《澳大利亞國家安全戰略》解析

田立加

(東北師范大學政法學院國際政治系，吉林 長春 130117)

近幾年來，隨著亞洲各國迅速崛起、美國高調宣布“重返亞太”，全球秩序正在發生轉變，亞太局勢也變得更加復雜。除了該地區大國之間的外交關系備受矚目以外，澳大利亞等次大國的戰略安排也備受關注。2013年1月吉拉德政府發布了澳大利亞首份成文國家安全戰略。澳大利亞作為美國傳統盟友以及中國重要的經濟貿易伙伴，其安全戰略的調整，應當引起中國的高度重視。

一、影響《澳大利亞國家安全戰略》[1]制定的因素

《戰略》是澳大利亞在戰略安全環境發生深刻變遷的背景下制定的，同時它也受到國內黨派政治因素的影響。其制定主要考慮到以下四點因素:

(一)亞洲迅速崛起 2008年全球經濟危機后，亞洲經濟雖有一定程度的衰退，但是“亞洲仍然是世界經濟發展的主要引擎”。[2]2012年，亞洲發展中國家經濟增長率達到了6.6%，而發達國家經濟增長率僅為1.3%。[3]作為一個地處東方的西方國家，澳大利亞一直密切關注著亞洲的崛起。早在1992年，澳大利亞總理基廷在演講中就提到過“澳大利亞的未來在亞洲”。2012年10月28日，澳大利亞政府公布了《亞洲世紀中的澳大利亞》白皮書。白皮書指出，亞洲的崛起正在改變著世界，占世界人口三分之一的亞洲又重新回到了世界經濟的中心，作為世界中產階級最為集中的地區，亞洲必然成為世界上最大的消費市場。白皮書認為澳大利亞地處亞洲之地，時逢亞洲之紀，其未來與亞洲的繁榮息息相關。

對澳大利亞而言，“擁抱”亞洲世紀意義重大。一方面，亞洲崛起對澳大利亞的經濟發展有著深刻的影響。亞洲各個新興經濟體的崛起直接產生了對能源、礦產的巨大渴求，這給澳大利亞礦產業、能源業的蓬勃發展提供了強勁的推動力。據統計，2012年度，中澳、日澳以及韓澳雙邊貿易總額占澳大利亞進出口貿易總額的44.3%。[4]同時，與東盟雙邊貿易額也占澳大利亞進出口貿易總額的13.9%。[4]澳大利亞的經濟發展已經離不開亞洲。另一方面，亞洲的崛起對澳大利亞的安全亦產生復雜影響。冷戰后，澳大利亞利用其有利的地緣位置，將自己牢牢地鞏固在澳美同盟的戰車上。但是，亞洲各國的崛起在一定程度上壓縮了美國在亞洲的戰略空間，抵消其一部分力量。澳大利亞意識到單純的美澳同盟不能完全保證地區安全，只有與鄰近的亞洲國家進行多邊合作、建立多邊機制，才是有利于澳大利亞國家安全的正確選擇。

(二)美國提出“亞太再平衡”戰略 2012年6月3日，美國新防長帕內塔在新加坡的“香格里拉對話會”上提出了“亞太再平衡”戰略。該戰略是美國“重返亞太”戰略的充實和延伸。首先，該戰略強調平衡歐亞在美國戰略中的地位，在促進歐洲安全形勢穩定的基礎上將重點放在亞洲地區;其次，美國希望與盟友更多地分擔其在亞太地區維護安全的責任，減少美國的負擔;最后，也是最為引人矚目的，美國宣稱將在2020年前改變在太平洋部署戰艦數量，由原來的50%改為60%?！皝喬倨胶狻睉鹇缘奶岢霰砻髅绹鴮迅嗟能娛铝α客度氲絹喼?。

澳大利亞系亞太一員，美國“亞太再平衡”戰略給澳的對外戰略提出了新的挑戰。一方面，“亞太再平衡”戰略使澳陷入戰略兩難的境地。作為美國的長期盟友，澳大利亞一直支持美國在亞洲的強大存在，歡迎“再平衡”戰略的提出。作為“再平衡”戰略的一部分，澳大利亞不可避免地參與其中。奧巴馬在2011年11月訪問澳大利亞時兩國宣布:將北領地港口城市達爾文租借給美國海軍陸戰隊，供其駐扎輪訓，駐扎士兵人數到2016年或將達到2500人。但與此同時，澳擔心過分防范中國將會給澳中經貿帶來許多阻力，畢竟中國是其最大的貿易伙伴。雖然澳大利亞防長史密斯稱:“澳中持續40年的關系不會因為美澳聯盟而受到負面影響?！盵5]但是，提供駐扎地等行為還是給中澳關系蒙上了陰影。另一方面，“再平衡”戰略將惡化地區形勢。美國的“亞太再平衡”戰略是以軍事為導向、以維護霸權為使命的戰略。它不僅不能發揮維護和平的作用，甚至極可能使自冷戰結束以來各國悉心維護的和平以及互信互利毀于一旦。這是因為，美國的介入給一些別有用心的國家以心理支持，造成這些國家對形勢的誤判，加劇了對抗的生成;另一方面，美國增兵亞太，推行具有極強進攻性的“聯合作戰介入”及“?？找惑w戰”理念。[6]美國的亞太安全觀帶有明顯的冷戰色彩，對中國遏制意圖明顯，加劇沖突發生的可能性。

(三)反恐戰爭取得階段性勝利 “9.11”事件揭開了全球反恐戰爭的序幕。澳大利亞作為美國的親密盟友，責無旁貸地加入美國反恐陣營，并積極支持和參與美國發動的阿—富汗戰爭和伊拉克戰爭。東南亞 伊斯蘭 極端組織 伊斯蘭祈禱團將澳大利亞鎖定為襲擊目標，接連發生了“巴厘島”事件、澳大利亞駐印尼大使館被炸事件。為應對來自恐怖主義的挑戰，澳大利亞政府采取了諸多舉措，如制定了新的反恐法案，投入了更多的反恐預算等。數據顯示，澳大利亞在2000年到2012年期間國家情報預算翻了三倍，增長至150億美元。[7]

經過澳大利亞與其伙伴國的積極努力，反恐戰爭取得了階段性勝利。澳大利亞正處于從“9·11”時代向后“9·11”時代轉變的關鍵時期，雖然原有的威脅和挑戰仍將繼續，一些新的威脅與挑戰也在迅速地轉變。[7]

(四)澳大利亞國內政局的變化 一個國家在制定安全戰略時必然受到執政黨意識形態和政治傾向的影響，澳大利亞政府也是如此。工黨倡導社會民主主義與第三條道路，更多地重視國際組織的作用。在區域關系上，工黨更加注重與亞洲的關系發展，提出“面向亞洲”、“融入亞洲”的政策，甚至將澳大利亞定位為亞洲國家。吉拉德上臺后，對外政策上繼續奉行陸克文政府提出的“堅定維護美澳同盟、面向亞洲、參與聯合國多邊行動”的三大外交支柱政策，對外關系更加務實溫和。吉拉德政府先后提出了《亞洲世紀中的澳大利亞》白皮書與《澳大利亞國家安全戰略》，這與吉拉德的工黨屬性密不可分。

二、《澳大利亞國家安全戰略》的內容

《戰略》的正文主要包括五章，分析了澳大利亞面臨的戰略安全環境的變遷以及澳大利亞所面臨的戰略風險，概括了澳大利亞國家安全戰略構想及目標，提出了確保澳大利亞國家安全的八個支柱，展望了澳大利亞國家安全的未來。

(一)澳大利亞國家安全戰略構想及目標 對于任何一個國家而言，其國家安全戰略都要以實現自身的戰略利益為最終目標?！稇鹇浴访鞔_了澳大利亞安全戰略構想，即與盟友共同抵御威脅、保衛國家并且在澳大利亞的國家利益下塑造世界。對于澳大利亞來說，保衛國家安全是其最基本的戰略利益，而加強與盟友的合作、共同抵抗威脅，成為保衛國家的關鍵。

《戰略》以安全戰略構想為出發點，提出了當前國家安全戰略的目標?！稇鹇浴分赋霎斍鞍拇罄麃啈鹇阅繕酥饕兴膫€，即確保人民的生活安定、富有活力，捍衛澳大利亞的主權，保衛澳大利亞國家及人民的財產，構建良好的國際環境。澳大利亞國家安全戰略目標的制定有助于進一步推進澳大利亞國家安全戰略的實施，同時也為政府其他目標的實現提供支持。

(二)澳大利亞國家安全的八個支柱 《戰略》認為，在原有危機有所緩解的同時，新的威脅卻在悄然滋生，并且在迅速發展演變。在深刻分析新的戰略安全環境的基礎上，澳大利亞總結了國家安全戰略目前所面臨的挑戰，即間諜行為與外國干涉，脆弱國家政權的不穩定性，大規模殺傷性武器的擴散，嚴重的有組織犯罪，恐怖主義和暴力極端主義及國家間的沖突。為應對上述挑戰，澳大利亞也提出了八個國家安全支柱，即打擊恐怖主義、間諜和外國干涉，阻止并擊敗針對澳大利亞及其利益的攻擊，確保國家邊界完整，預防、偵查并且打擊嚴重的有組織犯罪，創造一個有利于澳大利亞國家利益的安全環境，強化人民財產、基礎設施和制度的活力，堅定美澳同盟關系，發揮澳大利亞在亞洲的影響力。

(三)澳大利亞國家安全的挑戰 通過對戰略環境的評估，《戰略》指出澳大利亞未來幾十年的安全前景是非常樂觀的，但也不能對當前出現的威脅掉以輕心?！稇鹇浴分饕獜娜齻€層面來探討這一問題。第一，全球經濟的不確定性和全球秩序的重組給澳大利亞的國家安全帶來諸多不確定性?！稇鹇浴分赋?，經濟危機后，亞洲國家的迅速崛起給世界經濟帶來了動力，也給澳大利亞經濟帶來了希望。但是，亞洲國家崛起后可能會尋求影響澳大利亞國內決策制定以及攫取澳大利亞國家資源。同時，這些力量對現有秩序將構成沖擊，會影響澳大利亞與其伙伴的關系。澳大利亞可以與其他國家一道在地區內部建立多邊和雙邊聯系，定期舉行會議磋商解決出現的問題。第二，非國家行為體的興起既給澳大利亞帶來了機遇也帶來了風險?！稇鹇浴分赋?，政府應該認識到非國家行為體和非政府組織在接下來的幾十年里會發揮更為重要的作用，政府應該積極利用這個潛在力量。另一方面，《戰略》也認為，其中一些非國家行為體、恐怖主義者及犯罪分子也會利用網絡等相關渠道給澳大利亞的國家安全帶來威脅。澳大利亞認為對抗這些挑戰不能孤軍奮戰，應該聯合地區伙伴，尤其是亞洲伙伴。第三，危機高發地區的小規模沖突仍然威脅著澳大利亞國家安全?！稇鹇浴氛J為接下來的幾十年中，大規模戰爭將不可能發生，但發展中國家以及政權脆弱的國家仍然會因為沒有能力應對諸如自然災害、邊界爭端、人口壓力以及經濟壓力等問題，而引發國內動蕩或者國家間沖突。這種不穩定性嚴重威脅著澳大利亞的國家安全。

(四)澳大利亞未來五年的國家安全戰略重心澳大利亞根據國家安全戰略的目標明確了國家安全的重心，并制定了未來五年的發展計劃。從近期來看，主要關注兩件事：第一，2014年結束之前，將維護安全的任務移交到阿富汗武裝部隊手中。第二，2013年—2014年澳大利亞作為非常任理事國進入安理會。對于澳大利亞來說，這是參與國際事務更廣闊的平臺。從長期來看，為了達成國家安全戰略的目標，澳大利亞政府決定在接下來的五年之內重點完成以下三條戰略：第一，提高澳大利亞地區參與度，即澳大利亞需提高維護地區穩定的能力，增加地區影響力。第二，制定完善的網絡治理政策并有力地執行政策。網絡的開放性和準入性在帶來方便的同時也帶來了威脅，甚至是惡意攻擊，應制定有效的措施來規避風險。第三，創造密切、高效的伙伴關系。創造性地發展地區伙伴關系，構建一個有利于澳大利亞發展的外交環境。

三、《澳大利亞國家安全戰略》的總體評估

澳大利亞發布的這份《戰略》是其國家安全觀的集中體現，是對國家所處的戰略環境進行客觀分析判斷后得出的結論?！稇鹇浴芳确从沉税拇罄麃喗鼛啄陙韺Π踩h境評估的延續性，也體現出新的變化。

(一)延續性 首先，維護與美國的親密盟友關系。美國始終是澳大利亞最堅定的盟友，澳美同盟是澳大利亞國家防務與安全的基石。自二戰開始，澳大利亞就將國家防務“托付”給了美國。二戰結束后，澳大利亞更是為了抵御共產主義入侵及日本軍國主義復活所帶來的威脅，于1951年與新西蘭及美國共同簽訂了《澳新美防務條約》?！?·11”事件讓澳大利亞看到，要防止恐怖主義對澳大利亞本土的打擊，就必須將自己牢牢綁在美澳戰車上。2008年經濟危機開始后，美國在這場危機中受到的沖擊最大，其對亞太事務的影響能力也在下降。2009年的國防白皮書中，陸克文政府提出了“國防獨立論”，但也強調美澳同盟依然重要。在《戰略》中，美澳同盟的重要性也被反復提及?！稇鹇浴分赋?，澳美同盟是澳大利亞國家安全的支柱之一，美國在亞太地區的存在有利于塑造澳大利亞對戰略安全環境的信心。澳美將繼續就共同關注的問題采取一致行動，同時澳大利亞將進一步展開與美國的深化防務、信息及安全合作。

其次，維護周邊地區的安全與穩定。澳大利亞認為國家安全與其所處的地緣戰略區域密不可分的，地理因素對澳大利亞的戰略具有重要的決定性。澳大利亞地處南太平洋，占據了整個大洋洲，四面環海，這種地理條件造成澳大利亞安全感的缺失，因而澳大利亞一直把周邊地區視為戰略緩沖地帶。澳大利亞認為其周邊廣大區域的安全與穩定如果受到了威脅，其國家安全也會受到損害?！稇鹇浴分赋?，澳大利亞重視維護所羅門群島、東帝汶以及印度尼西亞的和平與穩定。澳大利亞積極維護周邊地區穩定，既為其政治、經濟發展提供良好的國際環境，又為其提供戰略緩沖地帶，擴展了澳大利亞的安全戰略空間。

(二)創新性 首先，《戰略》體現了澳“融入亞洲”的決心。早在1992年基廷政府就提出了“融入亞洲”政策，但一直沒有被真正實施，直至2012年10月，澳大利亞吉拉德政府頒布了《亞洲世紀中的澳大利亞》白皮書。白皮書將“擁抱亞洲”從理念上升到了戰略高度?！稇鹇浴芬囿w現了其“融入亞洲”的決心?！稇鹇浴贩磸蛷娬{要提高澳大利亞在亞太地區的參與能力，以聯盟為基礎積極發展與亞洲國家的雙邊關系?！稇鹇浴愤€強調要以國際組織、國際制度為依托，與亞洲國家共同努力，促進地區經濟發展，維護地區穩定。

其次，重新認識了“中國崛起”。2009年陸克文政府頒布了國防白皮書，其中大肆渲染“中國威脅論”。白皮書指出，中國將最有可能成為亞洲最強大的軍事強國，其軍事現代化的潛力可以達到針對臺灣的戰爭水平，甚至遠不止如此。加之期間又發生了“力拓事件”、“熱比婭事件”等，使得中澳關系降到了冰點。2010年6月，吉拉德成為澳大利亞聯邦總理，中澳關系出現了轉機。吉拉德政府的溫和與務實態度為其對華政策奠定了一種基調:即不輕易激怒中國，實現溫和的遏制，確保中澳經貿關系正常發展。根據《戰略》，澳大利亞由原來的防范中國崛起，變為支持、鼓勵中國崛起?！稇鹇浴分赋?，中國現在已經毫無疑問是國際上的重要力量。中國的崛起，對亞太地區經濟和戰略的發展都起到重大的作用。但是，《戰略》中也表達了澳大利亞的憂慮，即中國的崛起伴隨著軍事力量的壯大，這也給本就形勢復雜的亞洲帶來了很大的不確定性。另外，澳大利亞也闡明了對中美關系的態度。澳大利亞希望中美之間能增強互信，加強合作，減少競爭。和諧的中美關系有利于維護整個亞太地區的和平與穩定，也是該地區所有國家的共同期待。

最后，澳大利亞力圖提高地區參與能力?！稇鹇浴分赋?，為了提高澳大利亞的地區參與能力，澳大利亞主要從三個方面開展行動。第一，繼續維護美澳同盟?！稇鹇浴分赋?，美國仍然是世界上最強大的國家，它在亞太地區的軍事存在是澳大利亞參與地區事務的重大保障。對澳大利亞而言，充分利用與美國的同盟關系是澳大利亞提高對亞太地區參與能力的前提和基礎。第二，深化澳大利亞與中國、印度、印度尼西亞、日本、韓國以及新西蘭的合作?！稇鹇浴分赋?，地區有影響力的國家在不斷增加，這會帶來新的地區動力。在接下來的幾十年里，如果澳大利亞想保持自己的影響力，就必須發展良好的地區關系。第三，放眼世界，尋求與澳大利亞、英國及法國等國家的合作機會?！稇鹇浴氛J為澳大利亞應該超越地區的限制，放眼全球，通過既存的組織發展與地區外國家的關系。

結 語

《戰略》是澳大利亞在充分考慮各種影響因素的基礎上出臺的。亞洲崛起及美國的“亞太再平衡”戰略給澳大利亞的安全戰略環境帶來諸多不確定性。反恐戰爭取得階段性勝利讓澳大利亞重新定義“國家安全”，關注更多的風險和威脅。另外，在這份《戰略》中，澳大利亞放棄了原有的對中國防備狀態，以誠懇、積極的態度在亞太地區內尋求合作。發展與中國的良好關系是澳大利亞更好地參與亞太事務的前提。但是，這份《戰略》未來仍面臨諸多不確定性。其中最為現實的是，在2013年9月澳大利亞聯邦議會選舉中，吉拉德沒能在選舉中連任，工黨結束了其6年的執政。新上臺的自由黨領袖阿伯特能否帶領澳大利亞繼續實施和推行這份由工黨制定的國家安全戰略將是個未知數。但可以肯定的是，自由黨政府與工黨政府在國家的管理方式以及外交側重點上都會有所區別，所以，對《戰略》提出的國家安全目標和安全構想的實現會有一定的偏差。同時，澳大利亞未來五年內的發展計劃也可能產生變化。對此中國應該密切關注，以期及時作出反應。

[1]Strong and Secure:Australia’s National Security Strategy http://www.dpmc.gov.au/national_security/docs/national_security_strategy.pdf.

[2]季志業，翟 崑.中國與亞洲共同復興之路[J].現代國際關系，2011(09):4-11.

[3]International MonetaryFund，”WorldEconomicOutlook:Hopes，Realities，Risks”.http://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2013/-01-10.

[4]澳大利亞外交貿易部:http://www.dfat.gov.au/geo/fs/.2013-03-15.

[5]美軍力向亞太轉移或讓亞洲遭殃[EB/OL].http://world.cankaoxiaoxi.com/shtml/2012-06-14.

[6]U.S.Department of Defense，"Joint Operational Access Concept"，[EB/OL].http://www.defense.gov/pubs/pdfs/JOAC_Jan%202012_Signed.pdf,2012-01-17.

[7]Julia Gillard，"Australia`s National Security Beyond the 9.11 Decade"，202012_http://www.pm.gov.au/press-office/australiasnational-security-beyond-911-decade,2013-01-23.