論檢察機關對強制醫療程序的法律監督

文◎魏海曉

論檢察機關對強制醫療程序的法律監督

文◎魏海曉*

強制醫療是為了防止精神病人發生危害社會的行為，而由特定主體決定對其進行強制性醫療，以期降低其人身危險性、幫助其重回社會的一項特殊制度在我國過去的司法實踐中，由于法律缺乏對強制醫療的程序性規定，為了加強對精神病人的管理，一些省市紛紛制定關于精神病人治療與管理的規定，但是這些地方性法規和地方性政府規章只在本行政區域內有效，全國范圍內缺乏統一效力。直到2012年《刑事訴訟法》修正案的出臺（下文稱修改后《刑事訴訟法》），新增了“依法不負刑事責任的精神病人的強制醫療程序”刑事醫療的程序性規定才由法律形式予以確定。

一、強制醫療程序價值分析

（一）強制醫療程序符合程序正當要求

根據《立法法》的規定，只有法律才能剝奪和限制公民的人身自由，因此地方性法規無權制定限制精神病人人身自由的規定，但是由于針對精神病人強制醫療程序在刑法規定上的概括性和刑事訴訟法的欠缺性，很多地方上根據各自的社會現實和司法狀況出臺了很多關于強制醫療的地方性法規，使得有些地方性法規卻突破限制人身自由這一禁區，設置限制精神病人人身自由的條款，因其在程序上的不正當性，帶來了社會、法律等諸多方面的負面效力。

程序是民主的基石，是制約權力的堅壁，是通向權利的橋梁。程序法的功能體現在“通過嚴格的法定程序直接體現出來的民主、法治、人權和文明的精神”修改后《刑事訴訟法》中增設關于依法不負刑事責任的精神病人的強制醫療程序，使得我國強制醫療制度長期處于程序性規定缺失的局面得以改善，以法律的形式確立強制醫療的程序性規定，符合限制精神病人人身自由的程序性要求。

（二）強制醫療程序體現人權保障理念

強制醫療涉及到公民人身自由的限制與剝奪，要經過正當的法律程序才能對公民采取強制醫療措施，同時，要賦予公民充分的權利保障。在之前的實踐操作中，精神病人強制醫療程序呈現出明顯的“行政化”色彩，對精神病人人身自由的限制和剝奪全部由公安機關依照行政化的程序單方面做出決定，公安機關對是否決定適用強制醫療措施擁有自由裁量權，強制醫療的決定權和審批權都集于公安機關一家。整個過程中，沒有檢察機關的審查和監督，沒有辯護律師的參與，也沒有經過人民法院的審判，缺乏透明度，很容易被暗箱操作，造成冤假錯案。

此次《刑事訴訟法》修改的一大亮點即在于將“尊重和保障人權”寫入刑事訴訟的基本原則。強制醫療程序通過對刑事訴訟中涉訴精神病人的救治和程序性保障達到對精神病人人權保護的目的。刑事強制醫療程序的訴訟化、司法化能在很大程度上減少“被精神病”現象的出現。通過刑事司法程序的介入，對抗行政權力的濫用，做大限度的維護和保障精神病人的人權。

（三）強制醫療程序遵循刑法謙抑性原則

由于強制醫療程序的缺失，在實踐中，強制醫療的濫用致使“該收治不收治，不該收治亂收治”成為強制醫療存在的主要問題，并為社會輿論所詬病。

從程序上講，強制醫療作為一種程序設置，不同于傳統意義上的刑事訴訟程序，而是在刑事訴訟規則之下的特別刑事程序，其目的不是解決被告人的定罪與量刑的問題，而是確定是否對被告人適用強制醫療措施以及如何執行強制醫療強制醫療作為一種刑事法制度。

遷移性原則，是由于刑法在法律體系中的地位及刑法的嚴厲性決定的。由于刑法的制裁措施最為嚴厲，其他法律不足以抑制違法行為時，才適用刑法，這就決定了必須適當控制刑法的處罰范圍。強制醫療作為一種刑法意義上的特殊的社會防衛措施，其適用對象的人身自由受到嚴重的限制和剝奪，因此強制醫療的適用范圍也必須受到嚴格的限制。修改后《刑事訴訟法》將強制醫療的適用對象限定為“實施暴力行為，危害公共安全或者嚴重危害公民人身安全”，并且“有繼續危害社會可能的，”經法定程序鑒定依法不負刑事責任的精神病人，這就從適用范圍上杜絕了以往實踐中經常出現的因行政違法行為而被公安機關決定強制醫療的案件的發生。

二、檢察機關對強制醫療程序進行法律監督的積極意義

（一）檢察監督有助于制約強制醫療程序的濫用

精神病人由于其病理因素，其思想和行為本身具有異于常人性，導致其在實施嚴重危害社會的行為時常常具有與普通犯罪人不同的特性，而這些特性又往往對社會具有更大的危害性、不穩定性以及暴力性。具體而言，精神病人實施“犯罪”主要具有三大特點：一是對象非的不特定性；二是手段的暴力性；三是侵害行為的反復性。因此對精神病人實施強制醫療符合社會防衛的需要。但是，如果精神病人的個人自由完全可以基于防衛社會的目的，以“社會防衛需要”為借口下被恣意剝奪，那么這就與現代法治的基本精神格格不入。

由檢察機關對強制醫療的決定和執行進行監督，最大限度的防止強制醫療程序被濫用。任何法律的執行如果沒有強有力的監督作為保障，最終都將面臨走入歧途的風險。已經被廢止的《城市流浪人員收容遣送辦法》和即將走向終結的勞動教養制度在其確立之初，都曾經對于社會防衛起到過積極的作用。然而由于程序設計上的不足和監督的缺位，使其最終被法治社會所淘汰?！缎淌略V訟法》修正之后，強制醫療的程序雖然得到了極大的完善，但是如果沒有法律監督作為保障，難以保證強制醫療程序在法律實踐中能否與立法者的初衷相符。立法者在設計強制醫療程序，又將法律監督權賦予檢察機關，也是為了防止強制醫療程序在實際操作中由于人為的原因而再次被濫用。

（二）檢察監督有助于降低強制醫療程序變動的隨意性風險

從我國過去的執法實踐來看，對實施了違法行為并具有社會危險性的精神病人，由公安機關負責人審批后即可送至安康醫院進行強制性醫療，剝奪公民自由的時間至少為一年，期滿后還可由公安機關自行決定延長相應的期限，延長次數沒有限制。強制醫療在變動上的隨意性和時間上的不確定性也是其廣受詬病的原因之一。

修改后《刑事訴訟法》中，強制醫療措施的解除有兩個必須環節：一是強制醫療機構對于不需要繼續強制醫療的精神病人提出解除意見；二是人民法院批準。被強制醫療人及其近親屬的申請則不是必須環節。從制度設計上來看，現有解除程序已經擺脫了以往公安機關自審自批的單一決定模式，轉為由強制醫療機構提出，法院批準的復合決定模式。強制醫療程序變動的隨意性風險已經有所降低。但是，為防止在長期司法實踐之后，兩家機關中一家獨大，另一家附和的局面出現，賦予檢察機關監督權是立法者防患于未然的表現，也體現了我國法律在程序設計上逐漸走向成熟。

（三）檢察監督有助于化解社會防衛與被強制醫療人人身自由權利之沖突

強制醫療作為一種刑事法制度，具有其獨特的制度價值，是兼實體與程序于一體的具有保安處分性質的社會防衛措施。在實施過程中，強制醫療程序強調對精神病人的監管和看護，從而通過對精神病人治療以及活動范圍的限制降低了精神病人的危險隱患，從而有助于社會防衛功能的實現，進而保障其他公民的人權。但是，強制醫療的適用，必然會使被強制醫療人的人身自由權利受到一定的限制和侵害。因此社會防衛與被強制醫療人人身自由權利之間存在天然且難以調和的沖突。

如果毫無限制地以維護社會公共利益為目的倚靠國家公權力限制公民權利，必將導致公民對國家及法治權威的失望甚至仇視，最終與刑法人權保障的機能相違背，完善的法律程序和有效的法律監督都是對國家公權力行使的限制途徑。通過檢察機關法律監督權的行使，盡可能的將強制醫療限定在必要范圍之內，對于化解社會防衛與被強制醫療人人身自由權利之沖突具有重要意義。

三、檢察機關對強制醫療程序開展法律監督存在的主要問題

（一）法定監督范圍有待進一步擴大

雖然修改后《刑事訴訟法》規定人民檢察院對強制醫療的決定和執行實行監督。但是對于強制醫療的啟動程序卻未曾提及。根據法律規定，公安機關發現精神病人符合強制醫療條件的，應當制作強制醫療意見書，移送人民檢察院。因此整個強制醫療程序的啟動是由公安機關開始的，但是在程序啟動方面，法律并未賦予檢察機關法律監督權。同時，公安機關在法院作出強制醫療決定之前，可以采取臨時的保護性約束措施。而且，對于這種臨時的保護性約束措施的解除，法律并沒有明確的規定。

（二）缺乏法律監督的細化規定

法律雖然賦予檢察機關對強制醫療程序的監督權，但是法律對于監督的方式、途徑、法律效果等問題卻沒有涉及。作為新增的一項重要訴訟程序，如果沒有切實有效的具體操作性規范，一方面將極大地制約程序本身的功能；另一方面還可能因為“無章可循”，導致程序虛置，甚至可能出現濫用權力的情況，這就與制度設計的初衷背道而馳。人民檢察院進行法律監督必須在法律上有可操作的的程序，這些程序如不在立法中明確，法律監督必然無法操作，雖然最高人民檢察院在其出臺的刑事訴訟規則中有相關司法解釋，但是受其效力本身的限制，強制醫療機構或者人民法院未必會遵從。

（三）檢察機關內部缺少專業化監督部門

刑事強制醫療程序是一種特別程序，檢察機關對其主要是訴訟監督。而訴訟監督是人民檢察院根據憲法和法律規定，依照法定程序對訴訟活動是否合法進行審查，并督促糾正訴訟過程中的違法行為，以保障程序正義和實體正義的一項專門性活動。其居中性、事后性和有限性的特點使其與檢察機關的以訴訟主體身份參與訴訟活動，并與訴訟結果有利害關系的訴訟職權相區別。因此不宜由自偵、批捕和公訴等訴訟職能部門行使此項職權。但是，在檢察機關現有的內部組織結構中并沒有適宜從事強制醫療監督的部門，也缺少適宜從事強制醫療監督的專業性人才。

四、檢察機關對強制醫療程序開展法律監督的制度構建

（一）擴大法律監督范圍，細化法律監督規則

鑒于現有立法中存在的法律監督范圍不全面，相關監督規則不具體的問題，筆者認為，一方面，可以通過由人大出具立法解釋的方式，對強制醫療的決定程序進行擴大解釋，將強制醫療從啟動到法院最終決定的全過程，解釋為強制醫療的決定程序；另一方面，可以由“兩高”會同司法部共同制定關于強制醫療的司法解釋，或由立法機關出臺立法解釋，并在解釋中就人民檢察院如何介入強制醫療程序的決定與執行程序，包括監督內容、監督方式等作出具體的規定，以有效指導監督實踐。

（二）設置專業化機構，引進專業人才開展監督工作

在具體的機構設置上，有學者指出對強制醫療進行監督的專業化機構可以有三種設置模式：一是由技術部門進行監督；二是由專門的訴訟監督機構進行監督；三是由監所檢察部門進行監督。這三種模式雖然各有利弊，但是指定專門機構進行監督的重要性。筆者傾向于在檢察機關內部成立有別于公訴部門的專門的訴訟監督機構，這樣既可以充分利用系統內外的兩種法醫資源，同時也便于客觀中立地進行審查。在這種專門的訴訟監督機構中，可以適量引入醫學與法學的復合型人才，使得機構更具專業性，監督更有力度。

（三）充分運用現有法律監督措施，保障檢察機關法律監督效力

一是完善檢察建議制度。檢察建議作為一項重要的檢察活動，依據檢察法律監督的理論與實踐而產生發展，是檢察機關履行法律監督職能的重要方式，既是對糾正違法、抗訴等剛性訴訟監督的有效補充，也是參與社會治安綜合治理到了重要手段?；趶娭漆t療的非訟性質，當檢察機關認為人民法院強制醫療決定不適當，而抗訴、上訴等訴訟性質的法律監督方式不能適用的時候，法律監督性質的檢察建議便是解決這樣問題的最佳選擇之一。

二是合理正確適用糾正違法通知書。糾正違法權是檢察機關法律監督實踐中常用的一種權力，糾正違法通知書是指檢察機關在履行法律監督職責中發現的各種違法違規問題向有關機關提出糾正意見并督促改正的法律文書。運用糾正違法措施可以更好的履行檢察機關對刑事強制醫療執行檢察監督的使命，直接關系到檢察監督的效力。強制醫療檢察監督中，檢察機關可以通過履行法律監督職能，發現強制醫療過程中的違法違規問題，根據情節的輕重，發出糾正違法通知書完善工作制度，追究有關人員責任。同時必須賦予檢察機關檢察建議和糾正違法通知書應有的法律效力，要求相關單位接到檢察建議和糾正違法通知書的，要限期予以糾正。如果被監督單位對檢察建議和糾正違法通知書不予回應的，檢察機關應當繼續監督糾正，并向上級檢察機關報告，由上級檢察機關與強制醫療機構的上級主管部門聯系，共同督促糾正。這樣，檢察機關提出的糾正違法通知書才具有相應的法律效力，才能保證法律監督的實效性。

*天津市北辰區人民檢察院［300400］