智庫：大國的外腦

習近平總書記在2013年4月關于加強智庫建設的批示中提出“建設高質量智庫”，“推動中國特色新型智庫建設”，“服務決策，適度超前”。這是迄今為止，中央最高領導就智庫建設作出的最為明確、內涵最豐富的一次重要批示。

此后這一年，中國“智庫”如雨后春筍般發展起來，眾多大學和研究機構打出智庫的名號。人們不禁要問何謂智庫？中國需要怎樣的智庫？

為了解答這個問題，本刊專訪了中國市場經濟研究會副會長、北京泛亞智庫國際咨詢中心主席呂日周。呂日周同志長期致力于改革創新研究與實踐，他告訴本刊：“中國特色新型智庫”的發展十分重要，既是加強與完善決策機制的需要，也是增強軟實力的需要。西方特別是美國在發展智庫方面走在了最前面，有著自己的鮮明特色。與美國相比，我國的智庫還很年輕，差距也較大，我們要迎頭趕上，這是習總書記的要求，也是時代的要求。

《西部大開發》：國家決策方式很多，借助智庫是其中之一。社會認為，美國的智庫實力最強。據您了解，美國智庫是如何影響美國的決策過程的？

呂日周：“智庫”，也叫“思想庫”。大多數人認為，最早的“智庫”產生于二十世紀初的美國，到二戰以后較快地發展起來，越來越多地發揮了政府“外腦”的作用。其實，為政府或領導人出謀劃策的“外腦”中國古代早已有之，那時候叫謀士，也叫幕僚。但是，現代智庫已與幕僚、謀士有很大不同，它要發揮團隊的力量，具有獨立性，而舊時的幕僚、謀士多為依附性很強的個人。

如今，美國有近兩千個智庫。既有綜合性的，也有專業性的。研究領域涵蓋政治、經濟、安全、文化、科學技術、社會等諸多領域。在美國，智庫通常被定義為以影響政府公共決策為目的、非營利的、獨立的研究機構，純粹的官方研究機構不被視為智庫。某些研究機構與政府有某些聯系，為擠進智庫圈子，它們都極力標榜自己的獨立性和中立性。獨立性可以說是美國智庫的首要特點。

在美國，智庫以多種方式對政府與社會發揮影響力。

首先是開展項目研究。各智庫每年都會有很多研究項目，選題基本上是自主決定的。研究成果出來后以政策研究報告或學術書籍的方式公開發表，對戰略、政策及各種問題發出自己的聲音。一些智庫也會承包一些政府課題。在此情況下，其研究成果對政府決策的影響將更為直接。但因用的是政府資金，獨立性多少要打些折扣。

其次是組織召開各種國內、國際研討會。比如著名的布魯金斯學會，他們一年不知道要召集多少會議。這些研討會有些是研究項目的一部分，有些是獨立的。研討會召開以后都會形成會議報告和其他形式的研究成果，除少數內部報告外，多數公開發表，力爭直接和間接地影響政府決策和公眾輿論。

第三是美國相關法律規定，政府在決策過程中必須開展咨詢，向智庫咨詢已形成慣例。比如，請不同的智庫提出政策建議，貨比三家。又如邀請智庫人員參加聽證會、咨詢會，國會請、白宮請、國務院各個部門也請。我認識的許多美國智庫專家都經常參加這類活動。

再就是我們經常說的“旋轉門”，政府官員與智庫專家不斷替換角色?！靶D門”的一項基礎是美國的兩黨制，大家都知道，美國的一些智庫跟黨派有緊密關系。如布魯金斯學會接近民主黨，傳統基金會接近共和黨。當某黨上臺執政時，總會有不少支持它的智庫人員進入政府，成為政府官員，包括擔任國安會、國務院的高級職務。而隨著執政黨的改變，他們又回智庫繼續做研究，把執政經驗帶回智庫。有些人曾幾進幾出。但“旋轉門”的基礎并不限于兩黨制，官員離職后進智庫或大學從事研究，智庫專家學者有見地、有成果被請到政府任職，實際上是一種更普遍的做法。這一做法在美國長盛不衰，還涉及到公務員制度，涉及到官員與專家的素質、能力與水平，不具備這些條件，門是旋轉不起來的。

《西部大開發》：美國智庫除了影響決策，充當政府的“參謀”，“外腦”，還能起到什么樣的作用？不同的智庫是否發揮不同的作用？

呂日周：實際上，智庫之間的差異化很大，定位也各有不同，不能一概而論。以戰略外交類智庫為例，開展第二軌道對話也是美國智庫發揮的一項重要作用。在外交上，當兩國關系遇到嚴重困難，或面臨特別棘手的外交事務和敏感問題時，官方即一軌對話常常會陷入停滯或難以作為，這時二軌對話就有了用武之地。美國智庫在這方面非?；钴S，并有著豐富的經驗。在中美之間，上世紀90年代末以來，智庫間的二軌對話不斷發展，最初的推動力來自美國的智庫。據我所知，對于中美兩國間的一些重要的安全對話，如網絡安全對話、戰略核對話、安全危機管理對話等，當然還有其他一些敏感問題的探討，二軌都發揮了重要的作用。

二軌對話由智庫出面搭臺，組織研討，具有非正式、非官方的特點，具有較大的靈活性，但必須得到政府的支持。除了政策指導外，一個重要的做法是允許一些官員以個人身份與智庫專家學者一起參加會議，參與探討。對話中，如果雙方能達成某些一致，提出的建議得到雙方政府的一定認可，下一步將可能由官方繼續對話、討論，否則，則可以完全不算數。還有的會議被稱為一點五軌對話，也就是說里面官方的人員會多一些，對話也更受到官方的重視。此外，各國智庫研究人員之間通過長期交往，常常能建立起一定的相互信任關系。這種人脈關系在國家關系或者外交某些環節遇到困難時，也可能發揮較大的作用。

美國的智庫還非常注重對于公眾輿論的影響。在國內，我們在許多研究領域里，內部研究項目與會議非常多，往往做完了，寫個內部報告也就結束了。美國的智庫則不同，他們在項目或研討會結束時，往往要搞向媒體或公眾的發布會，請很多記者來，讓參與項目或會議的專家學者介紹有關成果，對公眾施加影響。當然，他們也不是什么都講。我在國外參加會議時有過多次這樣的經歷，印象很深。何時中國的戰略與外交研究智庫也能這樣做，將是一大進步。

美國有一些研究項目是政府部門和智庫一起來做。最有名的案例是美國國家情報委員會每四年發布一次的“全球趨勢報告”。2012年底，其發布題為“2030年全球趨勢：不一樣的世界”的報告，報告中對全球發展趨勢有一些很重要的分析與概括，并引人注目地提出：“西方兩個多世紀以來在全球的主導地位將被顛覆”。 就是這個研究項目，幾乎從始至終，都有許多智庫的專家學者參加，研究期間和報告發表后，美國國家情報委員會多次組織這些專家學者到中國和其他國家交換看法，聽取意見，闡述觀點。在北京，主要的智庫他們幾乎都去了。我所在的單位也與他們座談過。這一報告在美中兩國、在世界上都有較大的影響。智庫在其中發揮的作用，特別是傳播的作用，是顯而易見的。其做法值得我們學習。

美國的智庫還非常善于利用網頁向公眾傳播觀點，擴大影響。舉行各種日常報告會和講座，是智庫十分普遍的做法。在當前信息化的世界，公眾輿論對政府決策的影響已經越來越大，智庫對國內外公眾輿論發生影響，在公共外交上發揮作用，不僅能對政府決策發生影響，還能對國家的對外政策起到支持作用。

順便提一下，公共外交主要是指由政府主導的對外國民眾、媒體的工作，其與傳統的政府間外交不同，有著特殊的功能。近年來，公共外交已引起各國越來越多的重視。值得注意的是，雖然公共外交由政府主導，但如果政府直接披掛上陣，直接做宣傳，甚至大把花錢把廣告做到國外去，往往效果不佳，甚至適得其反。美國在這方面很重視發揮智庫的作用，值得我們學習。

《西部大開發》：剛才我們談的都是美國智庫有什么作用?，F在您談談我國智庫發展的總體現狀。如何建設“中國特色的新型智庫”？

呂日周：談我國智庫的發展現狀，就不能不提到今年1月22日美國賓夕法尼亞大學“智庫項目（TTCSP）”研究成果《全球智庫發展報告2013》中的數字。報告提出，截至2013年8月，全球各地共有智庫6826家。全球智庫數量最多的國家是美國（1828家），中國超過英國、印度、德國，以426家的總量居世界第二。

賓夕法尼亞大學的研究報告對我國智庫進行了總結，將我國智庫分為黨政軍智庫、社會科學院智庫、高校智庫和民間智庫四類。賓大的研究報告把“黨政軍智庫”排在了我國智庫的第一位，而按照國際上通常對智庫的定義或標準，政府內的研究機構是不算智庫的。賓大這樣做，也算是承認了我國特色吧。美國人當然知道，美國的智庫是在其自身的政治、社會生態下發展起來的，在我國不可能生搬硬套?；仡櫄v史，我們早先學習的是前蘇聯的做法，成立社會科學院，建立起大而全的科研體系，資金全部由國家提供。這和美國是兩種完全不同的體系。改革開放以來，我們又建立了各種政策研究室、研究中心或研究所，有中央的，有地方的，還有軍隊的，但基本上仍是政府內的研究機構。上世紀80年代、特別是90年代以后，我國引入了“智庫”的概念，開始較多地借鑒美國智庫的經驗，半獨立的和完全民間的智庫逐漸有了較大的發展。

習近平總書記講“推進中國特色的新型智庫建設”，我認為，重要的一點就是不能完全套用外國、包括美國的理論和做法，如果硬套的話，中國的智庫將難以得到健康、快速的發展，甚至還可能走彎路。但另一方面，外國的好做法、好經驗則一定要學過來，為我所用。我國智庫要想辦好、辦出特色，首先要根據國情對“智庫”進行準確定義，清華大學公共管理學院院長薛瀾認為中國智庫應是“相對穩定且獨立運作的政策研究和咨詢機構?！边@也許是一個目前可行的定義。強調擴大智庫的獨立性，不一定要機構完全獨立于政府之外，重在其運作、研究保持必要的獨立性。圍繞這一點可以大做文章，可以用以解決中國缺少獨立民間研究機構的問題。

根據以往與政府的關系，我國的智庫可大致分為官方研究機構、半官方研究機構和民間獨立研究機構三類。對于官方研究機構來說，擁有獨立性比較難，承擔的任務也有所不同；對于完全民間的研究機構，目前有兩個問題，一是不少機構的研究能力比較薄弱，二是政府的信任度不高，當然，這些在未來的發展中，可以逐步得到改變；而對于半官方的機構來說，在借鑒國外經驗、較獨立地開展研究和爭取政府支持方面，目前可能處于比較有利的地位。因此，我國要想發展“中國特色的新型智庫”，我認為，一是要從現實出發，努力使三類研究機構都盡可能地發揮各自的作用；二是要著眼長遠，積極促進后兩類智庫、首先是半官方智庫的建設與發展，支持其發展成為真正的“外腦”。

去年以來，智庫建設成了熱門話題，走在最前面的是高校，紛紛建立自己的智庫。為什么高校智庫發展得快？我覺得它有幾點便利：不是政府部門，也不是民間，處于兩者之間，但與政府有較好的聯系渠道；人才濟濟，有很多好的專家學者；對外更開放、財政上也較易得到各方面的支持?？傊?，在目前情況下，高校的智庫恰似半官方的研究機構，在官與民之間，很多事情好說、好辦，有較易于生長的環境，可能開展更為獨立的研究。另外，中國經濟報刊協會衛思宇副會長提出的中國經濟報刊社智庫推進計劃也值得重視并推廣。

改革開放以來，有一些官方的研究機構已經試圖向民間研究機構轉型，比如中國（海南）改革發展研究院。據報道，該院副院長苗樹彬曾就智庫建設提出：所謂“特色”，是指與各級政府研究室、發展研究中心和社科院相比存在明顯差異，不是政府舉辦的、不受財政供養的、沒有行政級別的、員工聘任不受人事部門調控的、干部不是由組織部門任免的、研究選題不是政府下達而是獨立自主選擇的，等等。如果把這個問題的討論放在30多年改革開放的視野下看，所謂的“特色新型智庫”，就是在30多年改革開放歷史進程中應運而生且管理體制、治理結構、運行機制與官辦智庫顯著不同的公共政策研究機構。這樣的公共政策研究機構，很可能就是中國現代智庫的中間形態。最終經過我們的改革和調整，把這些“半官方”的，處于中間形態的智庫發展成適合中國政府需要的“中國特色的新型智庫”。我贊成他的看法。

《西部大開發》：您剛才談到了我國智庫的基本狀況，下面請您重點談談各類智庫存在的主要缺陷或面臨的主要問題。

呂日周:改革開放35年來，我國的智庫機構既面臨一些共性的問題，也面臨一些不同的挑戰。我認為主要有以下幾個方面：

一是領導層和職能部門對智庫的重視與支持仍需加強，特別是對民間和半官方的智庫。為解決好這一問題，既要提高政府部門的認識，還要提高智庫本身的研究水平。令人高興的是，隨著形勢的發展，政府對各類研究機構的重視程度已在不斷提高。在國際安全研究領域，目前已經有越來越多的智庫專家被邀請參加有關職能部門，如外交部、中外辦、臺辦、總參等召開的吹風會、咨詢會，參與討論，提供政策建議。不少部門的做法已經形成機制。只是跟美國比，當前還缺少法律性的安排。

二是資金制約。對于研究國際問題、外交安全問題的智庫來說，企業不愿意給錢，國外基金會的錢“燙手”，政府的撥款又不足，經費不足的問題比較突出。美國的稅收制度有利于鼓勵企業向智庫贊助，美國還有最發達的各種基金會，其智庫的理事會中也多有企業家參加。這方面的差距恐怕難以在短期內縮小。從長遠看，我國智庫的發展恐怕還是要走官產學相結合的道路。

三是在研究方法、研究工具上，我們多數智庫和美國智庫的差距仍然很大。許多研究機構的研究方法陳舊，美國智庫早已普遍采取的一些研究方法，如定性定量分析相結合、模擬推演、系統研究等，我們的許多智庫仍不甚了解或因種種原因無法使用。當前，要采取新方法，研究新問題，關鍵是解放思想，破除舊的觀念。我們中國人一點也不笨，可以較快地趕上去。這方面，我所在的單位在開展模擬推演、綜合運用多種新方法進行戰略規劃研究方面有不少實踐，已經取得了一些重要的研究成果。

四是對公眾發揮積極影響力不足。近年來，雖然出現了一些積極變化，但卻魚龍混雜，許多好的成果、好的觀念未能向公眾發布、宣傳，一些不準確、甚至是不正確的觀點卻四處傳播。中國的官方和半官方智庫在互聯網絡的建設上，在發揮機構網頁的作用上，與美歐著名智庫的差距更是十分明顯。這方面的問題必須盡快得到解決。今后，如果能得到政策的支持和引導，中國智庫在這些方面發揮作用的潛力將是非常大的。

五是缺乏獨立性和開放性，這是最大的缺陷。上面提到的問題多多少少都與此有關。在這方面官方研究機構表現得最突出。出現這種情況，既有體制上的障礙，又有認識上的原因，還源于缺乏創新意識。我也曾看到這樣的情況，有些研究機構隨著獨立運作和開放性的不斷增加，曾經取得突出的研究成果，但后來卻明顯退步，重新變得十分官方化、機關化，不禁令人嘆息。

總之，要彌補當前中國智庫存在的種種缺陷，逐步加強獨立性、開放性應是最重要的。對于民間的和半官方的智庫要支持其保持獨立性和較大的獨立性，政府直屬的研究機構，也應朝此方向努力，力爭做到“不唯上，不唯書，只唯實”。至于加強開放性，則更應是對我國各類智庫的共同要求。

《西部大開發》：過去，政府邀請智庫專家參與會議，只想聽好話，不想聽不同意見，很多專家因此只報喜不報憂，您怎么看這種弊端？

呂日周：我覺得情況沒有那么嚴重，就我自身來說，當前，政府傾聽是越來越開放了，并特別歡迎有見地的意見。當然，最終能吸收多少，則還要由多種因素所決定。假如你的意見和現實政策差距太大，即使覺得你說的有道理，但在向上匯報或反映時也會打折扣，這其實是很正常的。盡管如此，一些比較超前的建議仍可能逐步發生潛移默化的影響。一次、兩次、三次，持續提出，最后終于得到了積極的反應。

當前，智庫提出的意見上面是不是重視，愛不愛聽，雖然也有報喜與報憂的問題，但最重要的還在于你的建議與看法對不對，在于你會不會正確地提出建議?，F在有些學者，嚴重脫離現實，又離工作層、決策層非常遠，卻自以為高明，這樣你提出的看法與建議就往往不靠譜。所以說，從一定意義上講，“半官方”研究機構的專家學者還是有比較優勢的，一腳在內，一腳在外，既了解實際情況，又懂政策，提出的建議往往更容易為上面所接受。面對政策建議可能遇到的尷尬，對智庫來說，關鍵的是要加強自身建設，努力形成更符合實際情況也更能滿足政府需要的研究成果。智庫的專家與學者決不能自以為高，夸夸其談。否則，如果言之無物，只會發豪言壯語、講故事，這樣的專家，職能部門自然是請了一次就決不再請第二次。

《西部大開發》：我國正在崛起，一個崛起中的大國將面臨諸多挑戰，這對國家的決策必將帶來重大壓力。在國家治理能力現代化決策中，“智庫”能起到幫助相關部門科學決策的作用嗎？我國的智庫應如何更好地發展，積極參與決策呢？

呂日周：先談談你提出的第一個問題，挑戰上升對決策形成重大壓力的問題。你講的完全正確，在當前世界全球化、信息化、多極化加速發展的形勢下，中國崛起已走到一個關鍵的時刻。面對國際形勢、國際問題的日新月異；面對各種挑戰，包括日益交織在一起的傳統、非傳統挑戰；面對中國與世界關系發生的巨大變化，我國自身成為國際形勢格局中的一大變量；再加上我國領導制度變化帶來的領導人閱歷、經驗的變化，以及世界上決策輔助手段、方法、技術的快速發展，在如此復雜的形勢下，中國的決策已絕無可能再只依靠少數領導人和主要職能部門來進行，而必須走向科學、民主決策。其中，大力推動作為“外腦”的智庫建設，使其對決策形成重大助力，已是迫在眉睫的一項重大任務。

智庫能對科學民主決策發揮重要作用嗎？這是第二個問題。我認為答案是完全肯定的。這一點既為國外的經驗所證實，也為我們自己的實踐證實。前面已經提到，智庫的研究成果、智庫專家學者的建議，近年來已越來越受到政府有關部門和國家領導層的重視，專家學者參加各種職能部門舉辦的咨詢會、研討會已逐漸成為常態，越來越多的政府決策機構已經開始委托智庫做課題，提建議，這都是很好的現象。而習主席明確提出要加強智庫建設更表明了領導層對智庫作用的認識。當然，我前面也講到政府對智庫的重視還不夠，這是一個問題的兩個方面?？偟目?，這是前進中的問題。

你提的第三個問題，中國的智庫應如何加快發展，參與決策，其實我在談前面的問題時已經講到了，現在再補充一點，作一個總結。我認為，首先，就國家來說，對于現有各類智庫，都應給予支持與引導，政策要放開，法律要保障，最大限度地發揮智庫的“外腦”作用。第二，針對中國智庫存在的缺陷，在今后一段時間，要適度突出智庫的獨立性與開放性，鼓勵智庫講真話、講實話，敢于提不同意見，這方面做好了，中國智庫也完全能像國外一流智庫那樣，出思想，出理論、出戰略、出政策。第三，智庫本身要抓住發展大好時機，處理好繼承與創新，自主與借鑒的關系，努力作為，完成好四大任務，包括提供準確信息、提出有預見性和可行性的政策建議；積極開展內外交流，構建創新研究平臺；正確引導與反映公眾輿論，積極開展公共外交；加強自身建設，努力擁有最好的機制、人才和先進的研究方法。美國最著名的智庫布魯金斯學會有三大宗旨：Independence (獨立)、Quality (質量，包括人才與成果)、Impact (影響力，對決策及公眾輿論）。我想，這三點，對于中國智庫來說，都有重要的借鑒意義。