解析地方政府融資方式

高彬越

目前，我國地方政府的融資主體是地方政府自身和其成立的融資平臺公司，融資主體包括地方政府、經費補助事業單位、公用事業單位、地方政府融資平臺公司和其他單位，主要的融資方式包括債權融資、股權融資、資產出售等。

1.地方政府“親自上陣”

地方政府作為融資主體，除了中央轉移支付和國外政府貸款、捐贈外，主要的融資方式包括出售國有資產以及發行地方政府債券。

①發行地方政府債券

我國《預算法》規定：“除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券”，2009年之前，地方政府無法通過發行債券進行融資。2009年春節前，國務院下發《國務院關于發行2009年地方政府債券有關問題的通知》，這是國務院發布的第一份以“地方政府債券”為名的通知文件，允許由中央代發地方政府債券，并代為辦理債券還本付息。

2011年，我國首次啟動地方政府自行發債試點工作，經國務院批準，上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發債試點，2013年新增江蘇和山東為自行發債試點。

以國外經驗來看，待我國地方債發行政策方面的障礙去除后，債券將會成為地方政府融資的主要方式。

②出售國有資產

我國的國有資產包括三類：經營性國有資產（即企業國有資產）是指國家作為出資者在企業中依法擁有的資本及其權益；行政事業型國有資產是指由行政事業單位占有、使用的，在法律上確認為國家所有、能以貨幣計量的各種經濟資源的總和；資源性國有資產指國家擁有的土地、森林、礦藏等資源。

在我國，第一類和第三類國有資產占據較大的份額，如截至2013年7月末，云南國資委監管的19戶省屬企業資產總額7079億元，其中公眾最為熟悉的是第三類中土地，這塊資產也是地方政府重要的收入來源。

在地方政府的財政收入來源中，國有土地使用權出讓收入占大頭。北京2011年全年土地出讓金為1055.41億元，2012年為647.92億元，2013年上半年為664.24億元；上海2011年土地出讓收入為1525億元，2012年為875.78億元，2013年上半年為769.48億元；根據國土資源部的數據，2012年全國土地出讓合同價款為2.69萬億元，比2011年的3.15萬億元下降了14.6%。

③轉移支付

1994年實行分稅制財政管理體制改革后，我國為了解決地區收支均衡的問題，確保貧富不均的人們獲得均等水平的教育、衛生防疫以及環保等公共服務，開始試行財政轉移支付制度。操作方法是中央政府向地方政府、地方政府向下級財政無償劃撥資金，有時各地財政之間也發生少量的橫向轉移支付。目前中央對地方的轉移支付方式有6種，即稅收返還、原體制補助、專項補助、過渡期轉移支付補助、各項結算補助和其他補助。如安徽省淮南市2013年1-7月份，共獲得中央和省專項轉移支付資金93164萬元。

④國外貸款

國外貸款一般分為國際金融組織貸款和外國政府貸款兩種，借用外國政府貸款一直是我國利用外資的重要組成部分，也是中國經濟發展中不可替代的角色。改革開放初期到上世紀末，日元貸款曾在中國的外國政府貸款中占有相當大比例，目前我國的外國貸款更多地來自于世界銀行集團及一些西方發達國家。外國政府貸款具有較強的限制性，主要用于政府主導型項目建設，主要集中在基礎設施、社會發展和環境保護等領域。

2012年財政部新批安徽省外國政府貸款項目15個，貸款金額1.42億美元，同比增長12%，項目主要涉及公共衛生、文化教育、生態保護等多個民生領域。

2.融資平臺公司舉重若輕

地方政府融資平臺公司是指由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體，而其他涉及債務的政府部門和事業單位等，不能與融資平臺公司混為一談。包括各類綜合性投資公司，如建設投資公司、建設開發公司、投資開發公司、投資控股公司、投資發展公司、投資集團公司、國有資產運營公司、國有資本經營管理中心等，以及行業性投資公司，如交通投資公司等。

上世紀90年代起，一些地方政府開始嘗試通過設立融資平臺公司來對外融資，這在地方政府不能發債融資、基礎設施建設資金不足的情況下，地方政府融資平臺公司把銀行資金優勢、政府信用優勢和市場力量結合起來，支持薄弱環節發展，在促進地方經濟發展、特別是加強基礎設施建設方面發揮了積極的作用。

地方政府融資平臺公司目前是地方政府借債的主體，在2011年的全國地方政府性債務審計中，融資平臺公司共舉債49710.68億元，占地方政府總債務的46.38%。

①銀行借貸

銀行貸款是目前我國地方政府融資的主要手段，在2011年的全國地方政府性債務審計中，銀行貸款為84679.99億元，占比為79.01%。

按照國務院對固定資產投資項目資本金占總投資比例的規定，政府注資項目中投資方資本金比例不得低于20%，其余的80%可以從銀行貸款。融資平臺公司從銀行獲得貸款多用于城市市政建設、交通運輸建設等基礎設施建設，這些領域往往投資數額大，許多市政工程項目往往不產生現金流，且有部分公路項目屬于公共項目，只能產生極少量現金流，這其中就蘊含著巨大的還款違約風險。但由于借款公司擁有政府背景，政府會進行擔?；蛘哌€款承諾，因此，銀行也偏好于對融資平臺公司進行放貸。

②發行債券

除了利用銀行貸款，發行債券也是平臺公司重要的融資手段。在經濟增速放緩，各地加大基礎設施建設“穩增長”的背景下，承擔主要基建任務的地方融資平臺紛紛發債融資以解資金之渴。為了更好的利用融資平臺、發揮債券融資的作用，進一步發改委于2010年曾發文規范投融資平臺公司的債券融資行為，指出將繼續支持符合條件的投融資平臺公司通過債券市場直接融資，規定經營收入主要來自承擔政府公益性或準公益性項目建設，且占企業收入比重超過30%的投融資平臺公司發行企業債券。

融資平臺公司2011年發債（包括企業債券、中期票據、定向工具等）規模為4257.4億元，2012年1月-11月為5792.8億元。

③股權融資

上市融資作為公司融資中較常見的一種方式，在我國滬深兩市上市的2400多家公司中，有多家公司是融資平臺公司，其中多數為城投類公司，這是由于城投公司的投資項目通常一次性投資大，但未來收益穩定、有足夠的現金流，符合長期融資模式。

融資平臺公司上市除了能夠直接獲得發展資金，還能在提升公司的品牌效應和管理水平，另外，作為上市公司，還能提升股東（一般大股東為地方政府）財富，提供給股東予退出渠道。

目前，我國成功上市的融資平臺公司有：首創股份、新疆城建、合肥城建、云南城投、西藏城投、中天城投、城投控股、創業環保等。

除了通過上市進行股權融資外，非上市的融資平臺也可以通過引進戰略投資者進行股權融資，這樣不僅可以發展資金，同時還可以改善資產負債率，更容易獲得銀行貸款、進行債券融資。

④信托

2012年以來，在信托融資領域，基礎設施類信托產品日漸升溫。由于基礎設施領域信托預期收益率有一定提升，對投資者有更大的吸引力，同時由于此類產品都有地方政府顯性或隱性做擔保，加之集合信托的“剛性兌付”要求，使得信政類信托產品更加受到投資者的歡迎。如何中鐵信托曾發行1.2億元的2年期產品，用于受讓成都經濟技術開發區建設發展有限公司對成都市龍泉驛區人民政府的應收債權，建發公司將債權轉讓所得資金用于“成都公水聯運物流基地項目”的建設，預期年化收益率為8.6%-9.3%。

據中國信托業協會數據顯示，截至2013年二季度末，信政合作類信托余額為8041.88億元，在去年同期余額為3254.32億元，同比增長147.11%。

3.另類融資方式

①“私人公司”的關聯交易

為了規避相關監管機構對于融資平臺公司的監管，相關人士可以說是使出了“十八般武藝”來進行融資。

江蘇某高新技術產業開發區管委會的工作人員以自然人股東身份聯合成立一家貿易公司，注冊資金近2億元，這家公司通過第三方政府融資平臺資產抵押，從多家銀行取得短期借款近2億元，由于是從每家銀行取得的貸款數額較小，此貸款被記入貸款銀行的小企業貸款數據中，但是它通過關聯交易為地方基礎設施項目購買鋼材，變相地達到了為地方政府融資的目的。

②上市公司慷慨解囊

委托貸款是指由委托人提供合法來源的資金，委托銀行根據委托人確定的貸款對象、用途、金額、期限、利率等代為發放、監督使用并協助收回的貸款業務。上市公司委托貸款成為地方融資平臺融資的一道獨特風景，其向上市公司借款的利率大多集中在8%-15%之間，由于上市公司融資便利，手中擁有大量資金，向融資平臺公司提供貸款，一方面能夠獲得一定收益，另一方面又能同地方政府搞好關系。據統計，截至2012年末，涉及非關聯委托貸款的上市公司中，共有26家上市公司的委托貸款投向地方融資平臺，累計融資金額約50.89億元，而且這一數額還在不斷增加。

2013年3月15日，浙江美大與海寧市交通投資集團有限公司提供委托貸款8000萬元資金，年利率9.2%，貸款于2013年3月15日至2014年9月12日，用于補充交通道路基礎設施建設。升華拜克7月30日公告稱，公司擬向浙江省德清縣交通投資集團有限公司提供委托貸款，額度為1.5億元，年利率為10%，期限為11個月。

當然，向融資平臺公司提供委托貸款這種情況也存在于非上市公司之中。

③其他方式

此外，地方政府及其融資平臺公司還會通過集資來獲取資金。如江蘇省如皋市經濟技術開發區從2008年至今，已向公眾四次集資，承諾利息最高達14%。另外，對于即將到的銀行貸款，還會通過對貸款進行展期（將約定還款日期向后推遲）來變相達到融資的目的。