行政規范性文件司法審查探析

黃艷玲

行政規范性文件司法審查探析

黃艷玲

當前我國權力機關、行政機關、司法機關對政府規范性文件的監督存在諸多缺陷。為防止違法性行政規范性文件損害公民、法人、其他組織的合法權益和妨害行政法治建設，在借鑒域外先進經驗和教訓的基礎上，應構建適合中國國情的行之有效的對行政規范性文件的司法審查制度。

法治政府 行政規范性文件 司法審查

一、我國現有的行政性規范文件審查監督體制

（一）權力機關審查監督

1.對行政規范性文件進行備案審查。

綜觀立法法和監督法的有關規定，須報地方人大常委會備案審查的規范性文件的文種只有7個，即地方性法規、自治條例和單行條例、規章、決議、決定、命令。但在實際工作中，地方國家機關用以制發規范性文件的文種很多，且時常出現文種使用不規范的現象，文件的外在形式包括公告、通告、通報、會議紀要、意見、實施方案等，以決定、命令兩個文種出現的極少。如果僅僅依照公文的外在形式來判斷是否屬于須報地方人大常委會備案審查的規范性文件，則會出現規范對象缺位和不能必然推導出結論的嚴重缺陷，使備案審查工作流于形式，甚至難以開展。湖南省人民政府在制定《湖南省規章規范性文件備案審查辦法》時就注意了這個問題，其中第二條第二款規定：本辦法所稱規范性文件，是指各級人民政府及其所屬部門依照法定權限和程序制定發布的，涉及或影響公民、法人和其他組織權利、義務，在一定時期內反復適用，具有普遍約束力的規定、辦法、規則、實施細則及決定、命令等對社會實施行政管理的文件。

2.直接撤銷或責令行政機關改正有關違反上位法的行政性規范性文件。

根據我國《憲法》《監督法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等相關規定，國家權力機關對制定其他規范性文件的監督主要表現為：（1）撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定命令；（2）縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會撤銷本級人民政府的不適當的決定和命令。

（二）行政機關的審查監督

根據《憲法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《行政監察法》等法律規定，各級人民政府發現其所屬部門制定的行政規范性文件的內容與行政法規和行政規章相抵觸，有權撤銷或改變；上級人民政府發現下級人民政府制定的行政規范文件同行政法規、行政規章以及上一級行政機關規范性文件相抵觸時，也有權撤銷。另外，根據《行政復議法》第7條的規定，公民、法人或其他組織認為行政機關的具體行政行為所依據的規定不合法，在對具體行政行為申請行政復議時，可以一并向行政復議機關提出對該規定的審查復議申請。

（三）人民法院的間接訴訟監督

2000年3月實施的《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》：人民法院審理行政案件時可以在裁判文書中引用合法有效的行政規范性文件。即，法院可選擇適用那些不違法且不與其他規范性文件相沖突的行政規范性文件?？梢钥闯?，我國目前對行政規范性文件的監督停留在間接的司法審查層面，人民法院對該具體行政行為所依據的規范性文件進行評價、判斷，違法的行政規范性文件不具有適用力，僅可以通過司法建議的形式要求上級行政機關對違法的行政規范性文件予以改變或者撤銷。雖然法院不能通過判決的形式來直接對行政規范性文件的效力加以確認，但卻可借此途徑間接地對其進行監督。

二、我國現行對行政規范性文件監督體制存在的缺陷

（一）權力機關監督的缺陷

我國人民代表大會及其常委會實行會議制而不是常任制，受會期短、專業性、技術性等客觀條件的限制，使得人民代表大會很難勝任對浩如煙海的行政規范性文件的監督，這種監督必然陷入無力顧及的境地。加上地方各級人大及常委會對行政規范性文件的監督審查機制沒有很好的運作起來，許多地方人大及其常委會在有關監督規定中雖已明確由各專（工）委或者常委會工作機構負責對規范性文件的監督，由于審查力量有限和對規范性文件監督機制未能有效運作，使行政規范性文件的監督工作流于形式。

（二）行政機關監督的缺陷

行政機關的內部監督缺陷，因為違背了一條最基本的法治原則，即“不能作為自己案件的法官”[1]，必然擺脫不了自我保護的嫌疑，從而喪失應有的權威，因此很難成為有效的監督。加上這些監督形式中，沒有行政行為的利害相關人參與，由于缺少程序的發動者，無法溝通行政行為主體和行政相對人之間的關系，使得上述監督形式有名無實[2]。

（三）司法機關監督的缺陷

現有對行政規范性文件的司法監督，體現在這種審查的附帶性、間接性和有限性，因此這種監督也是不徹底的。司法審查的有限性具體而言，第一，人民法院只能對抽象行政行為的合法性進行審查，不能對抽象行政行為的合理性進行審查；第二，人民法院在審查抽象行政行為之后，只有選擇適用權；第三，人民法院對抽象行政行為是否合法，沒有直接作出司法判決的權力；第四，人民法院不能撤銷違法的行政規章或者宣布其無效；第五，人民法院在某一具體的行政案件中對違法行政規章的不予適用，并不具有當然的普遍約束力[3]。這種有限的司法審查對于個體案件正義的實現是有一定意義的，但案件結束后，這個違法的其他行政規范性文件仍然有效，并且還會導致同樣案件的不斷產生。這使其他行政規范性文件的利害關系人無法參與對行政規范性文件的司法監控，缺少司法監控程序的發動者，不能起到有效的監督制約作用，因些造成了目前司法實踐中的種種不便與尷尬。

綜上所述，權力機關和行政機關對違法性行政規范性文件的追究途徑并不十分成功，現有的司法審查作用非常有限，借鑒國外的做法和經驗，即對行政規范性文件的審查和處理主要是由法院而非議會承擔。鑒于違法行政規范性嚴重危害，實踐需要我們確立法院審查違法性規范性文件，以防止違法性行政規范性文件損害公民、法人、其他組織的合法權益和妨害行政法治建設；建立適合中國國情的行之有效的對行政規范性文件的司法審查制度刻不容緩。

三、建立行政規范性文件司法審查的構想

（一）通過修改《憲法》《行政訴訟法》，將制定行政規范性文件的行為納入到我國行政訴訟法的受案范圍

首先，可以通過憲法修正案明確規定我國司法審查的憲法依據，包括規定國家行政機關和人民法院的相互關系，人民法院對行政機關及其行政行為的司法審查權，公民等有權對特定抽象行政行為（包括抽象行政行為）的司法審查權：公民等有權對規范性文件提起控訴，司法審查的基本原則和制度，司法審查的實施保障。其次，修改《行政訴訟法》或者單獨制定有關抽象行政行為司法審查的法律，對司法審查制度進行全面明確的規定，使規范性文件有法可依。只有將行政規范性文件等抽象行政行為納入行政訴訟法的受案范圍，才能從根本上真正解決具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員的行政行為屬行政訴訟受案范圍的問題。

（二）明確司法審查的原告主體資格

將行政規范性文件納入司法審查范圍之后，必須要面臨明確原告資格的問題。也就是說，應該確定由誰作為原告，對行政規范性文件不服而提起行政訴訟。（1）由利害關系人作為原告資格。（2）由人民檢察院以國家名義提起行政公訴。這是由行政規范性文件的特點及人民檢察院的性質、職權所決定的。首先，由于行政規范性文件針對不特定的人和事的特點，客觀上要求應由一個代表著公共利益的機關來行使起訴權，人民檢察院無疑是最佳的選擇。其次，人民檢察院是國家法律監督機關，這一性質使其擁有足夠的專業知識和力量對違法行政行為進行訴前審查，并決定是否提起公訴。我國的檢察機關是“以一種國家權力對另一種國家權力加以監督和制約”的專門法律監督機關[4]，且擁有足夠的專業知識和力量，可以代表國家、代表人民和公共利益提起訴訟。與此同時，賦予公民向檢察機關申述的權利，這樣既在一定程度上保護了公民的訴權，有利于調動公民監督違法抽象行政行為的積極性，又為檢察機關提供了案源和線索，有利于行政公訴的開展。（3）賦予特定的公益性團體、自治性組織的原告資格，建立團體訴訟制度。在我國目前情形下，某些公益性團體和自治性社會組織根據其自身成立的宗旨、章程，有維護其成員合法權益的職責。特別是一些弱勢群體如消費者、殘疾人，更有賴于其所屬社會團體和組織的保護。借鑒西方國家的制度，當社會團體或組織所屬成員權益遭到行政規范性文件侵害時，有必要賦予這類團體或者組織的訴訟原告主體資格，從而更有效地保護其所屬行政規范性文件侵害成員的合法權益。

（三）關于舉證責任的承擔與認證

在行政訴訟舉證原則上，采取的是舉證責任倒置。根據《行政訴訟法》第32條規定：“被告對所作出的具體行政行為負有舉證責任，應當提供作出該具體行政行為的證據和所依據的規范性文件?！备鶕吨腥A人民共和國行政訴訟法》若干問題解釋第30條規定，被告及其代理人在作出具體行政行為后自行收集的證據及嚴重違反法定程序收集的其他證據都不能作為認定被訴具體行政行為合法的根據。舉證責任倒置的原則在對其他行政規范性文件進行起訴的時候應該同樣適用。在現有模式的行政訴訟案件中，被告舉出事實證據、程序證據以及法律證據來證明其具體行政行為的合法性，這個法律證據就是法律法規或其他行政規范性文件。若當原告的訴求中包含了請求法院對行政規范性文件的審查時，行政規范性文件就成了被審理對象，那么被告不僅僅需要提供事實證據和程序證據，還需要提供該規范性文件以及承擔證明該規范合法的證據。另外，根據行政訴訟法解釋的規定，人民法院有權要求調取證據。庭審過程中，法庭對案件證據的合法性、真實性、相關性依照法律進行綜合審查判斷，當庭或庭后確認其效力的司法活動，是人民法院行使審判權的直接體現。

（四）審查標準與審查結果

我國對行政規范性文件的審查標準包括程序違法標準和實體違法標準。對于程序違法標準，法律將程序分為強制性程序和指導性程序，只有當行政規范性文件違反強制性程序時才存在被撤銷的情況。對于實體的違法標準，既要考慮合法性，也要考慮合理性，合法性方面主要包括超越權限，行政規范性文件違反上位法的規定，內容違法等幾個方面；合理性考慮包括不適當、不合理、惡意、濫用自由裁量權等[5]。如果行政規范性文件違反比例原則，行政機關為達到其一行政管理目的而對人民造成了過重的負擔，那存在不適當、不合理。如果行政機關在制定行政規范性文件時，對事實情況的考慮專斷、反復無常，不考慮相關因素，考慮不相關因素，同等情況不同對待，不同情況相同對待等，則都可被法院認為濫用自由裁量權。

在審查結果方面，當法院審查完行政規范性文件各方面，認為并無違法之處，則作出行政規范性文件合法有效的裁判。這種裁判結合上述審查標準，尚可分為純粹的合法有效與作合法性解釋的有效。前者指法院審查行政規范性文件之各方面，只能得出合法性的一種結論。后者指法院審查行政機關提供的事實狀態與法律解釋，可得出多種結論，可作合法解釋也可作非法解釋，但選擇了認為行政規范性文件合法的解釋，這表現了司法對行政的尊重。即使法院認為在制定行政規范性文件上依據法律有更優的選擇，只要行政機關的決策是依據法律得出的合理的結論，法院就不以自己的結論取代行政機關的決策。如果人民法院經過審查發現一個行政規范性文件的全部或部分條款違反審查標準，就應撤銷該規范性文件的全部或部分條款，并宣告其無效，依該規范性文件作出的行政決定當然無效，對當事人造成的損害，法院亦可判決行政機關承擔賠償責任。例外的情況是，如果一個行政規范性文件只具有輕微違法或缺陷，人民法院可以通知其制定機關進行修改，依據有缺陷的規范性文件作出的行政決定，可以要求行政機關補正。如果行政規范性文件的全部或部分違反憲法，人民法院可以提出建議，通過法定程序送請最高權力機關等有權機關處理。

（五）明確司法審查的權限和效力

對行政規范性文件及其相應的行政解釋和法律沖突，人民法院可以裁定違法的行政規范性文件無效，依法明確否定其法律效力。同時還需要對審查權進行分類和分配，針對不同類型和層次的行政規范性文件分別授予不同層級的法院不同種類和強度的審查權。具體審查權限如下：對縣級人民政府及其工作部門和鄉、鎮人民政府制定的行政規范性文件，初審應由制定主體所在地的中級人民法院管轄，該中級法院享有完全管轄權；對市人民政府及其所屬工作部門制定的行政規范性文件的初審應由所在地的高級人民法院管轄，高級人民法院享有完全的審查權；對省、自治區、直轄市人民政府及其所在地的市的人民政府以及國務院批準的較大的市的人民政府、經濟特區人民政府所制定的行政規范性文件，其初審由最高人民法院管轄，最高人民法院享有完全管轄權；國務院及其組成部門制定的行政規范性文件的審查由最高人民法院初審，最高人民法院享有完全意義的審查權。對以上各級行政規范性文件的違憲問題，對應的法院只享有部分審查權，即只享有判斷權和建議權，不享有裁判權，人民法院可將違憲的行政規范性文件通過法定程序提交給最高權力機關等有權機關處理。

[1]王名揚.英國行政法.中國政法大學出版社,1987. 153.

[2]馬懷德.將抽象行政行為納入行政復議的范圍——規范和監督政府行為的重要途徑.中國法學,1998,(2).

[3]劉俊祥.論我國抽象行政行為的司法審查.現代法學,1999,(6).

[4]林莉紅.行政訴訟法學.武漢大學出版社,1999. 13.

[5]蔡震榮.行政法理論與基本人權之保障.臺灣五南圖書出版公司,1999.103—104.

[6]曾娜.行政程序的正當性判斷標準研究[J].晉陽學刊,2013,(5):132.

黃艷玲 吉首大學法學與公共管理學院 碩士研究生

（責編 張佳琪）