中國貧困家庭類型需求和服務支持研究

林閩鋼+梁譽+劉璐嬋

摘要：隨著中國貧困治理的深入，長期貧困治理將成為中國今后反貧困政策的核心?；?013年中國城鄉困難家庭社會政策支持系統建設項目的調查數據，研究中國城鄉貧困家庭的類型和致貧因素，重點分析貧困家庭的社會服務需求及其服務供給，并提出相應的政策建議。中國的貧困治理是一項長期的、系統的工程：重點干預對象是多因致貧家庭，重點干預路徑是促進貧困家庭就業，重點干預地區是農村地區，要為貧困家庭提高社會服務需求的供給程度尤其是醫療衛生保健服務，采用現金救助和服務救助相結合的方式，以“社會服務包”滿足多類型貧困家庭需求。

關鍵詞：貧困家庭類型；貧困家庭需求；貧困家庭服務；貧困治理

中圖分類號：C979文獻標識碼：A文章編號：１００８－７１６８（２０14）０3－0003－09

一、研究背景

貧困問題一直是人類發展所面臨的核心問題。21世紀初期，長期貧困（Chronic Poverty）問題及其干預政策開始成為各國研究的重點。與傳統的貧困研究相比較，長期貧困研究則更注重貧困的類型分析和政策干預的有效性。

經過三十多年經濟和社會的快速發展，中國在貧困治理方面取得了顯著成果。中國的貧困治理主要采取了兩條路徑：一是組織實施了以農村貧困人口為重點的區域性扶貧；二是從1999年開始，中央政府先后分別在城市和農村開始實施低保制度。但近十年來，中國城鄉低?？側藬捣€定在七千多萬人，低保家庭也一直保持在近四千萬戶左右。隨著中國貧困治理的深入，長期貧困問題的解決開始成為今后反貧困政策的核心。為了提高反貧困政策的有效性，推進貧困家庭的分類治理，特別需要研究中國貧困家庭的類型與致貧因素，還要進一步了解貧困家庭對社會服務的需求，及目前社會服務對貧困家庭的供給和支持情況，為今后中國大規模的貧困治理找到政策干預點。

二、數據來源

由財政部資助、民政部政策研究中心承擔的國家重大課題“中國城鄉困難家庭社會政策支持系統建設”，自2008年以來已經開展5年，目前已建立了“中國城鄉困難家庭社會政策支持系統建設”數據庫。本文使用的是2013年調查的數據。

2013年中國城鄉困難家庭社會政策支持系統建設項目的數據反映的是2012年城鄉貧困家庭的基本狀況。該調查從2008年起，以家庭為單位，對城鄉分別進行調查。調查采用了立意抽樣、簡單隨機抽樣等方式，以全國34個省、自治區和直轄市為初級抽樣框，初級抽樣框抽取的每個省份內部的所有地級市為第二級抽樣框，抽到的每個地級市內部的所有區縣為第三級抽樣框，每個區縣內部的所有鄉鎮與街道構成第四級抽樣框，按東中西不同的樣本量抽取樣本。最終抽取的6個調查地區包括遼寧省、山東省、山西省、湖南省、甘肅省和重慶市，總共抽取96個區縣的11800戶困難家庭作為調查樣本并對其進行入戶調查。此后幾年的調查延續了2008年的全國－?。校瓍^（縣）－鄉鎮－戶的順序，以區縣作為最基本的抽樣框，綜合運用了立意抽樣、分層抽樣以及簡單隨機抽樣等多種抽樣方式完成了抽樣。

2012年的調查則將樣本省份擴展到十個，包括安徽省、甘肅省、廣西省、貴州省、湖南省、遼寧省、山東省、山西省、陜西省、重慶市。本次調查對象包括城市和農村地區困難家庭，回收的有效問卷為城市6062份、農村6166份。

三、中國貧困家庭類型和致貧因素

根據“中國城鄉困難家庭社會政策支持系統建設”項目多年的調查，中國貧困家庭主要面臨八大困難：家庭主要勞動力沒有工作、子女教育負擔難以承受、家庭主要成員沒有勞動能力、家庭成員疾病負擔重、家庭成員需要長期照料、家庭成員發生意外事故、被長期拖欠工資、遭受重大自然災害。

根據2013年的調查數據，在被調查的城市困難家庭中，92.34%貧困家庭面臨這八大困難，其中有43.82%的家庭屬于單因致貧，即僅僅面臨單一的困難，而48.52%以上的家庭是多因致貧；在被調查的農村困難家庭中，95.78%貧困家庭面臨這八大困難，其中45.07%的家庭屬于單因致貧，5071%以上的家庭則是多因致貧（參見表1）。表1貧困家庭致貧因素類型

城市地區農村地區致貧因素分類戶數（戶）百分比（%）戶數（戶）百分比（%）單因致貧的困難家庭2627 43.822745 45.07雙因致貧的困難家庭1970 32.862159 35.45三因致貧的困難家庭 730 12.18 771 12.66四因致貧的困難家庭 170 2.83 1422.33五因及以上致貧的困難家庭39 0.65160.27其他 459 7.66 2574.22合計5995100.006090100.00

在貧困家庭中，城市和農村單因致貧的家庭總數分別是2627戶和2745戶，分別占全部被調查家庭的43.82%和45.07%。在城市中，最主要的單一致貧原因是“家庭主要勞動力沒有工作”，這一原因導致貧困的家庭比例高達14.78%。相比之下，農村中則是“家庭主要成員沒有勞動能力”，有2036%的家庭受困于此?？梢?，失業是城市家庭主要致貧因素，而家庭主要成員沒有勞動力是農村家庭的主要致貧因素（參見表2）。表2單因致貧的家庭

城市地區農村地區致貧原因戶數（戶）百分比（%）致貧原因戶數（戶）百分比（%）家庭主要勞動力沒有工作 88614.78家庭主要成員沒有勞動能力124020.36子女教育負擔難以承受 60510.09家庭主要勞動力沒有工作 565 9.28家庭主要成員沒有勞動能力 592 9.87家庭成員疾病負擔重 456 7.49家庭成員疾病負擔重 389 6.49子女教育負擔難以承受 225 3.69家庭成員需要長期照料 113 1.89家庭成員需要長期照料 145 2.38家庭成員發生意外事故24 0.40家庭成員發生意外事故65 1.06被長期拖欠工資12 0.20遭受重大自然災害45 0.74遭受重大自然災害 6 0.10被長期拖欠工資 4 0.07合計262743.82合計274545.07

在雙因致貧的家庭中，城市共有1970戶，占全部被調查家庭的32.86%；農村地區共有2159戶，占全部被調查家庭的35.45%。在城市，有9.09%的家庭面臨的兩項主要致貧原因是：“家庭主要勞動力沒有工作”和“過重的子女教育負擔”。在農村，有9.11%的貧困家庭面臨的兩項主要致貧原因是：“家庭主要成員沒有勞動能力”和“過重的家庭成員疾病負擔”。與單因致貧的貧困家庭相比較，多數城市雙因致貧的家庭是在遭遇失業的基礎上又增加了子女教育負擔，多數農村雙因致貧的家庭則是在家庭主要成員沒有勞動能力的基礎上又添加了疾病負擔（參見表3）。表3雙因致貧的家庭分布

城市地區農村地區致貧原因戶數（戶）百分比（%）致貧原因戶數（戶）百分比（%）（1）家庭主要勞動力沒有工作

（2）子女教育負擔難以承受 545 9.09（1）家庭主要成員沒有勞動能力

（2）家庭成員疾病負擔重 555 9.11%（1）家庭主要成員沒有勞動能力

（2）家庭成員疾病負擔重 280 4.67（1）家庭主要成員沒有勞動能力

（2）家庭成員需要長期照料 295 4.84（1）家庭主要勞動力沒有工作

（2）家庭成員疾病負擔重 235 3.92（1）家庭主要勞動力沒有工作

（2）家庭主要成員沒有勞動能力 218 3.58（1）家庭成員疾病負擔重

（2）子女教育負擔難以承受 1682.8（1）家庭成員疾病負擔重

（2）家庭主要勞動力沒有工作 198 3.25（1）家庭主要勞動力沒有工作

（2）家庭主要成員沒有勞動能力 158 2.64（1）家庭成員疾病負擔重

（2）家庭成員需要長期照料 189 3.10（1）家庭主要成員沒有勞動能力

（2）子女教育負擔難以承受 156 2.60（1）家庭主要勞動力沒有工作

（2）子女教育負擔難以承受 155 2.55（1）家庭成員疾病負擔重

（2）家庭成員需要長期照料 138 2.30（1）家庭成員疾病負擔重

（2）子女教育負擔難以承受 120 1.97（1）家庭主要成員沒有勞動能力

（2）家庭成員需要長期照料 106 1.77（1）家庭主要成員沒有勞動能力

（2）子女教育負擔難以承受 108 1.77（1）家庭主要勞動力沒有工作

（2）家庭成員需要長期照料60 1.00（1）家庭主要勞動力沒有工作

（2）家庭成員需要長期照料80 1.32其他兩項組合形式 124 2.07其他兩項組合形式 241 3.96合計197032.86合計215935.45

在三因致貧的家庭中，城市地區有730戶，占全部被調查家庭的12.18%；農村地區有771戶，占12.66%。在城市，有2.11%的貧困家庭同時面臨家庭主要成員沒有勞動能力、家庭成員疾病負擔重和家庭成員需要長期照料的困難。在農村，4.04%的貧困家庭面臨的主要致貧原因是：家庭主要成員沒有勞動能力、家庭成員疾病負擔重以及家庭成員需要長期照料（參見表4）。表4三因致貧的家庭

城市地區農村地區致貧原因戶數（戶）百分比（%）致貧原因戶數百分比（%）（1）家庭主要成員沒有勞動能力

（2）家庭成員疾病負擔重

（3）家庭成員需要長期照料126 2.11（1）家庭主要成員沒有勞動能力

（2）家庭成員疾病負擔重

（3）家庭成員需要長期照料246 4.04（1）家庭主要勞動力沒有工作

（2）家庭成員疾病負擔重

（3）子女教育負擔難以承受107 1.79（1）家庭主要勞動力沒有工作

（2）家庭成員疾病負擔重

（3）家庭主要成員沒有勞動能力 80 1.31（1）家庭主要成員沒有勞動能力

（2）家庭成員疾病負擔重

（3）家庭主要勞動力沒有工作 99 1.65（1）家庭主要成員沒有勞動能力

（2）家庭成員疾病負擔重

（3）子女教育負擔難以承受 65 1.07（1）家庭成員疾病負擔重

（2）家庭主要成員沒有勞動能力

（3）子女教育負擔難以承受 80 1.33（1）家庭成員疾病負擔重

（2）家庭主要勞動力沒有工作

（3）家庭成員需要長期照料 55 0.91（1）家庭主要勞動力沒有工作

（2）家庭成員疾病負擔重

（3）家庭成員需要長期照料 74 1.23（1）家庭主要勞動力沒有工作

（2）家庭主要成員沒有勞動能力

（3）家庭成員需要長期照料 52 0.85（1）子女教育負擔難以承受

（2）家庭主要成員沒有勞動能力

（3）家庭主要勞動力沒有工作 71 1.18（1）子女教育負擔難以承受

（2）家庭成員需要長期照料

（3）家庭成員疾病負擔重 410.67（1）家庭成員疾病負擔重

（2）子女教育負擔難以承受

（3）家庭成員需要長期照料 36 0.60（1）家庭成員疾病負擔重

（2）子女教育負擔難以承受

（3）家庭主要勞動力沒有工作 33 0.54（1）家庭成員需要長期照料

（2）子女教育負擔難以承受

（3）家庭主要勞動力沒有工作 30 0.50（1）家庭成員需要長期照料

（2）子女教育負擔難以承受

（3）家庭主要成員沒有勞動能力 28 0.46其他三項組合形式107 1.79其他三項組合形式171 2.81合計73012.18合計77112.66

四、中國貧困家庭的服務需求及其供給

從表5可以看到，無論在城市還是農村，醫療衛生保健服務都是貧困家庭需求程度最高的服務項目。其中，城市有3085戶貧困家庭需要醫療衛生保健服務，占城市貧困家庭的51.70%；農村有3815戶貧困家庭需要醫療衛生保健服務，占農村貧困家庭的比重高達63.45%。在辦理社會保障服務方面，城市有2270戶貧困家庭需要辦理社會保障服務，占城市貧困家庭的38.04%；農村有2385戶貧困家庭需要辦理社會保障服務，占農村貧困家庭的比重為39.66%。在勞動就業服務方面，城市有2262戶貧困家庭需要勞動就業服務，占城市貧困家庭的37.91%；農村有1704戶貧困家庭需要勞動就業服務，占農村貧困家庭的28.34%。在緊急救助、生活照料、精神慰藉、臨終關懷、社區養老、幼兒托護等方面，農村貧困家庭對這些服務項目的需求程度均高于城市。就城鄉貧困家庭對社會服務的需求來看，與城市相比較，除勞動就業服務以外農村貧困家庭對各項社會服務需求程度更高（參見表5）。表5貧困家庭對社會服務的需求

社會服務項目城市農村戶數（戶）占城市貧困家庭比率（%）戶數（戶）占農村貧困家庭比率（%）辦理社會保障服務227038.04238539.66勞動就業服務226237.91170428.34醫療衛生保健服務308551.70381563.45緊急救助 565 9.47 72712.09生活照料服務 67511.31101916.95精神慰藉 251 4.21 282 4.69臨終關懷服務70 1.17 158 2.63社區養老服務 74912.55 86514.39幼兒托護 101 1.69 108 1.80

就貧困家庭對社會服務需求的供給程度來看，總體上，貧困家庭社會服務需求的供給程度較低（參見表6）。其中在城市，僅“辦理社會保障服務”這一項需求的供給程度就達到了52.07 %，超過有需求家庭的一半，而在緊急救助、生活照料、臨終關懷、社區養老、幼兒托護等其他服務項目上，服務的供給比率分別僅為15.04%、10.22%、4.29%、11.21%和12.87%，需求供給程度不及20%。同樣，在農村也僅有“醫療衛生保健服務”和“辦理社會保障服務”兩項社會服務項目需求的供給程度超過有需求家庭的一半，分別為59.58%和59.45 %，而生活照料服務、精神慰藉、臨終關懷、社區養老、幼兒托護服務供給的程度分別僅為11.48 %、18.44%、8.86%、9.60%和14.81%（參見表6）。表6貧困家庭社會服務需求的供給程度

社會服務項目城市農村需求戶數（戶）供給戶數（戶）供給比率（%）需求戶數（戶）供給戶數（戶）供給比率（%）辦理社會保障服務2270118252.07 2385141859.45 勞動就業服務2262 62027.41 1704 32519.07 醫療衛生保健服務3085133243.18 3815227359.58 緊急救助 5658515.04727 25234.66 生活照料服務 6756910.22 1019 11711.48 精神慰藉 2515823.112825218.44 臨終關懷服務70 34.2915814 8.86 社區養老服務 7498411.2186583 9.60 幼兒托護 1011312.871081614.81

從中國東中西部區域情況來看，醫療衛生保健服務仍然是貧困家庭需求程度最高的社會服務項目，其中，東部地區有1406戶家庭需要醫療衛生保健服務，占該地區貧困家庭的60.87%；中部地區有2217戶家庭需要醫療衛生保健服務，占該地區貧困家庭的61.40%；西部地區有3277戶家庭需要醫療衛生保健服務，占該地區貧困家庭的54.08%。在辦理社會保障服務、勞動就業服務、社區養老服務方面，東部為30.74 %、22.25%和11.90%；中部地區為40.07%、31.85%、14.79%；西部地區為41.23%、37.99%、13.29%；中部和西部地區的需求程度更高。而在緊急救助、生活照料服務方面，東部地區為13.12%、16.75%；中部地區為12.57%、14.29%；西部地區為8.83%、13.05%；東部地區的需求程度更高（參見表7）。表7東中西部區域貧困家庭對社會服務的需求

社會服務項目東部中部西部戶數

（戶）占該地區貧困

家庭比率（%）戶數

（戶）占該地區貧困

家庭比率（%）戶數

（戶）占該地區貧困

家庭比率（%）辦理社會保障服務 71030.74 144740.07 249841.23 勞動就業服務 51422.25 115031.85 230237.99 醫療衛生保健服務140660.87 221761.40 327754.08 緊急救助 30313.1245412.57 535 8.83 生活照料服務 38716.7551614.29 79113.05 精神慰藉 121 5.24150 4.15 262 4.32 臨終關懷服務52 2.25 52 1.44 124 2.05 社區養老服務 27511.9053414.79 80513.29 幼兒托護36 1.56 52 1.44 121 2.00

從表8來看，東部地區貧困家庭社會服務需求的供給程度總體上要高于中部，尤其高于西部地區。其中東部地區只有辦理社會保障和醫療衛生保健兩項服務的供給戶數達到需求戶數的一半，分別為59.01%和61.88%，而其他項目，尤其是緊急救助、生活照料服務、臨終關懷服務、社區養老服務的需求供給率仍然較低。中部地區同東部地區一樣，也只有辦理社會保障和醫療衛生保健兩項服務的供給戶數達到需求戶數的一半，分別為51.62%和54.17%，其余服務項目，除勞動就業服務、緊急救助、精神慰藉服務以外，供給率均低于20%。與東部和中部相比，西部地區僅有辦理社會保障服務一項服務供給率超過50%，其余服務特別是臨終關懷服務、社區養老、幼兒托護服務，供給率只有323%、8.57%和8.26%，遠不能滿足貧困家庭對社會服務的需求。因此，就東中西部區域來看，貧困家庭社會服務需求的供給程度皆較低，并且呈現出明顯的地區差異（參見表8）。表8東中西部區域貧困家庭社會服務需求的供給程度

社會服務項目東部中部西部需求戶數

（戶）供給戶數

（戶）供給比率

（%）需求戶數

（戶）供給戶數

（戶）供給比率

（%）需求戶數

（戶）供給戶數

（戶）供給比率

（%）辦理社會保障服務 71041959.011447 74751.622498143457.41勞動就業服務 51420139.111150 25722.352302 48721.16醫療衛生保健服務140687061.882217120154.173277153446.81緊急救助 303 5718.81 454 19843.61 5358215.33生活照料服務 387 5915.25 51636 6.98 7919111.50精神慰藉 121 3831.40 1503120.67 2624115.65臨終關懷服務525 9.6252 815.38 1244 3.23社區養老服務 275 4315.64 5345510.30 80569 8.57幼兒托護36 1233.3352 713.46 12110 8.26

在勞動就業服務方面，城鄉接受過各類勞動就業服務的貧困家庭之間存在明顯差異，農村貧困家庭接受各類勞動就業服務的情況要明顯好于城市貧困家庭。其中，在接受扶貧資金、稅收優惠、小額低息貸款、技術支持、結對幫扶等服務上，城市貧困家庭接受過這些具體服務項目的比例為6.29%、1.16%、1.45%、6.10%、17.13%，農村貧困家庭接受服務的比例分別是33.38%、6.17%、8.87%、19.70%、40.45%，明顯高于城市（參見表9）。表9貧困家庭接受各類勞動就業服務

服務項目城市農村戶數

（戶）占接受過勞動就業服

務戶數的比率（%）戶數（戶）占接受過勞動就業服

務戶數的比率（%）扶貧資金 65 6.29 22233.38 稅收優惠 12 1.1641 6.17 小額低息貸款 15 1.4559 8.87 技術支持 63 6.10 13119.70 結對幫扶17717.13 26940.45 免費培訓65062.92 25738.65 有償培訓 19 1.849 1.35 其他6 0.584 0.60

從貧困家庭就醫情況來看，“費用高、看病貴”成為貧困家庭就醫的首要困難，分別有87.62%和79.62%的城市和農村貧困家庭認為就醫費用高。此外，另有5.49%和9.94%的城市和農村貧困家庭認為看病手續繁瑣，有5.62%和5.30%的城市和農村貧困家庭認為看病排隊難，0.52%和3.78%的城市和農村貧困家庭認為看病交通不便（參見表10）。表10貧困家庭就醫困難

地區排隊難費用高看病手續繁瑣交通不便其他戶數

（戶）比率

（%）戶數

（戶）比率

（%）戶數

（戶）比率

（%）戶數

（戶）比率

（%）戶數

（戶）比率

（%）合計

（戶）城市3385.62526687.623305.49 310.52450.756010農村3255.30488479.626109.942323.78831.356134

從貧困家庭長期照料方面來看，城鄉主要照料方式為家人專門照料。其中，城市高達76.65%，農村為68.28%。在城市中，無專門照料的家庭比率達到20.46%，而農村更是達到30.24%（參見表11）。表11貧困家庭長期照料方式

地區家人專門照料社區居家照料聘請保姆照料送專門機構照料無專門照料戶數

（戶）比率

（%）戶數

（戶）比率

（%）戶數

（戶）比率

（%）戶數

（戶）比率

（%）戶數

（戶）比率

（%）合計

（戶）城市100876.65221.6720.15141.0626920.461315農村120168.28120.6830.17110.6353230.241759

五、中國貧困家庭的社會政策的干預點

（一）貧困治理的重點干預對象是多因致貧家庭

無論在城市還是農村，近一半的貧困家庭都面臨不止一項困難。同時遭遇多重困難使得這些家庭更為脆弱，每多面臨一項困難就加大了暴露在風險中的可能性。較之于單因致貧的家庭，多因致貧的家庭擺脫貧困的難度更大。因此，未來的貧困治理特別要把重點放在多因致貧的貧困家庭上。

在這類家庭中，雙因致貧家庭所占比重較大。在城市，應該主要瞄準同時受困于“家庭主要勞動力沒有工作”和“過重的子女教育負擔”因素的這一類家庭；在農村，應該主要瞄準同時受困于“家庭主要成員沒有勞動能力”和“過重的家庭成員疾病負擔”因素的這一類家庭。對于面臨三重及以上困難的城鄉貧困家庭，家庭主要勞動力沒有工作、子女教育負擔難以承受、家庭主要成員沒有勞動能力、家庭成員疾病負擔重、家庭成員需要長期照料等困難同時出現的可能性較大。對于陷入極端情況的家庭，則應當實行全面救助，并強化救助力度。

（二）貧困治理的重點干預路徑是促進貧困家庭就業

家庭成員的勞動能力極大地影響了一個家庭的經濟來源與脫貧能力，面臨“家庭主要成員沒有勞動能力”這類困難的家庭更容易陷入貧困，其貧困程度也超過其他困難家庭，也更容易陷入長期貧困。因此，對于這類家庭，應當優先滿足其基本生活需要，防止其生活陷入困境，因而提供基本生活救助是當務之急。其中，要特別關注殘疾人家庭，重點通過提供康復服務以幫助殘疾人恢復部分勞動能力。在殘疾人就業方面，應當在集中就業的基礎上，鼓勵分散就業、靈活就業以及個體就業，同時開發適合殘疾人就業的公益性崗位來促進殘疾人家庭就業。

對有勞動能力的困難家庭，需要通過個案分析，找到其阻礙就業的因素，從改善就業能力等方面進行干預，提升其自我脫貧能力。其中，特別要消除家庭成員有勞動能力但無一人就業的“零就業”家庭。對于這樣的家庭，應當對其家庭成員的勞動能力進行評估，根據不同的年齡層次、受教育水平、身體健康程度進行工作能力鑒定并進行職業配型。對于年齡較小的、受教育程度較高的、較為健康的家庭成員，可以鼓勵他們進行學習以進一步提升勞動競爭力。學習主要包括獲得學歷、接受職業教育或進行職業培訓，前兩者為長期學習，后者則是短期學習。通過深造，可以使這些家庭成員提高受聘幾率，并有機會對其職業生涯進行重新規劃?？紤]到這些貧困家庭的經濟狀況，可以為其教育深造提供資金幫助。對于年齡較大的、受教育程度低的、身體狀況較差的家庭成員，則可通過技術培訓、面試技巧培訓來幫助其增強工作能力。此外，“零就業”家庭并非沒有就業愿望，而是由于多種多樣的困難阻礙了就業，因此，對于這樣的家庭，應當考慮其家庭的具體情況，通過解決導致無法就業的困難后再幫助家庭成員就業，對于家庭成員確實無法就業的貧困家庭，則應當提供基本生活的保障。

（三）貧困治理的重點干預地區是農村地區

從致貧原因上看，農村地區無論是多因致貧家庭還是單因致貧家庭，家庭主要成員沒有勞動能力都是最主要的致貧因素，多因致貧基本是在家庭成員沒有勞動能力這項困難之上疊加了新的困難，而家庭成員沒有勞動能力不僅阻礙了家庭擺脫貧困，甚至使日常生活都難以為繼。因此，較之于城市貧困家庭，農村貧困家庭面臨的形勢更加嚴峻，應強化救助力度。在貧困家庭的社會服務項目上，由于在緊急救助、生活照料、精神慰藉、臨終關懷、社區養老、幼兒托護等方面，農村貧困家庭對這些服務項目的需求程度均高于城市，因此，農村地區的基本社會服務的提供應成為政策干預的重點。

（四）在不同地區貧困家庭服務供給上有所側重

中部和西部地區要側重于增加“社會保障服務”、“勞動就業服務”、“社區養老服務”等項目的供給；東部地區則應當增加緊急救助服務、生活照料服務等方面的供給；東中西部都需要提高貧困家庭社會服務需求的供給程度，尤其是醫療衛生保健服務。

（五）在貧困家庭治理的路徑上，需要把現金救助和服務救助結合起來

目前實施的城鄉居民最低生活保障制度屬于現金型社會救助（Social Assistance in Cash），即通過為目標群體提供現金支持（通稱“救濟金”），幫助目標群體維持基本的生活水平，因此，這類現金型社會救助又被稱為“最低收入支持項目”。長期以來，中國的貧困家庭救助偏重于經濟上的援助，導致城鄉貧困家庭對社會服務的需求與服務供給不相匹配。從國外經驗來看，社會救助服務應該提到與經濟援助同等重要的地位，因而要擴展救助服務，將經濟援助和救助服務有效連接起來，幫助城鄉貧困家庭緩解和擺脫貧困。為此，通過增加社會服務供給尤其是醫療衛生保健服務供給，使辦理社會保障服務更加便捷。對城市貧困家庭而言，應當重點提供勞動就業服務。

此外，還需要積極推動專業社會工作者介入城市貧困家庭的救助服務領域。專業社會工作者直接進入貧困家庭救助領域，從事貧困家庭救助預防、貧困家庭救助對象評估、貧困家庭救助方式銜接以及貧困家庭救助對象的服務轉介等工作，能更好地促進貧困家庭通過自身的努力而使家庭擺脫貧困。

（六）在貧困家庭治理的內容上，以“社會服務包”滿足多類型貧困家庭需求

對于相當比例的單因致貧困難家庭，其所面臨的問題在城市中主要是“家庭主要勞動力沒有工作”，在農村中是“家庭主要成員沒有勞動能力”，這意味著家庭缺失了主要經濟來源，使家庭既缺乏抗風險能力，又缺乏脫貧的能力。因此，反貧困政策在內容上要解決城市貧困家庭的失業問題和農村貧困家庭缺乏勞動力的問題。在城市地區，貧困家庭接受各類勞動就業服務的比例低于農村貧困家庭，因此應當提高其對扶貧資金、稅收優惠、小額低息貸款、技術支持和結對幫扶等服務的利用率，通過幫助家庭成員就業來提高城市貧困家庭自我擺脫困境的能力。對于主要家庭成員沒有勞動能力的農村貧困家庭，則應優先考慮貧困家庭的生存，通過增加救助力度來改善家庭的經濟狀況，并適當提供勞動強度小的工作機會。

對于多因致貧的貧困家庭，由于面臨的困難是多樣性的，因此其社會服務需求是重疊的，一旦家庭面臨多重困難，則可以申請“社會服務包”。對于面臨家庭主要成員沒有勞動能力、家庭成員疾病負擔重、家庭成員需要長期照料等困難的家庭，可以申請生活照料服務、臨終關懷服務、社區養老服務以及幼兒托護服務。對于家庭主要勞動力沒有工作的家庭，可以申請勞動就業服務。而遭受重大自然災害的家庭，還可以申請緊急救助和精神慰藉服務。

同時，要有針對性地滿足城鄉貧困家庭的社會服務需求。相比于其他社會服務，城鄉貧困家庭皆最需要勞動就業服務、辦理社會保障服務和醫療衛生保健服務，因此要重點提高這些社會服務的供給水平，擴大社會服務的覆蓋面。其中，醫療衛生保健服務需求的滿足可通過醫療救助實現，著力解決城鄉貧困家庭“看病貴”問題；對于農村貧困家庭，還應當解決就醫的便利問題。[責任編輯：劉瓊蓮]第16卷第3期天津行政學院學報Ｖ０Ｉ．16，Ｎ０．3２０14年5月ＪＯＵＲＮＡLＯＦＴIＡＮＪＩＮＡＤＭＩＮＩＳＴＲＡＴＩＯＮＩＮＳＴＩＴＵＴＥMay２０14