地方政府購買社會組織服務的新探索※——以成都市的經驗為例

○ 崔光勝 陳培浩

政府購買社會組織公共服務既是一項重要的國家政策，也是各級政府職能轉變的重要契機和具體行動。從成都的經驗來看，政府購買社會組織服務至少詮釋了地方政府三大政策著力點，即把政府購買服務融入城鄉統籌的政策大局發揮了倍加效應；政府購買的成效有賴于服務型政府的支撐；政府購買的協同力量離不開社會組織活力的噴發。三個層面相互融合，互為促進，互為依托，從而使得政府購買公共服務的工作搞得有聲有色。

一、政府購買：服務型政府構建的新模式

政府購買社會組織公共服務的理論和實踐探索肇始于西方。隨著政府改革的新理念的提出以及實踐的深入，西方學者總結各國政府改革實踐經驗提出了許多重要的觀點。薩瓦斯認為，民營化作為一種治理理念，是改革的方向，并且倡導建立公私部門的伙伴關系，主張精簡政府采購中政府與社區伙伴、私營部門、非營利組織合作供給公共服務的模式，以改變由政府“壟斷”供給公共服務的模式[1]；薩拉蒙則更進一步，他主張在公共服務中建立政府與非營利組織的伙伴關系[2]，這實際上提出了一種公共服務由政府與非營利組織合作供給的新改革機制。在這一過程中政府向社會組織購買公共服務的模式得到提倡和發展，逐漸成為各國認可的一種改革新模式。

中國國內的實踐則是從上海、北京、廣州、深圳等發達城市開始的。上海市是政府購買社會組織公共服務最早的實踐地。早在1998年，上海的羅山會館采用民辦公助的托管模式管理，創立國內首家由社會組織與政府共同合作創建、獨立管理經營的社區服務中心。而后，北京、廣州、深圳分別進行了各自的探索和實踐。以深圳為例，深圳市是社會組織發展較快的城市，該市于2010年頒布了《深圳市社會組織發展規范實施方案（2010-2012）》，該方案明確提出，要建立新型的政社關系，完善公共治理結構，創新社會治理方式，構建公共產品的多元供給體系并且對社會組織的登記管理制度改革的配套措施給予了明確說明。到了2013年，各地的實踐經驗進入到國家層面的政策設計領域，黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，決定明確指出：“推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買?！边@在政策的頂層設計方面，為政府購買指明了方向。

二、成都市推行政府購買公共服務的實施方略

從地理位置上說，成都市位于西部最富庶的川西平原，是我國中西部地區最大的都市經濟區（成渝經濟區）的重要中心城市，城鄉統籌的戰略對于強化成都的帶動功能和輻射作用，完善國家發展戰略的空間布局，促進區域間的協調發展，都將起到重大作用。成都購買社會組織公共服務的政府行動正是在這樣的地理優勢和背景下開展的。

2013年11月成都市政府正式發布了《成都市關于做好2014年中央財政支持社會組織參與社會服務項目申報工作的通知》，文件就服務范圍一項進行說明時，明確提出：“在西部地區、少數民族地區、邊遠山區等地資助城鄉貧困人員改善生產和生活條件，改善教育文化條件，改善醫療衛生條件和生態環境?！币幎ā皩⑸鐣ぷ饕肷鐣戎疹I域，為低保家庭提供心理疏導、日間照料、病患護理、社會融入、促進就業等方面的服務”[3]。成都市的的政府購買，始終結合市情，圍繞城鄉統籌、政府行動和積極培育社會組織等方面展開。

（一）將“政府購買”融入城鄉統籌服務的大局之中

政府購買社會組織服務與城鄉統籌看似兩個不同的事物，實則有內在的聯系。成都市將政府購買社會組織公共服務的具體機制和實踐與城鄉統籌的實踐結合起來，在大的框架下，融農村醫療救助、就業、社會保障、社會組織承接公共服務于一體。這樣，不僅使社會組織得到培育、公民廣泛參與社會事務，社會力量也得以激活，官民矛盾和沖突持續減少，從而實現了宏觀布局與中觀政策機制雙贏的良好局面。

在推進市政府購買社會組織公共服務之前，2003年成都就開始實施了城鄉統籌“四位一體”的科學發展總體戰略，統籌實施“三個集中”，推進“六個一體化”和農村工作“四大基礎工程”，使之成為中國在加快縮小城鄉差距、解決城鄉不平衡進程中“大城市帶小農村”的典型樣本，為全國統籌城鄉改革發展提供了經驗。在推進政府購買方面，2009年12月14日，成都市政府出臺了《成都市人民政府關于建立政府購買社會組織服務制度的意見》（以下簡稱《意見》），該《意見》的指導思想是這樣表述的：“全面貫徹落實科學發展觀，進一步深化規范化服務型政府建設，以建立城鄉均等化公共服務保障體制、健全全市公共服務體系為目標?！睒嫿ǔ青l均等化的公共服務保障體制是政府購買社會組織公共服務的目標，服務于城鄉統籌大局的理念具體地體現在《意見》之中?！兑庖姟妨_列出的政府購買社會組織服務的七大具體內容，涉及公共衛生服務、公共就業服務、社會保障服務、法律服務、公共文化服務、養老等方面，其中，在公共衛生服務和公共文化服務方面分別明確提出：要“為城鄉居民提供傳染病、地方病、寄生蟲病和有關慢性病的社區預防控制，計劃免疫，精神衛生服務，婦女、兒童、老年保健，健康教育等醫療服務”。要大力“開展為城鄉居民送文藝演出、送電影等活動，為廣大群眾提供多方面、多層次、多樣化的文化服務”[4]。

（二）將“政府購買”融入服務型政府的建設之中

服務型政府建設理順了政府與社會組織之間的職能關系，為近年來成都市購買社會組織公共服務創造了良好的條件。成都市服務型政府建設的特色在于：將改進公共決策機制、建立公共決策的調查制度、公示制度、專家咨詢論證制度和優化政府服務流程，引入全面品質管理的理念，通過制定系統化的政府服務標準，提高服務品質作為改革的重點和切入點。自2000年5月以來，成都市政府加快推進行政審批制度改革、投融資體制改革和機構改革；2001年底提出了“規范化服務型政府”的構想，成為全國率先提出全面建設規范化公共服務型政府的地方政府，2002年8月開始在工商、公安、市政公用系統開展了試點工作，探索經驗，當年就收到明顯成效。在此基礎上，2003年成都市委市政府又出臺了《關于全面推進規范化服務型政府建設工作的意見》以及8個配套文件，至此，成都市政府的服務型政府建設搞得有聲有色。

成都市的服務型政府建設的核心，是實現政府職能的轉換，政府購買社會組織公共服務打破了原來的政府單方面壟斷公共服務資源的局面，政府職能的發揮模式就由原來的自上而下的命令式轉變成了政府與社會組織的合作共贏，服務的方式是多元互動。政府在多元互動的模式之中，與社會組織是相對獨立的平等關系，政府不再是憑借自身的公共權力對社會組織進行駕馭和控制的獨立主體，而是一個公共服務制度的制定者和公共服務產品的購買者。當然，成都市政府從曾經的公共產品的壟斷者轉變成為公共產品的購買者，不是一夜之間的事情，而是通過政府職能的不斷轉變實現的，這顯然經歷了一定的時間，而經歷時間的長短對于地方政府來說，很大程度上取決于自身的自覺程度。成都市政府顯然具有很大的自覺性，例如，成都市政府為了應對約4成低年級學生放學無人接送的問題，幫助組建學生托管服務機制，成立“四點半”學校?！八狞c半”學校既為學生放學后的學習玩耍提供了場所，也為學生家長消除了因上班不能及時來接孩子的擔憂情緒。成都市成華區的“四點半學?！表椖拷涍^兩年多的不斷豐富完善，形成了一套比較成熟的運行模式。按照家長和孩子不同的實際需求，成華區在項目實踐過程中形成了兩大類別、四種方式，分別是全免費的政府購買服務的素質營和社會組織的公益活動港，以及低收費的校內低償精品坊和社會參與的“四點半學?！?。其中，素質營已由財政撥款400多萬，分營已經覆蓋了區內的所有學校。成都市青羊區政府考慮到不少家庭家長的實際困難，特別是外來務工家長下班時間特別晚，社區教育托管服務已經從常規的六點結束，延伸到晚上九點，甚至周末和寒暑假期間。如今成都市教育局已經自覺介入“四點半學?！表椖康墓芾砗捅O督，禁止違規辦班和亂收費，同時還積極協調文明辦、民政部門和相關社區，利用城鄉學校、少年宮、社區活動中心，聯手為需要關照的學生提供公益托管服務。從中我們不難看出，市政府的公共服務購買行動，在服務型政府創建的大背景下，變成了各級政府和行政主管部門的具體實踐。

（三）將“政府購買”融入社會組織活力的激發之中

鳳凰衛視言論部總監、《時事開講》節目主持人曹景行認為：現在城市的發展已經不可能由政府來包攬所有的社會服務，更需要的是通過建立公民社會來滿足社會各方面的需求，所以成都政府通過向社會組織購買服務，幫助了社會組織良性的發展。政府購買社會組織公共服務，順應了公民社會發展的內在要求，需要對社會組織培育的制度進行創新，需要激發社會組織的活力。成都市社會組織活力的激發，主要建立在對區域內社會組織的存量盤活和社會組織培育機制創新方面。

一是盤活社會組織存量。根據2011年7月成都市民政局發布的調研報告《發揮社會組織作用，改進社會管理創新》所提供的數據顯示，截止2011年7月，成都市擁有各類社會組織 5678個，其中社會團體2116個，民辦非企業單位3562個。社會組織注冊資金超過200億元，解決社會就業11.5萬人。到了2013年3月，《成都商報》刊登的成都市社會組織數量增長為6544個，較2012增長了10.7%，即2012年成都市的社會組織數量約為5844個，其較2011年的5678個，增長率為2.9%。成都市社會組織不僅僅在數量上有所增長，而且通過項目運作的形式積極承接政府的公共服務。比如2013年3月成都市就有5個社會組織項目獲得了中央財政的支持。這些組織和項目分別是：成都市和諧社區發展促進會實施的社會組織人員培訓示范項目；成都市錦江區（微博）愛有戲社區文化發展中心實施的社區參與式互動體系示范項目；東光街道陽光家園實施的全日持續照護安老示范項目；成都市成華區（微博）福壽源老年之家實施的居家養老服務示范項目；青羊新葉殘疾人就業創業服務中心實施的“幸福1+2”殘疾人社區養老服務示范項目。如今，這些組織和項目在成都市的政府和居民當中享有很高的威信。

二是培育機制創新。成都市的社會組織僅僅有一些存量還是不夠的，快速發展還要得益于社會組織的機制創新。早在2010年初，成都市政府就頒布了《促進社會組織發展的意見》。錦江區先行一步，試驗“孵化器模式”——實行登記備案雙軌制。對暫不符合審批登記條件的社會組織，只需在所在街道社區備案，即可享有開展“合法”活動的身份，通過活動“孵化”成長到符合條件后即可登記注冊。2011年，成都市出臺《成都市深化社會體制改革加快推進城鄉社會建設五大實施綱要（2011—2015年）》（以下簡稱《綱要》）?！毒V要》在總目標中明確指出：“深化社會組織管理體制改革，不斷培育壯大社會組織，促進社會組織健康、規范、有序發展，充分發揮社會組織在公共服務和社會管理中的積極作用；完善全市志愿服務協調管理機構和管理機制，大力開展志愿服務活動。力爭到2015年，實現公益性社會組織數量較2010年翻一番，形成與社會建設相適應的社會組織體系；建立志愿服務基地500個，實現志愿服務在社區服務站的全覆蓋，初步構建以城鄉基層為重點、涵蓋各領域和各層次的志愿服務網絡?！辈⑶颐鞔_提出，要“制定社會組織發展規劃”、“深化社會組織登記管理制度改革”、“制定社會組織發展扶持政策”、“積極推進政府向社會組織購買服務”、“建設社會組織孵化平臺和信息平臺”、“加強社會組織隊伍和社工隊伍建設”、“充分發揮群團組織的作用”。2011年10月，成都市又印發了《關于加快培育發展社會組織的實施方案》，明確了“成立社會組織發展基金會”，“建立社會組織孵化園”，“編制發布《社會組織設立導向目錄》”，“建立社會組織信息網”以及“加強社會組織黨的建設”等具體的政策措施，從而使得成都市社會組織培育更具有持續性和規范性。為了保證社會組織的發展培育起到實實在在的作用，2012年，成都市政府出臺了《成都市社會組織評估管理辦法》，通過對社會組織的評級來強化社會組織的建設，真正樹立社會組織的品牌，增加社會組織在政府購買中的競爭力以及所提供的服務產品的高質量。依據成都市社會組織評估管理辦法，成都市政府對社會團體進行綜合評估，評估內容包括基礎條件、內部治理、工作績效、社會評價等方面；對民辦非企業單位進行誠信評估，評估內容包括基礎條件、內部治理、業務活動和誠信建設、社會評價等方面。評估結果由高至低分為5級：5A級（AAAAA）、4A 級（AAAA）、3A 級（AAA）、2A 級（AA）和 1A 級（A）。2013年3月，成都首次評定4家5A級市級社會組織，市民政局民間組織管理處表示：“對社會組織進行評估，是民政部部署的一項長期的重要工作任務。社會組織評估的過程、結果，以及評估制度本身，對全面推進社會組織能力建設，創新社會組織監管方式，建立社會組織增效發展機制，充分發揮社會組織在社會管理和公共服務中的積極作用，都具有重要的現實意義?！盵5]

三、經驗與啟示

從成都以及上海、深圳等發達城市的實踐經驗到十八屆三中全會關于著力推進政府購買服務的重要決定的提出，表明政府購買社會組織公共服務已經成為全國性的政府行動各級地方政府也紛紛出臺了相關的意見和政策。從實踐的邏輯出發，政府購買社會組織服務已在學界和政府層面廣泛推行，“成都實踐”無疑具有啟示效應。

總結成都市政府購買社會組織服務的成效，主要集中在三個方面，即以政府購買推動城鄉統籌，以政府購買構建服務型政府，以政府購買激發社會組織承接公共服務的活力。其邏輯節點是：成都市善于將“政府購買服務”行動，融入全市城鄉統籌的大局框架之中，以城鄉統籌的大局思維推進全市的經濟和社會發展；善于將政府職能轉型作為重要目標，期望通過服務型政府建設的自覺行動來推進“購買社會組織服務”的步伐；善于以激發社會組織活力為契機，為社會組織承接政府公共服務釋放政策動力?？梢哉f，三者之間形成了相互促進、互為條件、聯系緊密的良性關系。成都市政府的購買特色，給我們帶來了有益的啟示：

一是政府購買社會組織服務需要組織創新。眾所周知，城鄉統籌是成都市政府近10年來都在努力改革的方向，政府花錢買服務因而能夠在城鄉公共服務均等化當中發揮作用，并且拓展了意想不到的空間；服務型政府建設和社會組織的培育是政府購買社會組織公共服務的內在要求，政府購買包含了政府-社會組織互動合作的條件，它不僅要求政府從傳統型轉為現代型，也要求社會組織自身的主體性和獨立性都得到發展。所以，嚴格地講，城鄉統籌、服務型政府以及社會組織壯大集合成了政府發力的著力點。因此政府購買社會組織服務，不是簡單的政府采購行為，而是政府培育社會組織壯大的“政府行動”。

二是政府購買行動地方政府是主角。地方政府是政府購買社會組織公共服務的關鍵主體、第一責任者，起著主導性作用，其具體行為關乎著政策的成敗，因此，地方政府一定要加快自身職能轉型，增強政府自律，創建服務型角色。成都的經驗告訴我們，三大政策著力點都指向的是市政府和各級政府，沒有各級政府的一系列的政策文件，政府購買社會組織公共服務就不能夠進入城鄉統籌發展戰略之中，也不會與政府進行良性互動和合作，更不會得到政府的資金扶持?？梢?，地方政府在政府購買的實踐中，實際扮演著決策制定者、購買的保障者以及長效機制推動者的角色。地方政府角色的重要性，我們可歸納為：（1）地方政府在轉型期進行角色轉換并與社會組織進行互動合作之中充當了主導性主體；（2）政府放權讓利而釋放的改革紅利遠遠要大于社會組織的單個努力；（3）政府購買，地方政府不僅要考慮將政府購買服務納入到區域發展的大局戰略中，還需要注重區域內社會組織的培育，自身的建設也要積極跟進[6]。惟有如此，服務型政府建設才不至于成為一句空話。

[1][美]薩瓦斯：《民營化與公私部門的伙伴關系》，中國人民大學出版社2002年版，第143頁。

[2][美]薩拉蒙·萊斯特：《公共服務中的伙伴一現代福利國家中政府與非營利組織的關系》，商務印書館2008版，第365頁。

[3]人民網.國務院批準設立重慶市和成都市全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區 [EB/OL].http://politics.people.com.cn/GB/14562/5844173.html.

[4]成都社會組織網.成都市民政局關于做好2014年中央財政支持社會組織參與社會服務項目申報工作的通知 [EB/OL].http://www.cdngo.gov.cn/articleread.asp?id=821.

[5]《成都日報》，成都首次評定4家5A級市級社會組織[EB/OL].http://www.cdrb.com.cn/html/2013-03/13/content_1808168.htm.

[6]蔣永甫、弓蕾：《我國地方政府債務問題研究前沿聚焦》，《湖北行政學院學報》2014年第2期。