陜甘寧邊區縣政制度的設計理念

楊東

【摘要】陜甘寧邊區縣政制度的設計，凸顯著中共在抗日戰爭這一特殊而重要的歷史時期的一些重大的理念性變革。其中抗戰與民主相結合，是中共建構縣政制度的重要理念。將制度優勢和為民眾服務相結合，是中共建構縣政制度的重要基點。而從民眾認同以及政治歸屬感的基礎上建構縣政制度，則是中共基于民眾的自身利益和基本訴求，并希冀在更大范圍內實現社會整合的必然要求。

【關鍵詞】陜甘寧邊區；縣政設計；制度優勢

【中圖分類號】D621 【文獻標志碼】A 【文章編號】1674—0351（2014）04—0000—05

任何制度變革總會暗含著一種理念變革。用一種制度安排取代另一種制度安排，并非是一般意義上的制度轉換，也絕非是滿足制度本身的需要，而是意欲通過它獲取制度以外的東西。因此，所謂的制度變革乃至制度本身只是一種手段，而借助這個手段所要達到或實現的理念才是制度變革的基本目的。陜甘寧邊區縣政制度的設計，顯然也蘊含著中共在制度建構中的一種理念表達。但是梳理目前的研究著述，不少論著要么是關注縣政制度本身，要么是從邊區民主這一框架之內展開討論，而從邊區縣政制度的設計及其理念意蘊方面的論述卻著力不多。有鑒于此，本文擬就陜甘寧邊區縣政制度的設計理念作一粗淺的探討。

一、抗戰與民主相結合的理念

1942年12月，林伯渠在西北局召開的陜甘寧邊區高干會議上指出：“要建設新民主主義，首先要使革命的基本群眾有政權，有飯吃”。[1]307這也即是說，建構邊區政權是實現新民主主義政治的基本前提。鑒于抗戰時期的特殊情形，陜甘寧邊區所組建的政權首先應該使抗日與民主互為條件、相得益彰。而這一點也正是設計邊區縣政的重要理念。

1935年12月，毛澤東在談到目前的形勢時就指出：“在目前，這個政府的基本任務是反對日本帝國主義吞并中國?！虼?，這個政府的綱領，應當是以適合于反對日本帝國主義及其走狗這個基本任務為原則，據此以適當地修改我們過去的政策?！盵2]156這個報告，不僅是對此前蘇維埃制度的反思總結，同時也是對即將組建抗日民主政府，注重抗日與民主相結合的生動說明。1937年5月8日，毛澤東在中國共產黨全國代表會議上進一步指出：“對于抗日任務，民主也是新階段中最本質的東西，為民主即是抗日?？谷张c民主互為條件。民主是抗日的保證，抗日能給予民主運動發展以有利條件?！盵3]1441939年9月24日，毛澤東在接見斯諾時也指出：“抗日而沒有民主，是不能勝利的，抗日與民主是一件事的兩方面”。[3]2391940年2月20日，毛澤東在延安各界憲政促進會成立大會上發表演說時再次指出：抗日和民主這兩件事，“是目前中國的頭等大事”?！斑@兩件東西少了一件，中國的事情就辦不好?！盵4]731毛澤東在不同時期的這些論說，實際上也是陜甘寧邊區時期建立縣政制度所遵循的基本原則。

實際上就在1937年8月，中共就專門針對抗戰時期的地方工作原則作出指示。這則指示開宗明義地說：“一切地方工作，以爭取抗戰的勝利為最基本原則，一切斗爭的方法與方式，不但不應該違犯它，而且正是為了取得抗戰的勝利?！盵5]178同時在領導改善民眾生活的斗爭中，“以采取用群眾壓力為后盾的民主的與合法的方式為主，在改善群眾生活的過程中，應該鼓勵一切同國防有關的生產事業中群眾革命的熱情，自覺的提高生產率?！盵5]179就縣級政權而言，就是首先要為抗戰服務，要“團結邊區內部各社會階級，各抗日黨派，發揮一切人力、物力、財力、智力，為保衛邊區、保衛西北、保衛中國、驅逐日本帝國主義而戰”；要“堅持與邊區境外友黨友軍及全體人民的團結，反對投降分裂倒退的行為”[6]89-90也就是說所有的任務都要圍繞抗戰這個中心任務而展開，通過戰爭動員，更加密切軍民關系，來支持長期的戰爭；通過發展邊區經濟，提高文化教育的質量，改善人民的生活，來鞏固戰爭的物質基礎；通過民眾的參政熱忱，監督與批評政府，健全各級民意機關，使得民眾的力量經過政權來表現出來，成為戰勝敵人的武器。而所有的這些，都是設計邊區縣政應該遵循的基本理路。

但是要確保邊區縣政能更好地服務于抗戰，還必須通過民主的方式來保障。這也就意味著，邊區縣政的設計還要凸顯出鮮明的民主化運動和地方自治的理念與色彩。也就是說只有通過民主化運動廣泛動員社會各階層的力量，才能實現抗日戰爭的最后勝利，進而才能從根本上鞏固革命根據地。正所謂“一切問題的關鍵在政治，一切政治的關鍵在民眾，不解決要不要民眾的問題，什么都無從談起。要民眾，雖危險也有出路；不要民眾，一切必然是漆黑一團?！盵7]202也正是由于如此，陜甘寧邊區縣級政府組織條例首先就明確指出：“本條例為建設新民主主義政治，健全縣政府機構，加強區鄉行政領導，依據國民政府縣組織法及適應邊區實際而組織之?！盵8]130

事實上，如果再從更廣闊的視野來看，陜甘寧邊區縣級制度的建構，也是順應現代革命運動的民主訴求而作出的一種制度安排。民主化是現代社會的基本價值取向，現代革命運動無一不是以民主為基本訴求的?！皯椪\動的方向，決不會依照頑固派所規定的路線走去，一定和他們的愿望背道而馳，它必然是依照人民所規定的路線走去的。這是一定的，因為全國人民要這樣做，中國的歷史發展要這樣做，整個世界的趨勢要我們這樣做，誰能違拗這個方向呢？歷史的巨輪是拖不回來的?！盵4]738-739實際上，任何領導中國革命的政黨都必須回應現代革命的民主訴求。也就是說“憲政要成為一個運動，要實行人民所要求的憲政，不然是不行的?！盵1]155

故此，陜甘寧邊區作為民主的樣板和模范的革命根據地，開展廣泛的民主化運動就是一項重要內容。而“民主的第一著，就是由老百姓來選擇代表他們出來議事管事的人”。[9]48“如果有人輕視選舉，或者說不要選舉，那就是等于不要民主。不要民主，就等于不要革命?！盵9]48而“革命的目的，是為老百姓求自由。選舉是老百姓行使自由的頭一樁事。我們要發展老百姓的自由，就得大量宣傳、耐煩誘導；使每個老百姓都能憑著自己的意愿去進行參政，選舉代表?！盵9]50由此可見，通過民選縣級政府工作人員，正是這一訴求的具體體現。

與此同時，陜甘寧邊區縣政制度的設計，也體現著鮮明地地方自治色彩。事實上，就在1937年8月陜北洛川召開的中央政治局擴大會議上，中共就把“實行地方自治，鏟除貪官污吏，建立廉潔政府”[10]211列入抗日救國十大綱領之一，作為自己明確的主張。1937年11月，周恩來在《目前抗戰危機與堅持華北抗戰任務》的演講中同樣肯定地方自治在發動民眾、開放政權中的積極作用。他指出：“我們應該以真自治來活動民眾，開放政權?！边@就要求首先“在制度上應該是民主政治，應該團結全華北的抗日人民，不論何黨何派何軍，均應容納他們的代表，來共同擔當國事，主持救亡大計?！迸c此同時，“在組織上應該從縣區分上施行地方自治自給，以堅持中華民國的正統，然后及于省區?！盵11]169于是在1939年頒布的《陜甘寧邊區抗戰時期施政綱領》中就明確規定，要“發揚民主政治，采用直接、普遍、平等、不記名的選舉制，健全民主集中制的政治機構，增強人民之自治能力?！盵8]26

綜上可見，將抗日與民主相結合，是設計邊區縣政的重要理念。一如毛澤東在接見美國合眾記者羅伯特·馬丁時所說：“中國需要民主才能堅持抗戰，不單需要一個民選的議會，并且需要一個民選的政府?！盵3]239換句話說，唯有將抗日與民主相結合而建構的政權，才是符合時代與環境的政權設計理念。

二、制度優勢與服務民眾相結合的理念

陜甘寧邊區縣域制度的建構，與過去的蘇維埃相比，首先是政權的性質發生了變化，由工農民主改為一般的民主；在政權形式方面，也由蘇維埃形式改為議會形式，在選舉方面亦改為普通的直接的平等的選舉。在縣級制度設置方面，“縣區兩級不須要以前的部和科，縣設一、二、三科，承審員，區設助理員，和全國各地的縣區一樣，省的一級不要了，為使縣與邊區政府的聯系密切，采用分區行政專員制度，組織比以前的省要小一些?！碧貏e是“因為邊區成立過蘇維埃，有更高的民主基礎： 一、群眾用自己的血奪來的政權，比一般所謂政權開放下的群眾，情緒完全兩樣。 二、官僚習氣已鏟除，群眾和政權機關的接觸是赤裸裸的。 三、群眾組織發達，沒有人不有他特殊利益的團體，工人有自己的組織，農民有自己的組織，商人也有自己的組織（小孩入兒童團，青年入青年救國會，婦女入婦女代表會），這些團體也是整個民主的有力支柱。[12]235-237

如果說上述情形是建構邊區縣政之前業已形成的客觀優勢，那么以講求效能，發揮制度優勢為特點的“三三制”統一戰線模式的政權，即以幾個革命階級聯合起來對于漢奸反動派的民主專政，來代替任何黨派的一黨專政，也應該成為建構縣政制度的基本范式。也就是說在建構縣政制度的過程中，政權的性質，并不決定于指導階級及其階級的政黨，而是決定于當前的主要任務。鑒于中國現階段革命任務，就是爭取民族獨立和民權自由，“即是說，對外解除帝國主義的壓迫，首先驅逐日本帝國主義出中國；因為如此，對內必須消減阻撓進步的做日本帝國主義統治的社會工具的落后勢力而實行民主自由。這個任務，是各個革命階級需要的，因而各個階級都在出力爭取。絕不因領導階級及其政黨而有所改變?！盵13]134正所謂“階級利益和民族利益是一致的”。無產階級、共產黨在出力，其他階級、黨派也在出力。沒有各階級、黨派聯合出力，就不會有各階級、黨派即民族聯合的勝利。

因此堅持這樣的理念，既是建構縣政制度的特點也是縣政制度的優點。因為民主實施問題，“都是顧到這又顧到那，顧到這階級又顧到那階級，顧到這黨派又顧到那黨派。有實力的黨派，不只口頭而且是行動上大公無私，這是三三制政治基礎的一方面。另一方面，三三制是建立在各階級聯合反帝反封建，目前主要是和日本強盜拼生死的上面沒有后者，不同利益的階級不易真正聯合，沒有前者那聯合也只是偶然，易于破裂。三三制在這樣政治基礎上產生，而施行三三制后，可以使政治基礎更加發揚與鞏固?！盵13]134

但是值得一提的是，制度的執行還需要強有力的領導。而“所謂領導權，不是一天到晚高喊的口號，也不是盛氣凌人地要人家服從我們，而是以黨的正確政策和自己的模范工作來說服和教育非黨人士，使他們誠意地接受我們的提議?！盵14]因此盡管共產黨在根據地內占有絕對的政治優勢，但也不能以黨干政，不能用黨的機關和職能去取代政權的機關和職能，而是需要道義的力量和服務民眾的理念來推行。因此，將服務民眾作為建構縣政制度的核心理念也就顯得尤為重要。實際上這一點也正是中共自始至終都在高擎的一面大旗。正如習仲勛所說，做行政工作，“是替老百姓服務的。這樣，就要一心一意老老實實把屁股放在老百姓這一方面，坐得端端的?！盵15]9

實際上，在中共看來，為民眾服務的理念在很大程度上也是一種道義擔當。當解決民族危機日益嚴峻的局面成為急迫的問題之時，“誰能領導人民驅逐日本帝國主義，并實施民主政治，誰就是人民的救星?！盵4]674而“擺在中國共產黨面前的最重要歷史任務，就是充當建立抗日民族統一戰線的發起人，聯合所有民主力量和中國人民真正的民族力量，拯救中國，使她免遭瓜分和完全的奴役?！盵16]246因此陜甘寧邊區作為中華民國行政系統中一個組成部分，“當嚴重的民族危機要求全中國人民團結起來打擊侵略者的時候，中國共產黨首先成為抗日民族統一戰線的發起者與組織者?！盵17]因為“中國共產黨是站在這一斗爭前線的，過去如此，現在還是如此，將來還是如此?！盵3]288正是這種道義關懷和歷史使命，成為中共對縣政制度安排作出判斷和選擇時的一個重要基點和動力基礎。

可見，中共關于制度優勢和為民眾服務相結合的理念，不僅是對時代主題和前途命運的一種判斷，同時也認為這是講求效能，發揮制度優勢的有效路徑和可靠保證。陜甘寧邊區縣政制度的設計理念，正是這一理念的體現。對此，邊區政府主席林伯渠曾作過明確的闡釋。他指出，我們所要建立的政權，是“改變了過去一切政權階級壓迫的實質，真正地成為人民自己的政權。它不是官僚機關，不是剝削人民的工具，而是人民學習政治，經過它來體驗自己意志的舞臺”，[1]226是“沒有特殊的統治階級，只有服從人民利益的公務人員。這些政權工作者，是由人民選舉出來的，他們只知克己奉公，忠于職務，從來不計較個人的享受與地位”。[1]226這樣的的政權，“不是單純的仰給于民的，還能夠給予人民以實際的利益，從舊的政權中把人民解放出來。我們給他們民主權利，改善他們的生活，關心他們的文化發展”，[1]227是“依靠人民自覺的愛戴擁護，而不需要強迫服從，或是壓抑統制。因為我們信任人民的力量，忠實于人民的事業，無論什么時候都和人民在一起去完成身負的任務”。[1]227

很顯然，既能高瞻遠矚關注時代主題和前途命運，同時能夠講求效用，能夠真正地為實現理想而提供有效地制度保證，這是陜甘寧邊區縣政制度的一個重要設計理念。正如1940年12月底，毛澤東與從前線回來到中央黨校的同志談話時所說：“延安的窯洞是最革命的，延安的窯洞有馬列主義，延安的窯洞能指揮全國的抗日斗爭。蔣介石現在比我們住的闊氣，有洋房，有電燈，可是全國人民都不聽他的。我們不要看不起自己，不要看不起土窯洞，全國人民的希望都寄托在我們身上，寄托在延安的窯洞里?！盵3]277-278實際上這也從另一層面表明，陜甘寧邊區縣政制度的設計理念，不僅體現著制度創新和制度優越性的理念訴求，而且在很大程度上也蘊含著中共變革社會、解放人民和創建新中國的內在要求與邏輯，反映著中共制度創新和制度救國的政治訴求。

三、民眾認同與政治歸屬相結合的理念

任何制度的設計，如果僅僅指出人們應該遵循的原因，只能說明人們具有遵守或執行制度的可能，還不能說明制度就會被遵守而實現其有效性。正如諾斯所指出的，制度需要具有“實施特性”[18]84才有效。而制度實施的特性，其中一個重要節點即是制度參與者的心理認同，進而形成政治歸屬感，這樣的制度設計才能達到預期的目的。因此，如何從民眾認同以及政治歸屬感的基礎上體現陜甘寧邊區縣政制度設計，顯然是中共必須要考慮的一個重要而又棘手的問題。

首先，按照制度學的一般理論，人們能否認同制度，關鍵看制度是否符合人們自身的利益，或者說，制度是否為人們實現自身利益提供了可能或更多選擇，是否更有利于自身利益的實現?！爱斨贫饶繕伺c社會成員對自己的利益判斷或利益實現途徑的偏好吻合時，也即當制度的目標與制度所涵蓋的行為人的利益或利益實現途徑的偏好重疊范圍越大時，行為人對利益的判斷或利益實現途徑偏好的判斷與制度的一致性就越高，人們就越容易信任制度，進而就越傾向于遵守制度。此時，由于響應著社會成員共享的關于利益及其實現的信念，制度才具備了有效的基礎?！盵19]而這一點，正是陜甘寧邊區縣政制度設計的一個重要理念。

正如毛澤東在陜甘寧邊區參議會上的演說中所指出的那樣：“全國人民都要有人身自由的權利，參與政治的權利和保護財產的權利。全國人民都要有說話的機會，都要有衣穿，有飯吃，有事做，有書讀，總之是要各得其所”。[20]808“如果這些階級的人們沒有說話的權利，要想把國事弄好是不可能的。中國共產黨提出的各項政策，都是為著團結一切抗日的人民，顧及一切抗日的階級，而特別是顧及農民、城市小資產階級以及其他中間階級的。共產黨提出的使各界人民都有說話機會、都有事做、都有飯吃的政策”。[20]808這些論述，一個突出的特點就是基于民眾的利益訴求，從民眾的需求和利益出發來建構陜甘寧邊區的制度結構的。正所謂“人民的利益高于一切，不能于人民以外，有所謂利益；工作是依靠人民，組織人民，幫助人民，為人民的利益奮斗，除此以外，無所謂工作?？箲稹嗣竦目箲?，建設——人民的建設?！币源藶榛A，在縣政制度的設計中，“除了勾結日寇漢奸以及破壞抗戰和團結的反動的頑固派，這些人當然沒有說話的資格以外，其他任何人，都有說話的自由，即使說錯了也是不要緊的?！盵20]809乃至滲透到民眾各個生活方面，皆是民眾的共同要求。如此“才能使人民認識到貧困愚昧受壓迫的來源，認識到怎樣做可以翻身；翻身，不止是由沒吃沒穿，翻到有吃有穿，而且是奴隸翻到主人的地位?！盵21]307-308這些制度建構，正是為民眾更有利于實現自身利益而做出的設計。

其次，人們能否認同制度，還要看制度是否提供了人們對未來穩定的發展預期，使利益受損的可能性降低，或為利益受損設置了底線。任何人都不希望自己的利益受損，也都希望自己的利益在未來有穩定的實現和增進可能?！斑@是一種面對不確定性或風險的一種抵御性需求，這種需求使得人們就彼此之間利益的得失進行博弈。對于統治精英或規則制定者來說，使制定出來的制度得到遵守，是政治合法性的根本要求?！盵19]

顯然，中共對此有著明確的認識?！爸挥忻癖姺e極起來，保護其本身利益的時候，民眾才會或才能以同樣的積極性來保衛國家民族。未有對于本身利益尚不知或不敢起來保護的民眾，而能起來積極保護國家民族利益的?！盵22]為此，中共在建構縣政制度時，首先理順了政府與參議會之間的關系，指出為保證政府真能代表大多數人民的利益，就需要各級議會，都由選民直接選舉；同時確立了參議會為最高權力機關，參議員有選舉罷免政府人員及決定一切重要問題的權力。也即是說，議會是人民直接選的，是主人，政府是議會選的，是傭人。主人對傭人有監督指揮的權利，傭人應接受主人的監督和指揮。同時又規定各級人民代表及政府人員中，任何政黨不能超過三分之一；另外，政府選出來了，要他做事不出岔子，就得有議會經常監督，限定他的權力。尤其是這一點，可謂是參議會制度設計的一個重要理念?！氨緛硖貦嚯A級，為要在民主掩蓋下，仍保有他的優勢，常常利用間接選舉，多轉幾個彎，選舉就愈易操縱。又喜歡把議會權能，縮到很小，于是行政機關，面子上是民主，實質上是專制，國民政府頒布的國民大會選舉法和憲法草案，都懷著這個鬼胎，現在我們邊區先來一個徹底的資產階級的民主，在推動全國民主上有很大作用?！盵12]232這樣，基層干部也自然是從生產與抗戰中產生人民自己的干部，其余的勞動英雄、殺敵英雄、合作英雄、衛生模范、模范工作者等等皆是如此。由于他們是從人民中來，和以前站在人民上或人民外的人完全不一樣。即便是舊有知識分子也深入到人民中去，向人民學習，把原有脫離人民實際事業的知識變為替人民服務的實際事業的知識，使知識分子和人民大眾結合起來。

可見，陜甘寧邊區縣政制度的設計，一個核心的理念就是以參議會為組織形式，通過參議員的參政權力來監督和促進政府的各項工作。這些制度設計，不僅大大促進了民眾的認同感，而且也促進了民眾強烈的政治歸屬感。所以，每有參議會召開之時，一些參議員“身后跟著大群男人、女人和孩子，許是他的朋友或羨慕他的人。他們敲鑼打鼓，高聲談笑著，用這種鄉間淳樸簡單的方式，歡送出席陜甘寧邊區參議會的代表?！盵23]293更有一些農民主動登臺發表演說。如在在陜甘寧邊區二屆二次參議會上，一位79歲的老農民登上講臺激動地說：“我活了這么大歲數，還是第一次見到，第一次參加這樣的民主參議會會議。共產黨一心為國家為人民……我很高興……，過去我常聽人們說，農民作出了很大犧牲（納稅和其他形式）。這次我才知道政府和其他機關工作人員作出的犧牲更大，受苦更多，生活更艱苦……。為了抗日，我們必須作出更大犧牲。這些我們要向農民說清楚……”[23]297

美國政治學家阿爾蒙德指出：“認為政府會關心公民的要求，還是相信政府對公民持敵視態度，這會影響人們的行動方式的渠道和頻率?！盵24]206毫無疑問，在陜甘寧邊區縣政制度的設計理念中，以民眾認同和政治歸屬感為基礎的設計理念，不僅滿足了邊區民眾的自身利益和基本訴求，而且也在很大程度上成為民眾接受并參與中共革命，進而實現政治認同的重要助推力。當生活于新的制度中的農民大眾，破天荒地第一次在自豪地談論“我們的政府”，而不是像以往那樣將政府視為與自己無關或令人絕望的事實，這種體驗自然會油然而生一種認同和歸屬的力量。正是這種認同和歸屬感所產生的力量，“變換了這塊土地本來的面目，提高了人民對于生活的認識與摯愛，壯大了正在發展著的革命力量，使得一向落后不被人注意的地區，變成了在抗戰洪流中屹然不動的砥柱?！盵25]應該說這樣的描述和評論顯然是被歷史業已證明的結論。

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[責任編輯劉瀅]