對工商登記制度中先照后證改革的研究

余岌

摘 要：工商登記制度是政府管理經濟社會的一項基本制度，對我國市場經濟的發展發揮了巨大推動作用，但也存在著一定的弊端。十八屆三中全會明確提出，要推進工商注冊制度便利化，削減資質認定項目，由先證后照改為先照后證。本文對“先證后照”登記制度的弊端和“先照后證”登記制度的優勢進行了分析，并闡述了“先照后證”改革后的效果。

關鍵詞：工商登記制度；先照后證；改革研究

工商登記制度是政府管理經濟社會的一項基本制度，現行工商登記制度隨著我國市場經濟的逐步發展而不斷完善，構成了中國特色社會主義市場經濟體制下的商事登記制度，對我國市場經濟的發展發揮了巨大推動作用。但現行工商登記制度也存在著政府管控色彩濃厚、行政審批過多、市場準入條件過高等弊端，具體實踐中企業反映“辦照難”。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大的問題的決定》明確提出，要推進工商注冊制度便利化，削減資質認定項目，由先證后照改為先照后證，把注冊資本實繳登記制逐步改為認繳登記制。廣東是商事登記改革的試點地區，其中在深圳、珠海、東莞等地試點“先照后證”等登記制度改革工作。本文就工商登記“先證后照”向“先照后證”的改革談些粗淺的看法。

1 “先證后照”登記制度的弊端

現行市場準入流程采用“先（許可）證后（營業執）照”的制度設計，即根據法律、行政法規或者國務院決定，設立市場主體前必須報經批準的，應當于申請設立登記時提交有關批準文件。根據廣東省工商局統計，涉及市場準入前置審批事項多達188項。

“先證后照”制度在我國市場經濟發展過程中，對規范市場準入、維護市場安全等方面發揮了重要作用。但隨著經濟社會發展，其弊端也不斷顯現：首先，這種流程在邏輯順序上存在矛盾。市場主體在不具備主體資格的情況下難以取得相關生產經營資格。在經營項目審批過程中，主管部門重點針對生產經營場所布局、生產流程工藝、專業人員資質以及管理制度規范性進行審查。但在領取營業執照前，經營者不具備市場主體資格，無法以企業身份租賃場地、采購設備或簽訂用工合同，造成了經營許可證與營業執照互為前提的死循環。這一矛盾在食品生產行業尤為突出。其次，“先證后照”導致部分行政許可門檻高企。先審批許可后登記注冊的流程設計，導致“無證”必然“無照”，因此在實際操作中主管部門只負責審批，監管工作依賴于無照經營查處環節，由登記注冊部門負責?！爸慌还堋钡默F狀使部分主管部門脫離行業實際情況以及市場監管的需要，受少審批則少監管、不審批則不監管的邏輯驅使，盲目抬高審批許可門檻，造成準入許可事項過多、標準不明確、程序不合理等問題，并在很大程度加劇了無證無照經營現象。

2 “先照后證”登記制度的優勢

工商登記注冊與經營項目審批相分離改革（“先照后證”），即除涉及國家安全、公民生命財產安全等外，不再實行先主管部門審批、再工商登記的制度，商事主體向工商部門申請登記，取得營業執照后即可從事一般生產經營活動；對從事需要許可的生產經營活動，持營業執照和有關材料向主管部門申請許可。（見圖1）

“先照后證”改革是對現行準入許可流程的重構，也是廣東省商事登記改革的核心內容之一，優勢：第一，打破證照死循環，理順證照關系，解決大量“辦證難”問題，提升市場準入效率；第二，證照分離有助于明確監管分工。營業執照與經營許可證相對獨立，使市場監管回歸誰許可、誰監管的原則，企業登記機關負責無照經營的查處，許可機關負責無證經營的查處，有助于實現專業化監管。第三，有助于倒逼準入許可制度改革。營業執照與經營許可證辦理程序解耦，改變了以往審批許可嵌入工商登記程序的設計，有助于暴露市場準入流程中的低效環節。同時，證、照監管各歸其位、審批監管權責統一的設計有助于推動主管部門根據監管需要優化審批程序，剔除不合理因素，建立面向監管的準入審批機制，實現有效監管與高效監管。

但我們也發現改革試點地區出現了少數“證前搶跑”現象，即部分商事主體領取營業執照后、取得經營許可證之前開展生產經營。分析發現，導致無證經營的原因主要是辦證條件過高、周期過長，商事主體在辦證期間難以負擔場地、人工等開支而提前開業。以小微餐館為例，這類食肆大量存在于城鄉結合部，市場需求較強，但由于區域性的房屋權屬問題無法提供房屋產權證，因而無法辦理餐飲服務許可證。此外，餐飲服務許可對餐館經營場地面積、布局有嚴格的要求，例如廚房面積應大于就餐區面積50%，切配烹飪場所面積大于廚房面積50%等。上述規定與衛生條件無直接因果關系，也不符合小微餐館的實際經營情況，過高的審批許可要求將部分商事主體拒之門外。

“證前搶跑”現象的根源是市場準入審批制度與市場需求之間矛盾，是長期以來無證無照經營現象在新的市場準入流程中的體現，也是商事登記改革的攻堅點。從試點地區經驗看，遏制證前搶跑主要通過三種渠道：第一，通過雙告知制度，加強照后監管。商事主體領取營業執照后，登記機關根據許可經營項目類型，告知商事主體辦理后續行政許可的義務，同時通過信息共享平臺將商事主體設立信息推送至相關主管部門，由主管部門跟蹤管理，引導市場主體限期辦理許可證，填補照后證前的監管真空。第二，精簡市場準入相關行政審批許可事項，編制商事登記前置審批許可事項以及后置審批許可經營事項目錄，并向社會公示。長期以來，我國沒有統一、明確的準入許可事項目錄，導致市場準入要求不明確，操作不統一。廣東商事登記改革試點地區結合各地實際情況，對市場準入許可事項進行大幅壓縮，在很大程度上緩解了無證經營現象。第三，優化行政許可標準設計。降低市場準入門檻最終需要轉變重審批輕監管、以批代管的現狀，探索以事后監管代替事前審批的準入監管新模式。試點地區針對企業進不來、政府管不好的難點領域開展行政許可事項優化，建立既符合“寬進”目標又滿足“嚴管”需求的新體制，起到了良好的示范作用。

3 “先照后證”登記制度改革的效果endprint

3.1 市場主體數量增長顯著

自“先照后證”登記制度改革以來，在廣東進行登記改革的試點地區市場主體數量增長顯著。如：東莞新增市場主體5.0萬戶，同比增長32%；順德新增市場主體2.3萬戶，同比增長21%；深圳新增市場主體10.7萬戶，同比增長133%；珠海新增市場主體0.9萬戶，同比增長76%。四地增幅遠高于同期廣東省其他地區平均水平。改革在促進市場主體發展方面的政策優勢效應得到具體體現。

3.2 推動行政審批制度改革

工商登記是行政審批制度中的重要一環，通過“先照后證”等改革舉措，直接破解了前置審批不清，證、照互相前置的循環困局，特別是工商登記前端放開，形成對后續審批許可的倒逼機制，推動各地及相關部門減少、下放和轉移登記相關領域的行政審批事項，改進審批方式，縮短審批時限等。在試點地區最明顯的體現在兩個方面：

（1）行政審批及登記前置審批事項大幅縮減?！跋日蘸笞C”登記制度改革后，在廣東試點的深圳、珠海、東莞等地行政審批事項大幅縮減。例如：東莞對全市75個部門的716項行政審批事項開展清理，壓減行政審批事項296項，減幅41%。企業登記前置審批事項從清理前的188項壓減為109項，減幅42%，保留28項，其余改為后置。珠海對35個部門的515項行政審批事項開展清理，取消310項，承接上級下放事項63項，減幅48%。企業登記前置審批事項保留13項。深圳取消、調整市級行政審批事項113項目，減幅32%，企業登記前置審批事項保留12項。

（2）準入環節審批效率大幅提升。東莞實施商改后，辦理營業執照實現了“5115承諾”，即排隊取號不超過5分鐘，等候不超過1小時，執照一般在1個工作日內發出，最長不超過5個工作日，企業登記注冊額時間平均縮短60%以上。同時，全市審批時限縮減幅度超過20%的部門，占部門總數的59%。深圳商改后，實施企業登記“即來即辦”，企業登記申請人提交的材料齊全、符合法定形式的，當場作出是否準予登記的決定，并應在材料受理后24小時內核發營業執照。珠海商改后，辦照時限最短1個工作日、最長不超過3個工作日，比此前領照時間平均提前了4～6天。

3.3 推動市場監管體制改革

（1）厘清部門職責，減少監管“真空”。傳統監管模式下，部門之間責任邊界不清晰、職能交叉，是導致監管漏洞出現的主要原因。實行商事登記改革后，各試點地區確立的“誰許可、誰監管”原則，以地方法規、政府文件的形式進一步明確行業監管的責任，對于在某一行業從事經營活動的市場主體無論是否需要許可，無論是否領取營業執照，均由行業主管部門對其相關經營行為進行監管。行業監管原則建立了證照分離的監管制度，實現了從簡單的證照監管向經營行為監管的轉變，強化了對“有照無證”經營行為的監管力度。

（2）推動從“事前審批”向“事后監管”轉變。在現行市場主體準入體系中，工商登記是最后環節，是總閘門。對工商登記制度進行改革，特別是實行“先照后證”改革，工商不再代行前置審批審查事宜，各審批部門必須改變“坐等上門”的審批方式和“以批代管”的監管方式，實行主動監管。

此外，“先照后證”登記改革還直接帶動了信用信息平臺建設，有利于部門監管和建設社會誠信體系、企業信用體系?！跋日蘸笞C”登記制度改革的一個配套工程就是要建立公共的商事主體信息公示平臺，集中商事主體的登記備案信息、許可審批信息、監管信息及其他信用信息等，實現部門間的互通，也實現信息的社會公示。

參考文獻：

[1] 尚平、田芬、張偉.廣東商事登記改革探索與實踐中國工商管理研究 2013， （1）： 25.

[2] 王雪丹 有限責任公司資本認繳登記制度解析——以珠三角地區商事登記改革為研究中心暨南學報（哲學社會科學版） 2013，6： 18.endprint