美國地方政府債，“殘酷”的民主

劉陽

2013年7月18日，底特律市正式申請破產保護，成為美國迄今申請破產保護的最大城市。底特律經濟多年依賴汽車工業，如今負債超過180億美元，申請破產成為“唯一的出路”。

企業破產遷出、居高不下的失業率、房地產市場下滑等因素導致政府稅收銳減，與此同時，政府管理不善加速了這一問題的惡化。在汽車巨頭紛紛倒下，財政收入嚴重縮水之時，政府仍在不?；ㄤN，高企的赤字最終壓垮了底特律。它的衰退也是與美國汽車產業的衰退相伴而行的，只是這一衰退在次貸危機的推動下達到了高潮。底特律未能像其他一些老工業城一樣成功實現經濟轉型，創造新的就業崗位。美國統計局的數據顯示，底特律是美國第一個人口曾超過100萬，但又退回到100萬以下的城市。結果是，今天接近四分之一的房產都被廢棄——沒人接手，房主寧可把房子白扔白送也要搬走。犯罪率高企也是房產價值跌到白菜價的原因，底特律和鄰居弗林特市（Flint）是全美謀殺率最高的兩個城市。留在城市里的，多是些老弱病殘，單親家庭，未婚人士等。底特律市政淪為“吃飯財政”，政府雇員的薪水和福利支出吞掉了幾乎4/5的預算，還有沉重的債務本息支出。

地方財政的破產在美國不是什么新鮮事，2008年金融危機后就有不少市縣申請了破產。在市場經濟環境下，政府要搞公共服務或公共工程，常常需要借錢，而融資能力和融資成本是由市場決定的。各大債券評級公司都會給市政債進行評級。顯然，市政運作良好的、財務負責的城市，可以以低成本融資。而頻繁被亮黃牌的地方政府，就很難借到錢，或者借錢成本極高。當然，也許有些追求高風險和高回報的投資者愿意購買底特律這種城市的債券，但是，"Buyer Beware"，要承擔風險。

美國的地方自治制度要求各地對本地的財政負責，這保證了一個地方的破產不會牽連到別的地區。遇到困難的市政府，可以向州甚至向聯邦申請援助，但就必須拱手交出財政自主權，接受債主開出的重組、緊縮和改革等苦藥。得到一個重組和重生的機會?？陀^的說，財政破產制度，是一種鼓勵先進，懲罰后勁的制度。

走向破產，是底特律唯一的出路。

——“底特律啟示錄”

“破產”一詞所表達的優勝劣汰、相反相成的哲學寓意中國人是在最近三十年才逐步體會出來的——起初不知破產為何物，后來視破產為洪水猛獸，直到1986年12月2日，中華人民共和國第一部企業破產法在一波三折的“議會辯論”中火爆登場，人們漸漸發現這樣“灰色”的，寓意“失敗”的字眼，還真有不可替代的積極作用，終于也就見怪不怪了。

現如今，在中國七萬多家破產企業的背后，“地方政府財政破產”這個新問題也浮出了水面。

“政府破產”，政府會破產？這個中國人眼里“天方夜譚”般的故事，卻在世界范圍里頻頻上演——日本已有過884個地方政府宣告破產，北海道北部的小鎮夕張（Yubari）政府因遠遠超過還債能力的630億日元負債（其年度財政收入只有45億日元），宣布于2009年申請破產；數據還顯示，1937年至今，美國共有逾700宗大大小小的地方政府宣布破產的案例，最著名的算是2009年左右的加州政府破產危機，主要是因為次貸危機，房地產泡沫破裂帶來了地方債務違約風險加重，地方財政收入下滑……就在美國經濟整體走低的當口，又傳來底特律政府申請破產的消息，其180多億美元的長期債務和數十億美元的短期債務，將成為美國歷史上規模最大的城市破產案。雙重的疊加效應已遠遠超出事件本有的負面影響力，在更加灰暗的底色下，經濟成了自由落體，拯救的力量令市場難覓其蹤。

因成功預測花旗銀行破產而聲名鵲起的美國華爾街“美女”分析師惠特尼早在2010年就發出警告：“我深信你將會看到一系列市政債券違約。你會看到大約50到100座城市發行的債券違約，甚至更多。這些債券總值可達數萬億美元?！被萏啬嵴J為，美國地方政府的債務問題是目前美國經濟面臨的最大問題，可能會使美國脫離經濟復蘇的軌道。今天看來，她的預測正在演變成事實！

經濟衰退令美國地方政府稅收銳減，社會保障等支出卻急升，資不抵債的風險飆升，早已債臺高筑的州郡更雪上加霜，外界稱之為“美版債務危機”。

接下來，奧巴馬最大的難題也許就是這些地方政府的破產了……

“國債”，美國的superman？

美國地方債的形成與美國國債密不可分。

一部美國通史，就是國債產生、發展的成長歷史。正如美國經濟史學家約翰·戈登所描述的：“18世紀70年代，國債幫助我們贏得獨立。18世紀80年代～19世紀60年代，國債為美利堅贏得最高的信用評級，歐洲資金得以滾滾流入美國，協助美國經濟快速成長。19世紀60年代，我們憑借國債拯救合眾國。20世紀30年代，我們憑借國債拯救美國經濟。20世紀40年代，我們憑借國債拯救全世界。毫無疑問，美國國債不僅是美利堅無與倫比的福音，而且是全人類無與倫比的福音?！?/p>

在這種狂熱的自信下，“借債成癮”成為美國國債的主要特征。

在美國經濟高速發達的時期，這種金融方式可以產生借力助力的作用；在其經濟衰退的時候，則必然面臨竭澤而漁的尷尬境地。美國聯邦政府債務主要由兩個部分構成：一是公眾賬戶產生的債務，二是聯邦政府賬戶產生的債務。美國的福利系統的資金支出是由聯邦政府與州政府按一定的比例共同支付。聯邦政府人力資源健康服務機構（HHS，HealthHumanService）主管三大塊：一是社會保障（“社?！保?；二是醫療保障（Medicare）；三是醫療補助（Medicaid）（醫療保障和醫療補助也統稱“醫?！保??！吧绫！庇蓢?、企業、個人三部分共同承擔，只能確保職工退休后的基本生活?！搬t?！庇陕摪钫椭?、地方政府分別承擔。在州、地方政府財政中，醫療保障經費由聯邦政府和州、地方政府共同承擔：聯邦占50%一60%；州、地方政府占40%一50%（因各州經濟發展水平不同而承擔的比例不同）。醫療補助費用則全部由州、地方政府自己承擔（主要是針對窮人和弱勢群體）。

在美國，聯邦、州、地方預算中，軍工（聯邦預算）、“社?！?、醫療保障、醫療補助這四大塊是不能砍掉的，其總額占了美國整個聯邦預算和州、地方預算的80%以上。審視美國的福利體系，“醫?！币言斐擅绹薮蟮馁Y金浪費，也是造成地方債的重要原因之一。

作為高福利國家，美國的福利體系建立經歷了長達200年的歷史，強大的壟斷的利益集團及利益鏈條早已形成，目前它們更是奧巴馬總統推行醫保改革、削減醫療保障和醫療補助預算的阻力所在。

這一代吃光了下一代福利發行債務的方式顯然難以為繼，在美國預算開支緊縮的背景下，執行州及地方政府援助法遇到資金困難。與此同時，州、地方政府財政嚴重萎縮，進一步增加了地方債風險。據統計，2009-2010年期間，美國46個州出現總計1300億美元的預算缺口。2012年，加利福尼亞州地方預算的27%（23億美元）將沒有來源，新澤西州的預算缺口則高達36%。如果美國不能妥善處理州、地方政府債務問題，那么，不僅不能償還現有的舊債，2016年前還將增加幾千億美元的新債。

美國地方債券的持有者主要是財產和災害保險公司，它們目前持有地方債總額為3550億美元，占其資產的6成。保險公司是地方債券市場的主要機構投資者，正常情況下，保險公司在地方債市場的投資的年收益在100億美元左右。在美國經濟下滑的情況下，保險公司持有地方債的損失可能在30億—40億美元之間。

《美國破產法典》制定于1978年，第9章就是《地方政府債務調整法》，規定了地方政府破產辦法。該章法律只適用于市政當局，州下屬的市、縣、地區、村鎮等地方政府，不包括州政府本身。在美國，法律禁止允許州以下城市實行破產，而禁止各州申請破產。各州必須通過削減開支、增稅來降低預算赤字。雖然很多州實際上已破產，但最終它們仍必須使收支相抵。在這一過程中，美國聯邦政府和州政府會對市政債券市場提供的補貼以及充裕的削減支出空間，使得地方政府可以延期支付利息或進行重組債務，而不至于陷入債務違約的境地。另外各種也會通過提高房地產稅收、出賣公共建筑，關閉部分公共設施等措施縮減開支和增加還債能力。

這一切，可計算的是成本，無法預計的是時間。

地方政府債：碎片化與公開化

美國目前實行三級財政體制，即聯邦、州和地方財政。州和地方政府可以依照法律發行債務籌集財政資金用于地方經濟發展。美國發行地方債務一般與城市化同步，因此發行時間較早，1991年州地政府的未付債務總額已經達到9160億美元，人均負債達到3600美元以上。美國通過憲法明確規定地方政府的權責范圍，為政府支出責任的劃分和稅收稅權劃分提供了明確的基礎和制度保障。

實行徹底的分稅制，保證各級政府稅權獨立。一是在聯邦憲法的規定范圍內，各級地方政府均有獨立的稅權、征管制度和稅收體系，且州和地方稅制確定不需要經過聯邦政府批準。二是地方政府以所得稅、銷售稅和財產稅為主體稅種，收入來源穩定，從而為行使職能奠定了相應的經濟基礎。聯邦政府承擔更多的社會經濟生活責任，它負責了全國性的公共產品和全體公民受益的服務開支。早在2007年美國聯邦政府支出已經占財政總支出的58.1%；用于醫療衛生、教育、社會保險、福利、國防方面的支出占聯邦財政總支出的比例分別為16.9%、18%、28.5%、19.3%和33.6%，其中社會保險和國防兩項支出幾乎全部由聯邦政府承擔。

而無論從深度還是從復雜性來衡量，始見于1817年的美國地方債券市場都是最成熟的，發達的地方債券市場已經成為美國防范地方政府債務風險的有力保障。美國的地方政府債券主要以市政債券形式出現，包括一般責任債券、收益債券、短期市政融資工具、結構性市政融資等。從投資價值來看，美國市政債券的利息收入可享受稅收優惠（利息收入免聯邦所得稅），且投資者能夠獲得保險，此外，這些債券還具有安全性和流動性均較好的特點，它們通過地方政府信用償債擔保、水利設施收費公路等項目收益作保障的收入債券等種種設計，為縮小地方政府資源缺口提供了一個渠道。

在20世紀70年代，當時美國市政債規模相對較小，1975年市場存量只有250到490億美元，相關監管也沒有引起政府的足夠重視。當時市政債的參與者主要是銀行、承銷商和律師，購買者主要是富有的個人投資者、銀行和保險公司，市政債相關信息披露很少。然而最近幾十年市政債規模急劇增長，截至2008年底，美國地方債發行余額為2.6萬億美元，規模為世界第一，當年GDP占比為19%。僅2009年為應對金融危機，市政債又共計發行4096億美元。截止2010年底，現有市場存量已達2.8萬億美元。盡管市政債常被看做持有到期類投資品種，但市場交易量仍舊很大。2008年，二級市場交易達1100萬筆，總交易量達5.5萬億美元。到目前為止，市政債發行主體已達5萬家，市場投資者結構也在發生變化，個人投資者已占絕大多數。購買州地方政府債券獲得的利息可免納聯邦政府所得稅，這也是聯邦政府對地方政府的補助形式，減輕了地方政府融資成本，也提高了債券的收益率。

從地方債券發行原因來看，美國是聯邦制國家，各級政府管轄權和管轄范圍相對獨立，聯邦政府很少負責地方的建設撥款。這樣州市政府僅靠有限的征稅權難以滿足地方建設需要。市政債券的發行彌補了地方資金的不足，為基礎建設提供了良好的支持。

強有力的政府監管

美國市政債市場的成熟，走過了相當長的時間，其間也出現過若干違約案例。但這些地方政府違約案例不僅沒有讓這個市場消失，反而讓市場認清了信用和風險評估的重要性，并由此形成了多層次的制度制約，以及市場評級和風險評估體系。

美國在對地方債券的監管方面，具有以下幾個特點。一是財政在地方政府融資管理中居于主體地位，建立起政府公債相應的預、決算編報制度和有效的監督管理系統；實行分級管理，中央對地方債發行執行嚴格的審批制度，進行總量控制，結構調整。二是實行法制化管理，國家財政法規和地方自治法都賦予地方政府融資相應的位置，其融資來源、資金管理、投放范圍及償還都有明確的法律規定。三是在保證中央政府國債優先的前提下，為促進地方債的發行和推銷，各國分別從債券利率、稅收政策等方面給予優惠，如規定地方債收益率可略高于國債，或對地方債的收益免征、減征所得稅等。四是中央政府與地方政府的財權、事權界限分明，地方的財政體制和稅收制度相對獨立，根據一級政府一級財政原則，每個地區、各級地方政府都可成為地方債的發行主體。

而美國市政債券對發行人也具有多重的吸引力，這些吸引力來自于較低的融資成本，包括：免稅、投資者競爭；金融中介競爭。而對投資者的吸引力則來源于：對投資者利益的司法保護；活躍的二級市場；投資者競爭有利于市場接受新產品；利息收入免聯邦所得稅有利于吸引投資者；風險防范機制；良好的信息披露等等。

現實是，當下中國的債務危機與美國完全不同。

發達國家美國的問題在于它們累積的債務數額過高，而中國的問題不在數量上，而是在結構上：中國地方政府往往通過不透明的銀行貸款，而不是發行債券來融資。中國頂尖投行中國國際金融公司（CICC）首席策略師黃海洲表示：“問題源于國家的財政制度。如果新一屆政府能夠在未來三到五年成功實施財政改革，那么這個問題將只是一場暫時性的沖擊?！?/p>

英國

英國中央政府和地方政府都有借款的權力。過去，地方政府雖有權借款，但必須經中央政府的審批，權力下放地區則必須得到地區議會的批準。2004年4月起，地方政府借款將不必尋求中央政府的批準，只要地方政府能夠證明借款能夠得到償還。法律還規定，地方政府必須為借款設定一個謹慎性限額，其借款總額不得超過這個限額。中央政府如果認為地方政府設定的謹慎性限額不合適，可以為地方政府重新設定，必要時可以否決地方政府的決定。為有效防止政府濫用舉債權，確保政府借款適度，英國法律對政府借款做出了嚴格的規定。

地方政府的借款必須滿足兩條規則：一是黃金規則。政府借款只能用于資本性支出，不得用于經常性支出。該規則規定了政府借款的使用方向，可防止政府經常性支出的膨脹，并為以后還款資金的來源提供保障；二是可持續規則，債務余額占GDP的比重必須控制在穩定和審慎的水平。這條規則規定了政府借款的規模，有利于英國政府的國債余額滿足《歐洲聯盟條約》對歐盟成員國的要求。

日本

日本是實行地方自治制度的單一制國家。1879年，日本確立了“舉借地方政府債務必須通過議會決定”的原則，1888-1890年間先后頒布《市制及鎮村制》、《府縣制》、《郡制》，地方政府債務管理制度不斷完善。1940年，首次實行地方政府債務年度總額控制，發債主體以大城市為主，發行對象為實力雄厚的大銀行及信托投資公司。目前，日本地方政府債務的發行主體為都、道、府、縣以及市、町、村等，此外，日本地方自治法在二百八十三條和三百一十四條第二款也賦予了特別地區、地方公共團體聯合組織以及地方開發事業等特殊地方公共團體舉債權。

日本的地方政府債務總體規模較小，政府債務主要集中在中央，地方政府借款約占地方政府總收入的9%。地方政府債務主要有兩種舉借方式，發行債券和借款。發行債券有公募和私募兩種方式，1979年前大多數都是以私募方式發行，1979年以后公募方式的使用開始增多，發行對象以金融機構為主。

法國

在法國，每一級政權都有自治的政府和議會，各級議會負責對本級政府預算進行監督。各級預算是相對獨立的，他們有各自的收入和支出。預算的編制和審查通過是各級財政部門和各級議會的一項重要工作。法國議會把審議、批準和監督財政預算當作監督政府和行政權力的重要手段。議會對預算的審查非常嚴格和細致，直接審查到部門、單位，對政府的每一項財政政策都要進行激烈的辯論，提出質疑，由財政部門作出解釋。議會除靠自己的專門委員會審查外，還委托審計法院對預算執行，特別是對政府部門和事業單位的經費開支進行審計監督。

澳大利亞

澳大利亞政府的財政信息披露改革是整個新公共管理改革的一部分，改革強調以產出和結果為導向，并采取較為激進的舉措，在政府預算和會計方面均運用了權責發生制會計基礎。

財政信息披露的內容和形式主要為：年度預算報告、年中預算執行報告、決算報告（財年結束后3個月內）；代際報告（每5年公布一次）；經濟和財政展望報告（公布大選后10日內）；政府通用目的財務報告。