外債管理的國際經驗與啟示

孟 夏

（中國人民銀行長春中心支行，吉林長春 130051）

國際金融與貿易

外債管理的國際經驗與啟示

孟 夏

（中國人民銀行長春中心支行，吉林長春 130051）

本文研究了發達經濟體（美、歐、澳、韓）和發展中經濟體（俄、?。┑耐鈧l展歷史和外債管理實踐，并基于外債管理的國際經驗提供可行性建議，旨在為加快推進我國的外債管理體制改革提供有益借鑒。

外債管理；國際經驗；啟示

1979年之前，我國奉行的是無外債原則，我們既不借外債，也不接受外國投資。改革開放以后，吸收外資、拓寬對外籌資渠道成為我國對外開放的重要內容，外債規模從無到有，逐漸擴大，外債管理制度也逐步建立和完善起來。截止2013年一季度末，我國外債余額為7649.7億美元，是2000年外債余額的5.3倍，以企業間貿易信貸為主要來源的短期債務占比高達74%。隨著我國資本項目的逐步開放，跨境貿易人民幣結算業務的快速發展，本外幣外債管理有待進一步完善。

一、各國外債發展情況和管理實踐

（一）美國

1.美國的外債發展歷史。

18世紀80年代前，美國發行的債券都是以英鎊計價，當時不存在本幣外債。獨立戰爭后，政府債務龐大，國債體系和金融市場混亂，國家信用在國際上的地位較低。為了改變這一現狀，1790年，美國的第一任財政部長亞歷山大.漢密爾頓從整體國家信用角度實行了一系列財政政策，美國國家信用得到大幅提升，國債市場也因此快速發展。美國開始對本國居民以及非居民發行附有黃金保值條款的美元債券。1933年，羅斯福廢除了黃金保值條款，發行的債券全部以美元計價，美國本幣外債正式產生。美國的外債增長在20世紀80年代成為美國經濟發展的重要因索，并緩和了許多不利趨勢的影響。到80年代中期，外國資本已經成了美國國內總投資的重要組成部分，大大減輕了信貸市場上的緊張程度，抑制了利率的上升，也有利于保持投資水平的穩定。自1985年美國開始成為凈債務國，世界資本重新流向美國。2001年以來，美國對于外國資本的依賴性大大增強，外債余額從1995年占GDP的4%飛速上升到2012年的100%。

2.美國外債管理實踐。

我們可以從美國財政部公布的近十年外債構成情況（表1）歸納以下幾個特點：一是外債余額逐年增多，2013年3月末外債余額達159409.78億美元，世界排名第一。2003-2012年年均增長率為9.5%。二是主權債務比重有逐年升高的趨勢，尤其是2008年以后，政府外債占比明顯提高。截止2013年3月末，政府外債占總外債的比重為35.40%，這一增長反映了美國加緊利用外國儲蓄為國家預算赤字和國家債務籌措資金。三是美國外債90%以上都是美元債務，盡管外債絕對額很大，但美國自己可以額外發行美元歸還債務，并通過有意識地讓美元匯價下跌，使得未來歸還債務的實際價值不斷減少，因此美國龐大的外債并不會構成威脅。四是美國外債占GDP比重（負債率）長期處于高位，2012年末，外債占GDP比重為100.03%，外債總額和名義GDP幾乎相等，遠超20%的國際通行的警戒線標準。

（二）歐元區

1.歐元區外債發展歷史。

1999年1月，歐元區成立。隨著歐洲區域一體化的日漸深入，希臘、葡萄牙等經濟發展水平較低的國家，在工資、社會福利、失業救濟等方面向經濟發展相對較高的德、法等國看齊，為維護高福利的社會保障體系，許多歐元區依賴舉借外債。寅吃卯糧和增收乏力使得歐元區公共債務和對外債務水平不斷攀升。2010年4月，由于希臘過度融資、透支財政導致沒有能力償還外債， 希臘債務危機爆發。由于歐元區國家相互持有外債，因此意大利、葡萄牙、愛爾蘭、西班牙等國也深受希臘危機影響，外債違約和財政赤字情況不斷惡化，法、德等國也難獨善其身。以歐債危機比較嚴重的2010年為例，希臘持有法、德、葡、意的外債分別為414億、159億、75億、28億歐元，西班牙也持有葡萄牙數十億的外債，在希臘危機的影響下，葡萄牙、愛爾蘭、希臘、西班牙、意大利（歐豬五國）政府外債占GDP比例分別為106%、109%、166%、67%、121%，總的外債占GDP比例更高，愛爾蘭甚至達到了1093%，德、法外債總額占GDP比重也分別達到了176%和235%（數據來自IMF和世界銀行的統計）。美國金融危機后主權債務風險的上升與局部危機的此起彼伏是歐債危機爆發的大背景，而諸多因素交織影響催發了歐債危機。為應對危機，歐盟、國際貨幣基金組織采取了諸多救助措施，但歐債危機仍未得到有效遏制，并對世界經濟的恢復和發展產生了極大的不確定影響。

表1 美國的外債 單位：百萬美元，%

2.歐元區外債管理情況。

據歐央行報告顯示，歐元區的外部債務總額代表當前負債的真實余額（即沒有或有負債），歐元區居民將來需要支付給非居民的本金和利息。外部債務的統計包括以下幾種形式：(i)貿易信貸；(ii)貸款/貨幣和存款；(iii)記錄在其他投資帳戶的負債；(iv)債券和票據；(v)記錄在組合投資賬戶上的貨幣市場工具；(vi)對附屬公司的債務；及(vii)記錄在直接投資賬戶上對直接投資者的負債。目前外債的統計不包括分配到歐洲國家的特別提款權（SDR）。雖然證券投資和其他投資產生的負債數據從1999年就可以獲得，但是通過直接投資產生的公司間外債從2010年4月才第一次公開，所以，歐洲中央銀行自2010年5月開始才在月報中公布外債統計情況。歐元區國家歷年外債明細數據也可以按照IMF的外債分類標準從IMF和世界銀行數據庫獲得。

（三）澳大利亞

1.澳大利亞外債發展歷史。

澳大利亞發行外債的幣種與發行地呈現高度一致性。一戰前發行的債券有70%是在英國發行的英鎊債券，一戰期間大力發展本國債券市場，并將債券發行地逐漸搬回國內，好處之一就是國內較低利率水平可降低發債成本。布雷頓森林體系期間，由于面臨較大的政府赤字缺口，澳大利亞需要進行大量融資，所以澳大利亞在世界各國，例如英國、美國、法國和日本，發行以當地貨幣作為票面幣種的債券，本幣債券尚未發展起來。20世紀80年代澳大利亞政府開始決定完全放開資本項目，并允許匯率浮動，因此，澳大利亞外債大幅增長，并于90年代達到了頂峰。1987年后，澳大利亞再未在海外發行債券，債券形式的外債中外幣外債的占比從30%降至1997年的1%?？梢钥闯?，澳元的國際化路程主要是通過先放開資本市場以及匯率形成機制來進行的。近年來澳大利亞的對外負債不斷增加，外債與名義GDP 的比例也不斷上升，截止2013年6月末，澳大利亞外債總額達14660億美元，占GDP比例高達95%。澳大利亞外債的特點是“組合投資中的契約類債務”占外債余額的比重最大；短期債務率偏高，長期在國際警戒線附近波動；借債主體主要是澳大利亞的私人。

2.澳大利亞外債管理實踐。

（1）澳大利亞統計局根據《國際收支手冊第五版》和《1993年國民賬戶體系》的建議，每季度編制并公布國際收支和國際頭寸數據。外債數據是經擴展的國際投資頭寸數據組的組成部分。澳大利亞統計局從1998年開始公布國際收支數據，并單列外債數據。澳大利亞與中國外債口徑的區別主要是澳大利亞將直接投資中使用的契約類債務工具納入了外債范疇。

（2）早在20世紀70年代，澳大利亞在面臨資本流入造成的通貨膨脹壓力時，采用過無息準備金制度 ，來控制短期外債的過快增長，防范短期資本流動引發的金融風險，起到了較好效果。

（四）韓國

1.韓國的外債發展歷史。

二戰后，韓國面臨資金短缺，20世紀50年代后期美援停止后，韓國開始大量向外舉債?？v觀韓國外債的發展歷程，大致可分為四個階段。發展期(1962-1985年)：外債的正面效應居多，成功地推動了韓國經濟的發展。據韓國銀行分析，該時期韓國投資率為29.2%，而國內儲蓄率只有24.1%，差額由外資彌補。調整期(1985-1989年)：政府對外債增長高度重視，采取了積極的調整措施并取得成效，外債余額由467億美元減至293.7億美元。危機期(1990-1997年)：隨著20世紀90年代初世界經濟蕭條，韓國外向型發展模式陷入困境，債務問題日益嚴重，外債余額在1997年達到1673億美元，短期外債占外匯儲備的比例超過200%，短期外債占比過高而出口減少導致外匯儲備不充足，最終外債償付危機爆發。波動期（1998－現在）：韓國艱難渡過了亞洲金融危機，負債率逐步下調，但在2006年后又遇發端于美國的國際金融危機，負債率再度上升，2008年中期短期外債占外匯儲備的比率接近80%，創韓國97年金融危機后的的最高記錄。金融危機后，韓國政府采取措施遏制海外借款活動，短期外債與外匯儲備之比大幅下降，2012年四季度末外債總額為4134億美元，短期外債減少至1267億美元，短期外債與外匯儲備之比降至38.7%。

2.韓國外債管理實踐。

（1）韓國外債管理有兩個基本目標：中短期目標是根據5年經濟發展計劃和對國內外形勢的估計，嚴格控制外債總量，以保證總體債務償還和持續向外借債的能力；長期目標是通過引入外資促進經濟的發展，對外提高出口能力和資本輸入，對內促進本國儲蓄的增長。

（2）韓國對外債投向實行有效的產業政策管理，根據其借入外債的渠道分公共借款、商業借款、金融機構借款和私人部門的其他借款四大類。在對外債使用管理上，韓國使外債始終與增加出口能力緊密聯系，大部分借款均用于出口產業的設備投資，對外資投入強行規定出口比例。在1997年的金融危機中，由于出口受到極大影響，韓國外債期限結構失衡問題尤為突出。

（五）俄羅斯

1.俄羅斯外債發展歷史。

蘇聯解體后，各加盟共和國就蘇聯的外債先是達成了按比例分攤的協議，俄羅斯繼承了蘇聯外債總額的61.3%，其他的38.7%由各加盟共和國分擔。但是在1992年，只有俄羅斯還在繼續償還外債，其他國家因為經濟狀況不佳或外匯短缺等原因，均未履行償債義務，這使俄羅斯由于“責任一致”原則無法獲得新的貸款。俄羅斯無奈之下決定接管對外經濟銀行，提出承擔蘇聯全部的外債和海外資產。經過談判，1993年4月，西方正式承認俄羅斯是蘇聯外債的唯一繼承國。由此俄羅斯背負上了蘇聯時期的沉重外債。俄羅斯獨立后，為克服國內經濟危機，促進經濟增長，又向國際金融機構舉借了大筆新債，到2001年，新債規模已經超過了舊債。從2001年開始，在經濟實力逐漸增強的背景下，俄羅斯加緊解決債務問題，外債余額開始逐年下降，直到2012年末有所回升，據財政部公開數據顯示，截至2013年1月1日，俄羅斯國家外債總額為507.69億美元，同比上漲41.8%，但僅為2000年同期的32.1%。

2.俄羅斯外債管理實踐。

（1）俄羅斯主要的外債管理原則是:依法限制外債規模，減少聯邦對地方和其他經濟實體的擔保，取消無效利用貸款的信貸計劃，積累儲備資金應付償債高峰期以及利用各種傳統和非傳統的方法進行償債，等等。俄政府將外債問題與國家整體經濟政策相聯系，將外債發展情況置于國家嚴格的監控之下，在預算框架內批準外債余額的最高限度以及每年可以允許的官方舉債數額。

（2）俄羅斯中央銀行和財政部對外債的統計口徑不同。中央銀行統計口徑中外債包括四大類:國家管理機構債務、貨幣信貸調控機構債務、銀行欠投資者的非股權直接投資債務、其他部門欠投資者的非股權直接投資債務。財政部統計口徑的國家外債除了包括前者，還包括居民持有的國內外幣債券、歐洲債券和中央銀行提供的外幣貸款。因為統計口徑的差別和誤差率的存在,財政部與中央銀行的數據略有差別。

（3）建立外債償還基金。俄聯邦政府于2004年初通過法律形式建立了穩定基金。穩定基金來源于每月的石油和石油產品的出口關稅、石油可利用礦產開采稅以及部分或全部上一年度的財政盈余。穩定基金部分用于償還外債。2008年2月，穩定基金拆分為儲備基金和國家福利基金。儲備基金用于補貼財政開支不足和償還國家外債。

（六）印度

1.印度外債發展歷史。

印度是東南亞國家中借用外債最早的國家。從 1951年開始，印度就成為凈債務國，在1968年，印度就專門成立了由財政部、國家經濟和社會發展委員會、國家銀行、經濟技術部門組成的“國家外債管理委員會”，并先后頒布和完善了一系列外債法律法規。印度通過幾十年外債管理實踐的探索，逐步建立了外債管理制度，有統一的、權威性的外債管理機構，建立了層層負責的外債轉貸體系，因而外債的使用一般具有較好的效益，印度在國際金融市場上的信譽較高。從1991年至2012年，印度外債年均增長率為6.98%，2013年3月末，外債余額達3900億美元，同比增長12.9%，外債增長主要源于短期貿易信貸、商業貸款、非居民儲蓄的增長。印度外債構成正在發生變化：多邊和雙邊債務快速減少，商業借款和NRI（非居住印度人）存款上升。外債占GDP比率從20世紀90年代開始就明顯下降，盡管近幾年來短期外債占比上升，但是印度外債仍以長期外債為主導。

2.印度外債管理實踐。

（1）財政部是外債管理的唯一職能部門。自從90年代初，印度奉行的外債管理政策一直專注于使外債保持在可控范圍內。該政策一直強調優惠的資金來源，偏愛較長到期日的借款，監控短期債務，提前結束高成本的外債，鼓勵不產生債務的資本流動。建立能夠衡量和監測外債水平和指標的有效體系。統計方法的改善和技術的不斷升級確保能不斷滿足外債管理信息系統的需求。

（2）印度長期監測短期外債。短期外債政策有著雙重目標：保證充足的短期外債滿足進口需要，但同時要使短期信貸規模在可控范圍內，以防外債危機。短期外債數據的統計包括：180天內和180天-1年內的貿易信貸；外國機構投資者投資于國債和企業債券；外國中央銀行和國際機構對短期國債的投資；中央銀行和商業銀行的對外負債。

（3）關于非居住印度人存款的管理。非居住印度人存款包括非居住印度人盧比賬戶存款、外幣存款和非居住印度人普通盧比賬戶。21世紀初，印度政府通過多項優惠措施，如外匯擔保和提供較高的利率，吸引非印度居民存款。然而近些年來，通過取消匯率擔保，修改期限結構，鼓勵長期存款等措施優化非印度居民存款，使銀行基于同業拆借/掉期各類期限的利率決定外匯存款的利率，終止不能匯回本國的制度，使非居民對外盧比賬戶的利率結構合理化。

二、國際經驗對我國外債管理的啟示

（一）建立持之以恒，分工明確的管理目標（中期目標和長期目標）

當前，我國正處在一個調整經濟結構、轉變經濟增長方式的關鍵階段。在此背景下，外債管理政策的制定和實施都應當服從國家產業結構調整的大局。應當率先支持那些符合國家產業政策的企業通過舉借外債的方式進行國際融資；反之，對于那些不利于產業結構調整，特別是已經出現產能過剩和投資過熱的行業，要在一定程度上限制或禁止相關企業借入外債。

（二）合理控制舉債規模

歐債危機的經驗表明，政府部門與私人部門的長期過度負債行為是造成這場危機的直接原因。所以我國外債借入管理的重點是控制舉債規模。國際經驗表明，外債的增長速度不能長期超過國民生產總值和國民收入的增長速度。實際上2000年至2012年外債平均增長率為13.5%，而同期國民生產總值和國民收入平均增長率分別為10%和10.3%。我國應加強對外債借入規模的管理。

（三）要關注短期外債風險

多國經驗表明，短期外債占比過高會帶來償還風險引發債務危機。當前，我國短期外債增長速度較快而且占比偏高，2013年3月末短期債務率已達到74%，遠超過國際警戒線20%，需給予特別關注，并進行必要的管理和管制。借鑒澳大利亞等國家經驗，推行無息儲備金制度，將部分短期外債適當比例存入央行，防止短期外債的過分增長。為應對短期外債集中到期帶來的償債風險，還可以借鑒俄羅斯的做法建立國家穩定基金，大量的外匯儲備和財政盈余可以作為穩定基金的來源。

（四）大力發展本幣外債，制定本外幣外債統一監管政策

前面提到，由于美國外債90%以上是本幣外債，美國可以額外發行美元或操作匯價讓債務減少，因此美國龐大的外債并不會構成威脅。因此我們可以借鑒美國和澳大利亞的做法，通過開放人民幣資本項下可兌換以及匯率形成機制，大力發展本幣外債市場，來滿足國內融資需求，推動經濟發展，又能減少外債快速增長帶來的償還壓力。此外，應著眼制定統一的本外幣外債管理制度，同時與中國人民銀行反洗錢信息系統、支付結算系統等對接，建立統一高效的人民幣外債資金數據采集、監測、分析和預警體系，以防范跨境資金流動風險，提高監管效率。

International Experience and Implications of Debt Management

MENG Xia

This paper studies the developed economies (the United States,Europe, Australia, South Korea) and developing economies (Russia and India) the history of external debt and external debt management practices, aimed at to provide a useful reference to accelerate the reform of China's foreign debt management .

Debt Management;International Experience;Inspiration

F830

：A

：1009 - 3109（2014）01-0041-05

（責任編輯：何昆燁）

孟 夏，女，漢族，碩士，中國人民銀行長春中心支行。