件質量進行評判。委員會可以由警察、檢察官、法官、律師、專家學者及普通公民組成。對于社會有重大影響的無罪判決案件，由于這類案件社會影響大，群眾關注度高，應當堅持進行專門審查，一案一查。對于不捕、不起訴、撤回起訴、提起抗訴、二審改判案件，可以進行不定期的抽查。

（二）科學制定檢察機關案件質量的評判標準

評判標準是案件質量評判體系的核心，只有建立全面科學的評判標準才能對案件質量進行準確的評判。案件質量標準通常包括實體標準、程序標準、效果標準和規范化標準四個方面。實體性質量標準主要有兩項內容，一是認定案件事實的客觀準確性，證據的確實充分性；二是適用法律作出裁決的公正性和合法性。程序性質量標準的內容大致有三個方面：一是執法行為的合法性、合道德性、及時性、實效性、安全性、可靠性、可信性、環境適應性、文明性和效率等；二是案件管理、檢察人員管理和經費管理等司法行政事務管理的有效性；三是檢察人員的辦案資格、辦案素質、辦案水平和辦案資歷等。［7］效果標準包括法律效果、社會效果和政治效果三個標準。任何一項辦案質量標準的確立，都必須同時滿足上述三個方面的要求。這是制定辦案質量標準的基礎和根據。規范化標準主要包括法律文書制作是否規范、司法行為是否規范、卷宗裝訂是否規范等方面。規范化是檢察機關執法活動的基本要求，也是檢察機關執法公信力的重要保障。

目前，最高人民檢察院已經制定批捕、起訴和不起訴案件質量標準，當然還需要進一步修改完善。同時，應盡快出臺職偵、控申、民行等案件質量標準，以確保案件質量標準的統一。

（三）完善檢察機關案件質量的評判程序

如前所述，目前檢察機關案件質量評判方法單一，難以準確發現辦案中的一些質量問題。而評判方法單一也與評判程序不完善有關。因此，有必要進一步完善檢察機關案件質量的評判程序。

1.啟動程序。啟動程序是案件質量評判的初始階段。啟動程序包括依申請啟動程序和依職權啟動程序兩種。在檢察機關出現不捕、不訴、撤回起訴或者無罪判決的情況時，被害人、被告人或者其他訴訟參與人在申請復議、復核，控告申訴時，有權請求檢察機關啟動案件質量評查，檢察機關也可以自行啟動案件質量評判程序。

2.調查程序。案件質量評判程序啟動后，即進入調查程序。調查程序是檢察機關案件質量評判程序中的一個核心和關鍵程序。調查的情況是否全面、準確、客觀，直接影響到評判意見的準確性、公正性。在這一程序中，評判主體不應僅僅局限于查閱卷宗，應當采取多種方式，開展案件質量調查。要廣泛聽取承辦案件的檢察官、犯罪嫌疑人、被告人、證人及其他訴訟參與人等的意見，走訪與檢察機關有聯系的機構，包括公安機關、法院、司法行政機關等。必要時，可以親自蒞庭參加法院審判，觀摩檢察官出庭公訴情況。

3.作出評判意見程序。調查結束后，應當制作調查報告。報告應當詳細地記述案件質量評判的工作情況，案件的質量問題以及改進建議。需要追究檢察官辦案責任的，一并提出處理建議。

4.反饋和救濟程序。評判主體作出的評判意見，應當向承辦案件的檢察官反饋。檢察官不服的，可以提出申訴、復核。復核機構應當及時對申訴做出處理決定，并以書面形式告知申訴人及其所在單位。

（四）科學劃分案件質量的等級

案件質量等級的劃分應當堅持客觀性原則、統一性原則和簡易性原則。所謂客觀性原則，就是案件質量等級的劃分應當符合檢察機關辦案的實際情況。統一性原則，就是案件質量等級的劃分應當統一，不能各自為政。簡易性原則，就是案件質量等級的劃分要注重簡便易行，具有可操作性、可比較性。盡管屬于不同類型的案件，但在質量等級上能夠相互比較，并作為評優、評先、懲戒的依據?；谏鲜鲈瓌t，我們認為，可以將檢察機關案件質量劃分為優秀案件、合格案件、基本合格案件和不合格案件四個等級。

案件質量等級的評鑒，應當嚴格依照實體法和程序法的規定進行細化和量化，把審查案件過程中辦案人員執行法律的情況細分為可量化的若干項，并以打分的形式進行逐項考評，以每個案件總分的高低來確定案件的等級。一般地說，得分在95分以上的可以評為優秀案件，得分在80—95分的為合格案件；得分在70—85分的為基本合格案件；得分在70分以下的為不合格案件。當然，在確定案件質量等級時，要注意將定性與定量有機結合起來，避免以分值作為確定案件質量等級的唯一依據。一般地說，質量不高的案件，既可以屬于基本合格案件，也可以屬于不合格案件。至于屬于哪一類案件，應當具體情況具體分析，參考得分情況而定。至于錯案，則應當直接確定為不合格案件。

（五）注重案件質量評判的結果運用

案件質量評判體系建立后，重在科學運用。案件質量評判結果只有得到了充分運用，其功效才能得以發揮，其目標才能得以實現。具體講，案件質量評判結果可以作如下運用：第一，作為賞優罰劣的依據。檢察官辦案的優劣應當作為年度業績考核、評優評先的基本依據。檢察官只有辦案質量總體合格，不存在不合格或者基本合格的案件，才能說是合格的檢察官。反之，就沒有資格被評為合格檢察官。對于辦錯案的，還應當啟動錯案責任追究程序，依法問責。第二，作為晉升晉職的依據。案件質量評判意見應當記入干警執法檔案，客觀全面反映檢察官辦理的每件案件考評情況及結果，作為將來晉升、晉職的依據和參考。第三，作為評價檢察機關總體工作情況的依據。通過對檢察機關辦理的案件開展質量評判，對辦案程序和案件實體結果綜合評價，真實反映檢察官的執法辦案績效，真正體現該院的整體業務水平和案件質量情況。第四，作為領導正確決策、制定完善檢察政策的依據。通過案件質量評判，可以及時總結檢察工作的經驗，肯定成績；也可以及時發現檢察工作中存在的問題及檢察工作與人民群眾期望的差距，探尋原因，提出對策性建議。還可以對各地檢察機關案件質量狀況進行橫向比較，查找差距與不足，相互借鑒、取長補短。這些，都可以為檢察機關正確決策提供參考，從而促進檢察工作的科學發展。

注釋：

［1］［美］吉安娜·J·戴維斯：《專橫的正義：美國檢察官的權力》，李昌林等譯，中國法制出版社2012年版，第195—197頁。

［2］甄貞等：《檢察制度比較研究》，法律出版社2010年版，第78頁。

［3］鄧思清：《檢察權研究》，北京大學出版社2007年版，第481頁。

［4］龍宗智：《論檢察》，中國檢察出版社2013年版，第41頁。

［5］夏登?。骸栋讣|量考評機制現狀與完善建議》，載《人民檢察》2013年第7期。

［6］最近，重慶市人民檢察院發布《關于建立案件質量評查制度的通知》，決定由市人民檢察院和市公安局建立案件質量聯合評查制度，共同對判決無罪和撤回起訴案件進行質量評查。由公安機關、檢察機關聯合開展案件質量評判，比檢察機關自行開展案件質量評判，無疑具有更強的權威性、公信力，更能夠發現問題，并采取應對之策。

［7］余靜堯編著：《檢察權的利益分析》，中國人民公安大學出版社2007年版，第275—276頁。

*本文系重慶市人民檢察院2013年度重大課題《檢察機關案件質量評判體系研究》的部分研究成果。

**重慶市人民檢察院第一分院［401147］