駐華使館工程項目管理的問題及對策探討

高尚

摘要：隨著我國綜合國力不斷增強,政治經濟地位在世界范圍得到迅速提升，截至目前，我國已與165個國家建交。外國政府與我國在政治、經濟、文化等領域的合作交流日益密切，各國越來越重視對華外交工作，并加大對其投入。在此背景下，各國駐華使館的建設也進入到前所未有的快速發展階段。

關鍵詞：駐華使館；工程項目；管理

中圖分類號：TU71 文獻標識碼： A

一、基本概念

1、駐華使館工程

駐華使館是與中國正式建交的國家在華辦理外交事務的代表機構，駐華使館的館舍既是其開展對外交往、展現國家形象的平臺，又是使館人員工作和生活的場所，是外交工作的重要物質保障，被稱為“遠離祖國的國家領土”。①

駐華使館工程專指各駐華使館為了正常開展在華外交事務所進行必要的場館及附屬設施等相關建設工程的總稱。駐華使館工程根據工程建設類別不同可分為駐華使館新建工程、改擴建工程和裝飾裝修工程；根據投資方式不同，又可分為自建使館工程和統建使館工程。自建使館工程是指由我國政府向外國政府提供建館地皮，外國政府向我國繳納土地使用費，且承擔全部建設費用的使館工程。統建使館工程為我國政府投資建設，建成后以互惠方式或租賃方式提供給外國政府使用的使館工程。近年來自建使館工程與統建使館工程相比建設規模更大、建設數量更多。本文所探討的駐華使館工程主要指自建使館工程。

2、建設工程項目管理

建設工程項目管理是指從事工程項目管理的企業受建設單位委托，按照合同約定在工程項目決策階段為建設單位編制可行性研究報告，進行可行性分析和項目策劃；在工程項目實施階段，為建設單位提供招標代理、設計管理、采購管理、施工管理和試運行（竣工驗收）等服務，代表建設單位對工程項目進行質量、安全、進度、費用、合同、信息等管理和控制。②

可見，建設工程項目管理是一項貫穿始終的綜合管理工作，是對各種專業服務的整合與集成，是對項目實現整體目標的集中組織與管控。

二、駐華使館工程特點

1、歸口管理單位——北京外交人員服務局

北京外交人員服務局（以下簡稱：外服局）隸屬于我國外交部。在《國務院辦公廳轉發外交部關于加強外事服務工作管理意見的通知》（國辦發[1985]77號）中規定，向外國駐華外交代表機構、聯合國系統組織代表機構及各國新聞代表機構提供服務人員、教學人員、辦公及住宅用房、建筑及修繕工程等服務事項的外交服務工作，統由北京外交人員服務局歸口管理并組織承辦，北京市人民政府外事辦公室協助外交部對其進行指導。因此，外服局成為駐華使館工程乃至整個使館區建設的歸口管理單位。

在使館區建設管理方面，外服局起到總體控制和具體落實兩個層面的作用。在總體控制方面，外服局的工作內容包括：使館區選址、征地拆遷、使館區規劃方案編制、使館區市政設施建設等。在具體落實方面，外服局的工作包括駐華使館工程項目管理和項目監理工作。

2、多樣的項目管理模式

由于駐華使館工程的實際業主和使用人為各外國政府和使館工作人員，使館工程的建設管理模式通常沿襲各國的習慣做法。根據近年的實踐，總體上可分為傳統總承包管理模式、聯合總承包管理模式、設計施工一體總承包管理模式和咨詢公司管理模式。

（1）傳統總承包管理模式

傳統總承包管理模式是施工中業主只與一個總承包商建立承包關系，業主組建工程管理小組，聘請監理公司對工程進行監管。亞洲國家如H國、Y國等使館工程常采用這種模式。

（2）聯合總承包管理模式

聯合總承包管理模式是由兩個或兩個以上的承包商組成的“聯合總承包組織”。各承包商平等協商簽訂協議，確定各方的工程承建范圍、職責與權益，工程竣工并通過結算后，各承包商按協議分擔盈虧。

依據我國建筑相關規定，施工總承包單位必須具有中國認可的施工資質。因此，一些使館在選擇總承包商時會要求外資企業承包商與中國建筑施工企業組成聯合體承攬使館工程總承包工作。如R國、M國等對施工工藝及安全保密要求較高的大型使館均采用了聯合總承包模式。

（3）設計施工一體總承包管理模式

設計施工一體總承包模式即國際上俗稱的“交鑰匙”工程，業主與總承包單位簽訂合同，由總包單位組織設計、施工、采購，形成一體化服務。由于這種模式有效地減少了中間環節，使總承包單位既能夠在短時間內調動各專業完成建設工程既定目標，又能有效節省工程總造價。具有較多海外施工經驗的我國大型施工企業在設計施工一體總承包的模式下更容易獲得使館的信賴和認可。S國、N國等非洲國家，因其國內眾多大型項目均由中國企業進行設計施工一體總承包，因此這些非洲國家的使館工程也常常會采用這種管理模式。

（4）咨詢公司管理模式

咨詢公司管理模式是業主委托工程管理（咨詢）公司（以下簡稱咨詢公司）對項目進行全過程管理。這也是近年來比較常見的駐華使館工程管理模式。通常情況下，歐盟國家使館工程會采用咨詢公司管理模式。

受使館委托，咨詢公司在對工程進度、質量管理之外，也對工程投資進行嚴格管理。根據使館委托內容的不同，咨詢公司管理模式又可細分為以下兩種情況：

設計—管理模式：使館同咨詢公司簽訂合同，由咨詢公司承擔工程設計和項目管理工作。咨詢公司與設計單位可直接簽訂設計合同，使館只需要與總承包商簽訂施工合同。

非設計—管理模式：使館同咨詢公司簽訂合同，咨詢公司作為使館的代表，為其提供項目咨詢和工程管理服務。使館仍需同設計和總承包商分別簽訂設計和施工合同。（圖1：使館工程建設管理模式構架圖）

圖1：使館工程建設管理模式構架圖

上述圖中不難看出，不同管理模式下各參建單位之間的層級管理關系不同，管理環節繁簡度也不同。

三、駐華使館工程項目管理難點分析

與一般工程相比，駐華使館工程由北京外交人員服務局作為特定的歸口管理單位，其項目管理模式涉及類別較多。在此條件下，梳理和總結了使館工程的一些共性?？傮w上講，駐華使館工程項目管理的難點主要來自使館角色方面、管理政策方面、管理組織結構方面及管理內容方面：

1、使館角色方面

使館作為外國政府的駐華代表機構，其自身具有完整的工作管理體系和工作流程。使館方委派的工程業主代表對項目的管理權有限，遇到重大決策時不僅要協調使館意見，還要上報其所在國外交部審核批準。受到管理部門層級多、位置分散等影響，使館工程通常存在決策慢的特點。從最初設計方案的確定、業主的各項委托工作，到工程各項費用及工程款的支付，使館工程決策慢的特點在各個環節都顯露出來，這對項目管理工作提出巨大的挑戰。

此外，駐華使館工程在安全保密要求、政治敏感度等方面都與一般國內工程不盡相同，成為項目管理的難點。

2、管理政策方面

隨著我國近十余年房地產行業的大發展，我國在工程建設方面的法律法規不斷完善和細化。目前，我國房建工作程序復雜，審批環節多、步驟多、涉及的管理部門也很多。相比國外而言，我國的建設工程報建程序復雜，需要向使館人員進行大量的解釋與溝通工作以求獲得理解和支持。

與報建程序相反，在項目管理方面我國還處于起步階段，相應的法律法規制度還不完善。從行業準入角度來看，建設部2004年頒布的《建設工程項目管理試行辦法》沒有對項目管理市場設定新的準入制度，而是鼓勵建筑業相關具備資質的企業參與到工程項目管理中去，對從業人員也沒有設定新的準入制度。從業務范圍看，項目管理的工作范圍靈活性較大，沒有強制性要求，可在與業主簽訂的合同中約定管理內容和深度。駐華使館工程中使館方委托的咨詢公司水平及能力參差不齊，外國咨詢公司在項目管理過程中對我國法律法規、建筑市場、勞務市場不熟悉，難以適應的情況也經常出現。

3、管理組織結構方面

外服局作為駐華使館工程的歸口管理單位，長期從事使館區開發建設工作，積累了豐富的外事工程經驗，培養了大批工程技術人員，具備專業項目管理公司業務能力。

然而駐華使館工程的管理模式是多樣的。在咨詢公司管理模式下使館方除委托外服局之外，還會委托第三方咨詢公司對工程進行項目管理，這就出現在同一工程中同時設定了兩個項目管理團隊。在國家對工程項目管理的法律法規尚不完善的情況下，如何確定外服局的角色定位，明確外服局與咨詢公司的工作職責與分工往往成為項目管理的難點。

4、管理內容方面

在項目管理中最重要的是對“三控兩管一協調”的把控?！叭亍笔侵腹こ藤|量控制、進度控制、投資控制；“兩管”是指合同管理、安全管理；“一協調”是指協調各方關系。駐華使館工程建設管理中的各類細節問題都會在此顯現出來。

在工程質量上需要協調中外設計施工標準不統一的問題。例如電力、熱力等專業設備選型，因有接入市政管網的需要，必須選擇符合我國地方標準的設備。有時使館堅持本國設計，工程投入使用后出現各類問題，最終只能進行改造，造成人財物的損失。在工程進度上，使館的決策速度、外國進口材料設備的供貨周期、使館的重要活動及我國的重要國家會議等都會對項目進度產生影響。在投資控制方面，使館的認價速度和付款速度會反作用于工程進度和質量，對其產生影響。此外，越來越多的使館在遇到工期索賠時向服務局尋求幫助，這對服務局在合同管理、調解能力方面提出了更高的要求。

工程建設中的各方因素是相互關聯相互牽制的，項目管理是一個在強化管理與平衡矛盾中不斷動態發展和調整的過程。在駐華使館工程中，由于其具有重要的政治意義，項目品質要求較高、參建各方組成較復雜，使工程管理面臨的問題較一般項目更為復雜。

四、針對駐華使館工程項目管理難點的對策建議

就上述駐華使館工程項目管理遇到的問題，建議從以下幾方面解決。

1、配合國家外交，增強政治意識和服務意識

駐華使館工程是外交工作的重要組成，也是外服局配合外交、服務使團的集中體現，具有重要的政治意義。作為面向使團的服務窗口，外服局在駐華使館建設方面更應增強服務意識，加強溝通消除障礙，成為使館最信賴的伙伴，協助使館順利完成工程建設。

駐華使館工程業主角色特別、管理模式多樣、參建各方較多，因此加強外服局的協調能力尤顯重要，是外交服務水平的重要體現。在此背景下提出統一目標，求同存異的觀點：積極與使館溝通，相互理解相互支持，減少分歧，建立信任；與咨詢公司相互配合，互為補充，形成推動項目建設的合力；在使館與總包之間發揮橋梁作用，公平公正地維護雙方權益，調解分歧，確保項目按計劃實施建設。

2、建立科學管理制度和有效管理方法

建立科學管理機制，以項目合約為保障基礎，將豎向的層級管理與橫向的業務管理相結合，職責分工明確，工作流程清晰。制定嚴格的設計變更及工程洽商管理規定，實行工程例會與專題會議相結合的會議體系，同時建立公共信息平臺，使參建各方對項目保持信息暢通和準確。

實施有效可行的管理方法，重點把握工程計劃、實施、跟蹤、控制、糾偏等重要環節，避免工程出現問題遺漏和工作拖沓。

3、高效質量把控、科學組織實施、行業資源統籌

駐華使館項目中，外國建筑師設計理念和標準與我國建筑師存在差異。盡管在很多方面外國建筑師的人性化、個性化設計優于我國建筑師，但因對我國氣候環境特點及市政供給條件等不熟悉造成的設計遺憾也不少。因此，在技術標準上對駐華使館工程進行總體把控尤為重要，必要時向使館提出合理化建議，保質避損。在施工質量管理上，發揮施工企業自檢與監理巡檢的雙重作用，對質檢不合格部位堅決要求整改，嚴把質量關。

此外，需要對駐華使館工程建設進行科學組織實施。尤其在遇到工期緊張工序交叉的瓶頸時，要考慮調整工作之間的邏輯關系，例如設計技術與施工技術的選用，考量平行搭接、立體交叉、流水組織的不同效果和措施。通過改變施工工藝、調整組織安排進行有效控制。

結束語

駐華使館工程項目管理能夠接觸到優秀的建筑行業資源，統籌利用這些資源，更好地服務到使館建設中去，形成良性循環。如在造價咨詢及施工索賠認定方面，結合以往的工程經驗，調配相關資源，為使館和總包提供切實有力的咨詢意見。

參考文獻

[1] 《駐外使領館館舍工程業主方風險管理研究》田建偉.

[2] 建設部《關于培育發展工程總承包和工程項目管理企業的指導意見》（建市[2003]30號）.

[3] 王玉寶.?施工企業與工程項目管理探討[J]. 現代商貿工業. 2011(05).