城市發展規劃中公眾參與機制研究:英美等國家的借鑒分析

孫天昊

(東北財經大學 公共管理學院,遼寧 大連116025)

一、問題的提出及研究意義

城市規劃的含義是關于城市發展建設的規劃,是在一定時期內對城市的土地利用、空間布局以及各項基礎設施建設做出的綜合部署。從經濟學的角度來講,城市規劃就是要把有限的城市發展資源來發揮最大的效用,達到一種均衡。

而發達國家城市規劃理論的變革及民主政治的推進逐步發展了城市發展規劃中公眾參與機制的思想。公眾參與的含義在這里應該涉及兩個基本理念:第一,參與是公眾實現自身權利及維護自己合法利益的途徑,是公眾被賦權的過程,可以使公眾的發展權得以維護和保障;第二,公眾參與發展規劃的制定和管理也是公眾需要履行的義務和責任,公眾通過對未來發展規劃的參與加強了社會建設和管理。這一過程不僅有利于發展社會主義民主政治、建設社會主義政治文明,也有利于推動社會主義市場經濟健康發展。通過專業規劃人員和城市公眾之間的互相溝通和討論,在此基礎之上配合與協作來尋求發展規劃的合理性和科學性成為了發展規劃中公眾參與機制的含義。西方的城市發展規劃中公眾參與機制理論在不斷的發展,并逐漸形成一種民主制度,為我國公眾參與機制的發展提供了很大的借鑒。

建立和完善城市規劃中公眾參與機制在我國有其迫切性和現實性。雖然我國在編制城市規劃過程中,公眾的參與進程有了一定的發展和進步,但仍存在制度不夠完善、公眾參與渠道較少、公眾參與的意識較為薄弱等問題?；诖?本文的研究意義就在于通過分析發達國家城市發展規劃中公眾參與機制,來研究探討如何能讓我國行之有效地建立公眾參與機制,實現公眾參與的全面性和均等性,達到保護公共利益不受傷害的目的。

二、發達國家城市發展規劃中公眾參與機制研究

美國是公眾參與機制較為發達的國家。在1960年左右,美國的許多東岸城市,在城市的發展規劃中,政府與市民的矛盾特別突出。所以在城市領域內如何保障公眾利益、如何維護弱勢群體權益等一系列社會問題成為美國社會焦點。同時公眾對于參與到與其切身利益息息相關的公共事務中的熱情越來越高漲,公眾參與發展規劃作為一種自下而上手段被提了出來,其主要作用是為了緩和矛盾。60年代,大衛多夫發表了《規劃中辯護論和多元主義》,阿恩斯坦發表了《市民參與階梯》,為美國民眾參與發展規劃提供了重要的理論依據。美國政府以法律的形式保證了公眾參與的權力不受侵害,并規定了其具體的參與程序和方式。

美國城市規劃中對民眾與規劃師之間溝通的作用比較看重。美國在進行城市規劃時,主要分成十個階段,分別是價值評價、目標確定、數據收集、準則設計、規劃方案比較、優選最佳方案、細節設計、具體修批、貫徹完成和最后的信息反饋。民眾在各個階段都可以發揮一定的作用。通過社區來進行組織,社區使公眾了解規劃情況、反映規劃問題并且提出建議。這也是美國公眾參與城市規劃的主要渠道,政府會定期安排專業的規劃人員到社區宣傳城市發展規劃意圖并進行民意調查。在此基礎之上,市政府才會將具體的規劃方案提交到城市規劃委員會,經委員會的審閱后再交回給議會來進行表決,只有獲得三分之二的贊成票,方案才可以通過。經過現在幾十年的發展,公眾參與層次不再是象征性的參與,而是代表性的參與。而在規劃方案選擇階段中的公眾參與方式則主要采取的是討論會以及投票。民眾對于政府制定規劃發展方案的態度通過投票的方式來決定。通過討論會的形式,公眾可以對規劃方案提出異議。即使規劃方案獲得通過,公眾依然可以通過適當的途徑來表達他們對規劃方案的不同想法及意見。也就是在規劃方案實施階段以后,美國也有很健全的公眾參與機制。

英國也是公眾參與發展規劃中具有代表性的國家。英國在1968年的《城鄉規劃方案》中的《斯凱夫頓報告》,提出了許多鼓勵公眾參與城鄉規劃的想法,比如說該報告提倡建立“社區論壇”,其目的在于把公眾納入到規劃的參與之中。英國在1990年發布了《城鄉規劃法》及2004年發布的《規劃與強制購買法》,這兩部法案逐步發展并完善了公眾參與城市規劃的制度,從法理上確立了公眾參與規劃過程的內容。

英國城市規劃的形式主要有兩種,分別是結構規劃和地方規劃。從地方規劃來看,評價郡規劃局的草案,并發表意見及提交正式意見書是公眾的責任和義務。公眾參與意見用來參考來修改草案,郡規劃局需將公眾參與過程編入附錄,然后上報中央環境事務大臣審批。即使在最后規劃的具體執行過程中,民眾也可以對規劃當局的不合理行為進行起訴,這最后的決策環節同樣引入公眾參與機制,在中央環境事務大臣的調查并核實基礎之上進行裁決,之后召開庭審和審查會,最后的裁決結果會受到最高法院約束。

其他的發達國家如德國、加拿大等在城市規劃中公眾參與方面也有機制和法律的保障。德國擁有建設法典,民眾可以通過市民會議等方式參加城市規劃。加拿大的法律保障是官方自治條例,民眾則通過會議討論、設想展示會等參與方式來成為城市規劃的參加者。新加坡也同樣是一個擁有一流的城市規劃的國家,這與政府十分注重完善公眾參與機制有很大的關系。新加坡的民眾參與不僅覆蓋了城市規劃的全過程,輻射到各個環節,并且其公眾意見得到城市管理者的重視。

經上所述,我們可以總結國外發達國家的民眾參與在城市規劃中的共性特點:

1.法律保障是公眾參與發展規劃的前提條件。在西方民主國家中,發展規劃,尤其是城市規劃必須要有民眾的參與,否則將不會得到批準,這是法律明確規定的。所在區域內公眾的意見是政府所必須考慮在內的因素,之后政府會據此進行修改直到民眾同意此城市規劃方案。

2.健全的組織機構是公眾參與發展規劃的必要條件。在西方民主國家中,公眾參與到發展規劃中是通過區政府代表、社區組織等組織形式出現的。公眾意見通過組織表達就不會出現雜亂無章的無序現象,并可以得到相關部門的重視,達到了維護和體現了公眾利益的目的。此外健全的組織機構也可以有效的提高公眾參與城市規劃的效率。由此可見,健全的組織機構是公眾參與發展規劃的必要條件。

3.發展規劃中公眾參與的過程應該貫穿在各個階段。公眾參與發展規劃的過程應貫徹在城市發展的每個階段。哪怕某項發展規劃的方案已經被政府部門做出了最后決定并要實行時,只要決定的依據或客觀事實存在一定的問題或發生變化,那么民眾就可以積極參與此規劃,涉及的利益相關方也可以繼續對此進行研究討論。

4.公眾參與機制的方式是多種多樣的。公眾可以通過各種聽證會、討論會議等平臺來參加發展規劃的探討。這種討論形式應該有行之有效的制度建設進行保障。由此可見,制度建設是發展規劃中公眾參與的重要前提。

三、我國城市發展規劃中對發達國家公眾參與的借鑒

我國自改革開放以來,伴隨著城市化的發展,公眾參與到城市規劃的理念和意識越來越強烈?？墒俏覀円沧⒁獾焦妳⑴c城市規劃的一些類似于參與水平、參與機制等方面的問題也逐漸浮出水面并日益嚴重。其傳統的政府決定式的管理模式在規劃建設影響深遠,具體的說存在以下問題:

一是城市規劃中缺少有效的運行機制,其參與規劃沒有得到法律的保障。在制度和法律方面的缺陷是我國公眾參與到城市發展規劃的最大問題。

二是民眾參與意識不強,素質需要提高。規劃中加強公眾參與意味著民眾需要轉變自己的角色,把原來的旁觀者的角色轉換為參與者的角色。

公眾參與在深度上難以到達規劃的核心環節,在范圍上沒有覆蓋規劃的全部過程。這兩點主要是由體制所決定,主體機制不健全自然而然影響公眾參與的效力。

三是我們通過研究美國和英國等發達國家在發展規劃中的公眾參與機制,可以借鑒一些經驗,但是不能完全照搬照抄,應該具有揚棄精神,具體問題具體分析。

首先,我們需要建立健全城市規劃中公眾參與的法律方面的制度保障

用法律形式確定的制度保障是民眾參與到城市發展規劃建設中的前提和重中之重。這就需要我們在法律是進行立法,用來保障每個公民參與到城市規劃中的合法權益。還需要完善的是民眾參與城市規劃的實體性內容和程序性內容。具體的說,保障公民參與權力需要有主管部門的監督和制約作用,還必須要用完善的程序來循序漸進的推進公民參與規劃進程。這就需要我們在結合本國國情的基礎上,來借鑒外國的經驗,在制度和法律上保障公眾參與的權利。

其次,優化、創新及完善公眾參與的組織形式和方式則是具體的完善公眾參與城市規劃的步驟和方法

參與的階段從規劃的研究編制階段開始,到討論決策及最后的實施管理階段都可以引入公眾參與機制。而參與的形式和過程則可以借鑒發達國家的參與方式, 通過聽證會、投票式抉擇、座談會、論壇等方式進行。除此之外, 我們還可以借鑒媒體的作用, 利用網絡、電視、廣播等中介傳媒的作用來讓城市規劃部門和公眾展開直接的溝通。

最后, 我們要通過教育的方式來提高國民素質

其中不僅包括提高規劃師的素質, 還有提高參與規劃的普通民眾素質。因為在城市規劃中, 規劃的工作人員其自身素質很大程度的影響了規劃質量的好壞。所以規劃人員就應該首先注重自身的專業理論和自身素質的提高。而對于普通民眾來講, 加強公眾教育, 培養公眾行使自己作為公民的合法權利和參與到規劃進程中的意識則是我們討論民眾參與城市規劃建設問題的關鍵所在。只有通過教育的手段使國民素質整體提高并讓民眾參與城市規劃的意識深入人心才是我們最后解決民眾參與城市規劃問題中的基本方法。

四、結語

綜上所述, 公眾參與機制的建立目的在于實現民眾參與的全面性和均等性, 達到保護公共利益不受傷害。這不僅是未來社會公平發展的需要, 也是經濟和城市發展的必然結果。而研究發達國家在城市規劃中民眾參與的機制并有選擇的借鑒其中合理的部分, 則是我們為了完善自身體制和實現社會和諧發展的有效手段及途徑。最后, 我們依然需要政府、專業規劃人員和社會公眾的共同協調和努力, 從法律機制的角度和全民意識及素質的提高來保證規劃的科學合理和有效性, 最終達到社會和諧發展的目的。

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