論社會管理體制中的黨委領導

○ 郭 祎

黨的十八大報告全面部署了社會體制改革的四個“加快形成”，也對全面提高黨的建設科學化水平作出了系統闡述；黨的十八屆三中全會對社會治理創新又進一步作出了新的部署。新時期，在社會管理體制下如何科學理解黨委領導的實質內涵和正確處理黨委領導與政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障等之間的關系，事關社會管理體制的構建和社會體制的改革推進。

一、科學理解“黨委領導”的內涵要求

黨的十八大報告指出，形勢的發展、事業的開拓、人民的期待，都要求我們以改革創新的精神全面推進黨的建設新的偉大工程，全面提高黨的建設科學化水平。黨的建設科學化是一個系統工程，核心是尊重政黨發展規律，關鍵是圍繞黨章進行制度建設，要求是權力與責任統一、實行黨內民主和不斷改革創新等。

（一）遵照黨章規定

《中國共產黨黨章》規定，黨的領導主要是政治、思想和組織的領導。黨要適應改革開放和社會主義現代化建設的要求，堅持科學執政、民主執政、依法執政，加強和改善黨的領導。這為理清和實現政府負責、社會協同、公眾參與等提供了制度保障，只是在實踐中“黨委領導”仍需適應新形勢，在黨章范圍內，進一步改善執政方式和領導方式，不斷強化黨的執政能力。

（二）防止權力濫用

權力濫用是黨委領導中的大敵，防止權力濫用是保證黨委領導有力有效的重要一環。鄧小平曾指出：“各級黨委要真正實行集體領導和個人分工負責相結合的制度，重大問題一定要由集體討論決定。決定時，要嚴格實行少數服從多數，一人一票，每個書記只有一票的權力，不能由第一書記說了算”[1]；“從黨和國家的領導制度、干部制度方面來說，主要的弊端就是官僚主義現象、權力過分集中現象……”、“權力過分集中的現象，就是在加強黨的一元化領導的口號下，不適當地、不加分析地把一切權力集中于黨委，黨委的權力又往往集中于幾個書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領導，往往因此而變成了個人領導”[2]。顯而易見，無論是第一書記說了算，還是權力集中在于黨委，都為權力濫用埋下了伏筆和提供了條件。黨委領導的基本前提或重要保證是防止黨的權力被濫用，防止黨的領導權力淪為某些個人滿足私欲的工具，若非如此，黨委領導的權威性和公信力將被大大削弱。

（三）遵循權責統一

毛澤東曾指出黨的領導原則是：“大權獨攬，小權分散。黨委決定，各方去辦。辦也有決，不離原則。工作檢查，黨委有責?！盵3]黨委領導并不意味著只是引領和指導，同樣意味著不容推卸的責任。伯恩斯認為，“政黨是一個用以在政府中獲得勢力的有力工具，政黨作為一種平衡、調節和穩定的力量”[4]。黨的領導作用的發揮與政府權力的運行往往存在交叉或糾纏關聯，一方面具有不可或缺的積極作用，另一方面也必然面臨難以克服的執政隱憂，這就要求權責一致，有權必有責、用權受監督、侵權需賠償。在社會管理的新形勢下，黨委領導意味著要科學分析社會形勢，認真評判發展趨勢，以順應人民群眾新期待和社會發展新要求的理念做出科學決策，實施依法治理和促進社會和諧。

（四）實行黨內民主

黨內民主是黨的生命。深入推進黨內民主，尊重黨員主體地位意義深遠。在社會管理過程中，黨內民主的充分發揚至少具有三大益處：其一是能夠凝聚黨內力量和智慧，黨員通過黨章規定建言獻策，開展批評與自我批評，營造黨內寬松熱烈的有利環境；其二是能夠引導人民民主，有效擴大公眾的有序參與，黨員數量在全國人口中的相當比例是一個巨大優勢，黨員通過先進性和純潔性表率引導公眾積極參與公共事務，推動理性社會氛圍的形成；其三是能夠倒逼政治體制改革和深入推動依法治國，只有依法執政、依法行政、依法辦事三者的統一推進，才能有序有效化解黨內矛盾、干群矛盾、社會矛盾，也才能為中國特色社會管理體制完善提供有力的外部條件。

（五）堅持改革創新

2004年9月15日，胡錦濤在首都各界紀念全國人民代表大會成立50周年大會上講到：“要適應新形勢新任務的要求，不斷改革和完善黨的領導方式和執政方式，堅持依法治國的基本方略，把依法執政作為黨治國理政的一個基本方式，堅持在憲法法律范圍內活動，嚴格依法辦事，實現黨對國家事務的領導?！眻猿指母飫撔碌木裢苿狱h的領導科學化是一項重大課題，黨委領導只有不斷在實踐中總結經驗得失，才能從根本上實現由革命黨向執政黨的轉變，實現由傳統政黨向現代政黨的轉型。在當前的社會治理中，堅持改革創新意味著黨委領導要習慣于瞬息萬變的社會形勢，要努力適應虛擬社會的復雜狀況和虛實交織的利益訴求；同時也意味著要始終圍繞法治改革創新，偏離法治軌道的創新只會引發更大問題，在憲法法律范圍內的黨委領導更具生命力、說服力和保障力。

二、正確處理“黨委領導”的多重關系

黨的十八大提出的社會管理體制中，黨委領導是根本，政府負責是前提，社會協同是依托，公眾參與是基礎，法治保障是條件。堅持黨的領導，是社會主義各項建設必須始終堅持的根本原則。在社會建設和管理中，黨委領導主要表現為統籌兼顧，在經濟和社會發展中總攬全局，全面籌劃，兼顧各方，協調發展，有效地實現社會整合[5]。在現代治理理論和現代化新目標的語境下，促進政府與社會之間的良性互動是現代社會治理模式的核心特征，黨委領導在此過程中具有指引、承接和粘合的重要作用。

（一）黨委領導與政府負責的關系

鄧小平曾在1986年的幾次政治體制改革談話中提出：“改革的內容，首先是黨政要分開，解決黨如何善于領導的問題。這是關鍵，要放在第一位?！编囆∑酵镜拿翡J觀察和精彩論斷告訴我們有效科學的黨的領導必須建立在黨政分開的基礎上，黨委領導與政府負責之間應該存在明確的界限。讓·布隆代爾說：“政黨往往把政府看成是自己占有的百寶箱，把政府用于滿足分配目的，而不是作為改變社會的工具。執政黨一旦控制政府，政府所設立的各種權力便開始運作，有時這種運作甚至是自發的?！盵6]政黨執政以后，執政功能便通過政府途徑轉化為政府權力，執政權力的濫作為不僅對社會無益，而且還經常干涉了公民、社會的正常秩序，甚至對執政資源造成極大的浪費和危害[7]。在我國社會管理過程中，黨委領導與政府負責的關系處理應當遵循八字方針，即“黨管方向，政管實施”，社會管理的方向性原則性事項由黨委決策和監督保證，政府負責具體實施和監督管理，兩者既不可以倒過來，也不可以混搭，否則社會管理就會面臨體制障礙而難以深入。

（二）黨委領導與社會協同的關系

隨著社會發展形勢的日益復雜化，社會協同作用發揮的重要意義日趨凸顯，如何更有效地發展培育社會力量進行社會協同，黨委領導又該如何處理與社會協同之間的關系呢？這里有三大原則值得關注：一是黨的社會屬性應該體現出來；二是黨的補充作用應該發揮出來，在后全能主義時代里，政退黨進是必然要求；三是黨的政治優勢應該凸顯出來。新時期，必須加強和改善黨對社會組織的領導，引導社會組織在正確的軌道上進行利益表達、政治參與和社會監督，同時發揮他們在提供服務、反映訴求、規范行為中的作用。應當強調的是，黨對社團組織的領導主要是政治領導，需要正確處理組織領導和政治領導的關系、控制和引導的關系、管理和服務的關系[8]。社會管理是一項對人的管理和服務事業，黨組織和社會組織都兼具社會功能與公權屬性，黨組織與社會組織的關系不能等同于政府管理與社會組織關系，黨的領導既是一種方向把握，也是一種內在關懷和真切服務。另外，需要注意的是，我們應當充分發揮社會組織中黨員的先鋒模范作用，使得社會組織的協同作用朝著維護中央權威、促進公共利益的方向著力。

（三）黨委領導與公眾參與的關系

從很大程度上而言，當前社會管理創新的過程也是不斷深化和完善公眾參與的過程。在社會管理工作過程中，公眾參與的內容涉及方方面面，但在監督黨員干部層面上，我們在理論和實踐中極易忽略或者想當然地將其單純放置在反腐倡廉領域。實質上，公眾監督黨員干部一方面可以促進其正確指引和領導社會管理，有助于社會管理政策的持續性和穩定性；另一方面能夠推動風清氣正的社會環境的形成，有利于社會管理規范行為、協調關系、化解矛盾以及保持穩定等目標任務的實現。在此過程中，各級黨委政府應當對公眾參與的發展趨勢、虛擬社會的參與特點以及保障參與的機制完善等予以高度重視，尤其是基層社會管理中，要逐步樹立健全公眾參與就是提高領導水平和執政能力的現代思維，不斷發揮公眾參與在社會管理體制完善中的關鍵作用。

（四）黨委領導與法治保障的關系

從法政治學理論角度看，黨的領導與法治建設密不可分，黨的領導既是一種政治行為和過程，也是中國特色政治文明中“三位一體”的關鍵部分。黨的領導本質上就是政治吸納法治、法治融入政治的一個主渠道[9]。在吸納和融入的過程中，黨的領導必須遵循法治原則和法律精神。鄧小平曾再三提出：不要以為有了權就好辦事，有了權就可以為所欲為，每一個黨員，不管其功勞和職位如何，都要毫無例外地“嚴格地遵守黨章和國家的法律。任何人都不許干擾法律的實施，任何犯了法的人都不能逍遙法外”[10]。黨的十八大報告特別將“法治保障”增進到社會管理體制中來，其深意不言自明。強化領導干部運用法治思維和法治方式解決矛盾、推動發展的能力，對建設法治國家、法治社會、法治政府等意義重大。新時期，各級黨委政府應當牢固樹立社會主義法治理念，在社會管理實踐中不斷強化憲法法律權威，在憲法法律范圍內創新領導方式、提高領導水平和加強執政能力，發揮法治在社會管理中的基礎和保障作用。

三、新形勢下“黨委領導”的方式轉變

新的歷史條件下，黨必須適應形勢的發展和情況的變化，完善領導體制，改進領導方式，增強執政能力。深入思考研究黨委領導方式的轉變方向和路徑，對社會管理體制的整體完善和主體間的關系處理都具有重要意義。

（一）從人治模式到法治模式

改革開放以來，黨領導全國人民不斷擺脫人治模式、深化推進依法治國進程，但人治到法治的治理模式轉變是一個較為漫長的過程。管子曾對“離法”如此總結：一是“貴而威之”；二是“富而祿之”；三是“賤而事之”；四是“近而親之”；五是“美而淫之”。很明顯，妨礙法治無一不是以人亂法、用人代法。鑒于“文革”中以權代法、以言代法的現象仍然存在，鄧小平曾在1978年的中央工作會議上嚴肅指出：任何組織和個人都不能凌駕于法律之上，那種“把領導人的話當‘法’，不贊成領導人的話就叫‘違法’，領導人的話變了，‘法’也就跟著變”的狀況，要堅決予以改變。直到1992年他從領導崗位上退下來之后，仍然強調“還是要靠法制，搞法制靠得住些”。黨的十八大以來，習近平多次重申法治精神、憲法實施、司法改革、全民守法等，黨的十八屆三中全會更是明確了法治中國建設的基本路徑，各級黨委政府在法治進程中不斷提高社會管理水平，但仍需要在憲法實施上、依法執政上、依法行政上繼續努力，以制度管人、管事、管權，盡快實現將權力關進制度的籠子里，為社會管理與社會和諧創造寬松有力的法治環境。

（二）從微觀事務到宏觀事務

毛澤東在中共七大上指出：“坐在指揮臺上，如果什么也看不見，就不能叫領導。坐在指揮臺上，只看見地平線上已經出現的大量的普遍的東西，那是平平常常的，也不能算領導。只有當還沒有出現大量的明顯的東西的時候，當桅桿頂剛剛露出的時候，就能看出這是要發展成為大量的普遍的東西，并能掌握住它，這才叫領導?！盵11]可以借鑒的是，黨委領導應當著眼于預見和戰略，不拘泥于社會管理中的細枝末節或點滴事務。計劃經濟向市場經濟體制的順利轉向對黨委領導提出了諸多挑戰，其中最為關鍵的莫過于領導方式從微觀向宏觀的轉變，管宏觀事務既是一種領導思維、管理手段，也是一種工作方式、服務路徑。宏觀事務意味著黨的領導可以更多聚焦于關系黨自身建設、政府效能、反腐倡廉和社會公正等重大領域，充分發揮其政治優勢和組織優勢，在方向上把關政府管理與服務，在體制上保障社會協同與創造，從氛圍上營造公眾表達與參與氣氛。

（三）從單向指令到雙向互動

對整個社會管理體制和社會管理推進而言，基層社區黨委在社會管理過程中具有舉足輕重的作用，為更好地發揮其基礎性戰斗堡壘作用，黨必須實現領導方式的單向指令向雙向互動轉變。在當代西方，隨著制衡機制的發展，社會管理越來越不再是國家（居高臨下地）在“形塑”意義上管理社會的問題，而是以上三者（民主政治、市場經濟、市民社會），尤其是國家與社會，通過法治進行有序互動的問題[12]。習慣于單項指令的領導已經難以適應社會管理的新形勢新任務，對基層社區黨委或社區工作者而言，一方面，對接“千條線”式的工作模式必然使得其對指令疲于應對，也已經習慣于用形式創新應對形式主義；另一方面，非建立在基層調研基礎上的單項指令不僅難以落實或產生實效，即使有成效，也是成本巨大并存，且在很大程度上損害黨和政府權威。當然，雙向互動也不限于黨與社區之間，在黨與政府間、黨與群眾間、上下級之間等同樣適用，互動程度決定著工作力度和社會管理深度，雙向互動的思維和領導方式有待在實踐中繼續強化。

（四）從黨政協同到多元協同

黨政協同模式的國家治理和社會管理是傳統計劃經濟體制下的主要形式，但伴隨經濟社會發展的新局面和新要求，黨的領導應當逐步實現從黨政協同向多元協同的方式轉變。有學者提出，國家與社會正在由合作走向對峙，政治權威急劇下降——法制權威無形消解——社會安全底線動搖[13]。長期以來，習慣于政治視野、政治眼光和政治化手段看待與處置社會問題的思維和領導方式影響著現階段的社會管理，面對社會問題的復雜化趨勢，首要的任務不是強化管控，而是應當在尊重社會運行規律基礎上盡快建立完善多元化處理社會問題的有效機制。多元協同離不開黨政協同，但著力點應當更多地放在黨委、政府、社會、公眾等之間的協同配合上，尤其是完善公眾參與機制和發揮社會組織力量，不斷朝著“黨委把握方向的、政府管好該管的、社會處理社會的”等目標方向努力。摒棄傳統的以黨代政、政府包攬、社會無能、公眾無知等思維，建構起多元互動的治理格局也是中國特色社會管理體制建構的應有之義。

（五）從依賴政策到依靠制度

政策是黨的領導的重要方式與典型特點，但現代化對政黨領導方式和領導機制提出了新要求。諾斯在其《論制度》一文中認為：“制度是為人類設計的、構造了政治經濟和社會相互關系的一系列約束?！辈⑻岢觯褐贫?正式制度+非正式制度+實施機制。亨廷頓認為，“制度是穩定的、受珍重的周期發生的行為模式”，“制度化是組織和程序獲取價值觀和穩定性的一種進程”[14]。治國理政更多地依賴制度是現代國家的基本共識，但就我國而言，問題的關鍵在于如何實現從依賴政策到依靠制度的根本轉變。1992年南方談話中，鄧小平曾提出大概需要30年左右時間，我們的一系列制度才能夠更加成熟和定型。制度治國、制度管理以及制度領導中需要政策的出臺，但反對以政策取代制度、用政策優于制度或新政策代替舊制度等做法。最近幾年來，在社會管理及其創新實踐中，各級黨委政府出臺了大量的文件和政策，其中一些創新做法也得到了上級領導的肯定性或推廣性批示。值得進一步思考的是，無論是文件傳統、批示文化，還是政策先行、上級肯定等，很大程度上均與依靠制度的領導方式、領導思維相左右，因為制度更具穩定性、長期性，而政策性文件或批示不僅具有強烈的個人色彩，在實踐中也難以持久，除非是上升到制度層面的政策文件或批示精神。

總而言之，明確、強化和提高黨委領導水平對中國特色社會管理體制建構和社會體制改革深入推進影響重大而深遠?，F階段的重要任務無疑是深入學習和貫徹落實黨的十八大精神、十八屆三中全會精神關于社會建設與黨的建設的總要求、新要求，將黨委領導與政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障結合起來，統籌考慮與整體推進，樹立社會體制改革的整體性、系統性、協同性思維，讓黨委領導的核心作用經由治理理念、法治理念、服務理念、現代理念等而體現得更加有力和更趨科學。

[1][2]《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版，第 341、329 頁。

[3]《毛澤東文集》第7卷，人民出版社1993年第1版，第355頁。

[4][美]詹姆斯·伯恩斯等著、陸震倫等譯：《民治政府》，中國社會科學出版社1996年版，第368頁。

[5]楊宜勇：《怎樣創新社會管理體制》，解放日報網絡版2011年6月3日。

[6][法]讓-布隆代爾、[意]毛里奇奧-科塔：《政黨政府的性質》，北京大學出版社2006年版，第216頁。

[7]徐昕：《執政資源論》，中共中央黨校出版社2009年版，第75頁。

[8]習近平：《干在實處走在前列》，中共中央黨校出版社2013年版，第250頁。

[9][10]喻中：《社會主義法治理念概論》，法律出版社2012年版，第251、251頁。

[11]《毛澤東文集》第3卷，人民出版社1993年版，第394-395頁。

[12]張旅平、趙立偉：《自由與秩序：西方社會管理思想的演進》，《社會學研究》2012年第3期。

[13]蔡霞：《以縣政改革委切入點啟動國家政治改革》，《東南學術》2010年第1期。

[14][美]亨廷頓：《變革社會中的政治秩序》，華夏出版社1988年版，第66頁。