試從人口政策的緊迫性論新疆的可持續發展

張寶梅

(武漢工程大學馬克思主義學院,湖北武漢 430205)

人口政策是一個國家重要的基本政策,而計劃生育政策是人口政策的重要組成部分。自新中國建立以來,在新疆,由于國家對少數民族實行寬松的人口政策,導致新疆的人口過快增長。而人口的過度增加給新疆的可持續發展帶來了極大的影響。新疆的自然資源、生態環境和經濟發展等方面都受到嚴峻的挑戰。因此,要使新疆得以可持續發展,那么在人口政策方面,對新疆地區的少數民族不能再實行優惠的計劃生育政策,而是要實行和漢族一樣的計劃生育政策。本論文試圖從人口政策的緊迫性來分析新疆的可持續發展問題。

一

何為人口政策?“從理論上分析,所謂的人口政策,就是人類為了使自身的發展符合自己的長遠和根本利益,對影響制約人口過程的各種因素施加影響和進行干預、調節的措施、方法和手段?！盵1]10-11一個國家或者一個地區制定什么樣的人口政策,取決于它的社會制度、經濟發展、文化水平和人口發展狀況的需要。

人口政策常常分為狹義人口政策和廣義人口政策。狹義人口政策,是國家直接干預調節人口過程的政策法令。而廣義的人口政策,是國家對人口過程產生重大影響和干預調節人口過程的國家行為,也就是國家對人口過程間接影響和直接干預調節的政策法令及國家行為。它包括了對勞動條件施加影響(如勞動條件的改善等),也包括了對人民生活水平的影響(如工資水平等)。[1]10-11計劃生育政策是人口政策的主要組成部分,是我國開展計劃生育工作順利的保證。計劃生育政策主要由生育政策、技術政策、獎懲政策三個部分組成,其中,生育政策是計劃生育政策的核心和基礎,是直接為“控制人口數量、提高人口素質”的總人口政策服務的?！吨腥A人民共和國憲法》第二十五條規定:“國家推行計劃生育?！笨梢?計劃生育是我國根本大法所確立的一項重大政策。1991年5月,中共中央在《關于加強計劃生育工作嚴格控制人口增長的決定》中指出,我國現行的計劃生育政策是:“提倡晚婚晚育,少生優生,提倡一對夫婦只生育一個孩子。國家干部和職工、城鎮居民除特殊情況經過批準外,一對夫婦只生育一個孩子。農村也要提倡一對夫婦只生育一個孩子,……在少數民族中也要實行計劃生育,具體要求和做法由各自治區或所在省決定?！?/p>

中國少數民族人口政策是中國人口政策的重要組成部分。它是以一定的人口理論為基礎,并結合各個民族地區的經濟、資源、環境和人口狀況等具體實際而制定的人口政策。對于少數民族地區來說,由20世紀50年代初實行鼓勵生育政策,到80年代,轉變為實行計劃生育政策。1982年2月中共中央、國務院在《關于進一步做好計劃生育工作的指示》中提出:“對于少數民族,也要提倡計劃生育,在要求上,可適當放寬一些?！?984年由中央批轉的《關于計劃生育工作的情況的匯報》指出:“對少數民族的生育政策可以考慮,人口在一千萬以下的少數民族,允許一對夫婦生育二胎,個別的可以生育三胎,不準生四胎。具體規定由民族自治地方的人大和政府,有關的省、自治區,根據當地情況制定,報上一級人大或人民政府批準后執行?！庇纱丝梢钥闯?政府對漢族和少數民族實行不同的計劃生育政策。從實行計劃生育政策的時間來看,少數民族基本上是從20世紀80年代初開始實行的,而漢族在70年代就已經開始;從生育數量的控制上看,漢族一對夫婦一般只生育一個子女,而少數民族除了人口在千萬以上的民族之外,一般可以允許生育兩個子女,有的民族還可以生育三、四個子女。以新疆維吾爾自治區為例,新疆從1975年起實行計劃生育,先在城市漢族人口中實行,之后到1980年在城鄉漢族人口中普遍推行。在1988年政府頒布了《新疆維吾爾自治區少數民族計劃生育的暫行規定》,在1989年開始實施。其主要內容是:普遍提倡一對夫婦生育兩個孩子,城市家庭按照規定條件經過批準可以生育3個孩子;農村牧區家庭普遍可以生育3個孩子,符合規定條件經過批準可以生育4個孩子。那么,如此寬松的人口政策最終會給新疆的人口帶來什么的影響?

二

建國以來,由于國家對新疆地區實行優惠的人口政策,使得新疆的人口增長很快,新疆的人口數量直線上升。在20世紀80年代由于對新疆的漢族和少數民族實行不同的計劃生育政策,從而導致漢族人口增長和少數民族人口增長極為不同,少數民族的人口自然增長率開始超過漢族的人口自然增長率?！?949年新疆總人口為433.34萬人,1978年為1233萬人,到1979年增加到1255萬人,占全國總人口的1.19%,居全國第23位,人口增加了三倍多,其中烏魯木齊人口增加了近七倍。當時,新疆共有少數民族734萬多人,占新疆總人口的58.64%,……2000年新疆總人口為1846.26萬人,2005年新疆總人口為2010.35萬人,2006年總人口為2050萬人,2007年總人口為2095.19萬人?！盵2]109這時新疆的漢族人口為823.93萬人,而少數民族的人口數量為1271.26萬人,少數民族的人口數量比漢族足足多了大概400多萬人。

解放后新疆人口增長經歷了五個主要時期:(1)五六十年代,由于解放以后新疆的經濟迅速發展,人們的生活水平有所提高,醫療衛生條件不斷改善,死亡率下降,同時,國家從內地大批移民,新疆人口大幅增加。新疆的人口從1949年的433.34萬人增加到1961年的710.06萬人,年增長率為4.2%,平均每年增加23.06萬人。(2)60年代中期到70年代中期,由于新疆自治區對人口問題認識不足和生育的無政府狀態,人口自然增長過快,人口自然增長率從1961年的13.45‰上升到1962年的22.31‰。以后各年份人口出生率一直保持在35‰以上,人口自然增長率保持在25‰以上。從1963至1974年,新疆總人口從713.12萬人增加到1152.82萬人。(3)在70年代后期至80年代期間,由于新疆分別于1975年和1988年在漢族和少數民族人口中實行計劃生育政策。新疆的人口出生率和自然增長率呈現下降趨勢,達到建國以來的最低水平,人口過快增長的勢頭初步得到遏制。1950至1974年新疆人口平均自然增長率為23.16‰,開展計劃生育工作后,1975至1993年新疆人口平均增長率為 18.47‰,平均每年增加25.04萬人。[3]375-376(4)從1988年起至20世紀末,新疆進入第三次人口生育高峰期。第二次人口生育高峰期出生的人口大多進入婚育年齡,但是由于新疆在漢族和少數民族中普遍實行嚴格的計劃生育政策,加上各民族生育觀念發生了變化,使得人口出生率和自然增長率并沒有出現大幅度的增長。進入21世紀后,人口出生率基本維持在16‰17‰,但由于人口基數較大,年凈增人口仍在30萬左右。(5)在2011年5月,新疆維吾爾自治區統計局公布了第六次全國人口普查新疆人口普查數據:“新疆常住人口為21813334人,同第五次全國人口普查2000年11月1日零時的18459511人相比,10年里共增加3353823人,增長18.17%,年平均增長率為1.68%?！盵4]

由此可以看出,新疆的人口總量在不斷增長,人口越來越多。另一方面,由于對漢族和少數民族實行不同的計劃生育政策,從而導致漢族和少數民族的人口增長出現差異。如下表:

我國新疆維吾爾自治區的漢族和少數民族人口平均增長率表 單位:萬人、%

從上表中可以看出,新疆地區的漢族人口平均增長率呈現先上升后下降的趨勢,而少數民族人口平均增長率剛開始呈高速增長勢頭,在80年代后這種勢頭雖有所減緩,但人口總數開始大大超過漢族人口總數。另一方面,根據2011年新疆維吾爾自治區統計局所公布的人口普查數據顯示,“在新疆人口中,漢族人口為8746148人,占總人口的40.1%,各少數民族人口13067186人,占總人口的59.9%。與2000年第五次全國人口普查相比,漢族人口增加1256229人,增長了16.77%;各少數民族人口增加了2097594人,增長了 19.12%?！盵4]很顯然,少數民族人口增長明顯快于漢族人口增長。但要注意的是,漢族人口增加完全是因為移民,而少數民族人口增加卻是靠生育。

另一方面,新疆漢族人口主要集中在城市和建設兵團,其中新疆建設兵團占三分之一左右。對于承擔著屯墾戍邊職責的新疆生產建設兵團來說,由于實行和全國一樣的獨生子女政策,新疆建設兵團婦女生育率很低,而新疆城市漢族的生育率應該比建設兵團還要低?，F在新疆每個漢族婦女只生不到1個孩子,而維吾爾等少數民族婦女卻生3個以上。這意味著新疆的漢族下一代人口比上一代減少很多,而少數民族人口遠遠比上一代要多。而且,自改革開放以來,隨著我國東西部經濟發展差距不斷擴大,加上政府對區域移民的干預減弱的影響,出現了大量人口內遷。從1981年起,越來越多的人開始向內地遷移,在10年里累計遷出人口約21.78萬人,年平均凈遷出2萬多人。[5]50-53另一方面,由于新疆建設兵團位于我國西北的邊境,生態環境惡劣,而且經濟發展條件不那么有利,從而大大增加引進外來人口的難度。從1990年起,新疆建設兵團勞動力的減少人數遠多于增加人數,勞動力嚴重缺乏?！?005年底,兵團各師國有單位共有離退休以及離職人員48.04萬人,兵團職工人數由1991年的101萬人持續減少到2005年的66.54萬人,……而從1990年到2005年兵團農場總播種面積從780.8千公頃增加到985.8千公頃。其中需要大量拾花勞動力的棉花播種面積從170千公頃增加到471.74公頃?！盵6]100由此看來,建設兵團職工人數在不斷減少,而種植面積在不斷增大,出現勞動力嚴重短缺的局面。這對新疆的穩定和發展產生了影響,因為建設兵團在推動新疆經濟的發展和保衛祖國邊疆的穩定和安全等方面發揮著重要的作用。

總之,寬松的人口政策導致新疆的人口急劇增長,而不平等的人口政策則使得新疆的少數民族和漢族的人口總量和人口增長發生了根本性的變化。人口的急劇增長帶來一系列的問題:水資源緊缺、制約人均教育投入、阻礙工業化的進程等等,它們嚴重阻礙新疆地區的可持續發展。

三

良好的人口狀況是實現可持續發展的必要條件。在影響可持續發展的諸多人口因素中,人口數量是最重要的。人口數量的多少,直接關系到資源的消耗、環境的保護等相關問題。因此要使新疆獲得可持續發展的話,就必須要具備一個良好的人口條件。而現在由于新疆對漢族和少數民族采取不同的計劃生育政策,從而使得它們的人口數量出現很大的不同。假使以后對漢族和少數民族仍然實行不同的人口政策的話,那么它將會加深新疆未來人口的危險性,不利于新疆地區的穩定,同時更不利于國家的穩定和統一。而起到維護新疆政治穩定作用的新疆建設兵團的人數在不斷減少,那么,這對新疆的穩定和發展也極為不利。因此,應該要對少數民族實行計劃生育,并且是要實行和漢族一樣的計劃生育政策,不可以是“一國兩制”。

可持續發展,是既要滿足當代人的需要,又不能對子孫后代滿足其需要的能力構成危害的發展。它涉及人口數量、素質、結構與經濟發展的各個方面。而一個地區要想可持續發展,就必須具備很多種條件,其中,人口條件是可持續發展的必要前提?！皼]有一個良好的人口條件,可持續發展戰略的實現也幾乎是不可能的?！盵7]2對于新疆來說,它的人口增長速度過快,使得資源短缺,人口過多,對新疆干旱地區有限的水資源使用就大大增加,目前人口數量已接近新疆資源環境的承載能力。同時,由于人口不斷增長,新疆人均自然資源占有量也在不斷減少?！叭珔^耕地總面積由1990年的4630.33萬畝增加到2005年的5186.91萬畝,但人均耕地卻由1990年的3畝下降到2005年的2.5畝,水資源人均占有量由1990年的5781立方米下降到2005年的4259立方米,減少了26.3%?！盵8]122可以說,隨著新疆人口總量的進一步增大,它對新疆可持續發展將構成極大的威脅。另一方面,過快的人口增長不僅吞噬發展的成果,對資源環境的持續利用基礎構成威脅,而且不合理的人口結構與分布,低劣的人口素質同樣不利于社會經濟的發展和資源環境的保護。此外,除了給新疆的生態環境帶來強大的人口壓力之外,人口的過快增長還帶來了嚴重的人口老齡化問題,給新疆的社會家庭養老和醫療保障體系帶來了沉重的經濟負擔,從而妨礙了新疆的可持續發展?？傊?高速的人口增長是導致經濟、社會、資源和環境之間發生矛盾的根源之一。

另一方面,在新疆,少數民族聚居地區人口增長過快,已經超過新疆的漢族人口增長速度,這嚴重制約新疆區域經濟社會發展。2004年,少數民族人口占新疆總人口的60.25%,而吐魯番、阿勒泰、阿克蘇、喀什、和田等七個地州的總人口占全疆總人口的60.33%,……根據歷次人口普查資料,新疆人口總量1982年為1308.2萬人,2005年為2010.35萬人,增長了53.7%。同期,少數民族聚居地區人口從608萬人發展到1207萬人,增長了98.5%。[8]123由此可以看出,少數民族的人口總量大大增加,長此以往,如果按照之前對少數民族和漢族實行不同的計劃生育政策的話,那么總有一天,少數民族的人口數量將會大大超過漢族的人口數量。同時,作為漢族人口來源的新疆建設兵團人口數量在不斷減少,那么,這將會給新疆地區的穩定帶來一定的影響。根據2003年由國務院新聞辦公室公布的《新疆的歷史與發展白皮書》明確指出:“兵團作為新疆穩定、邊防鞏固的重要力量,堅持勞武結合,與軍隊、武警、人民群眾共同在邊境地區建立了‘軍、警(武警)、兵(兵團)、民’四位一體的聯防體系,50年來在打擊和抵御境內外分裂勢力的破壞和滲透活動,保衛祖國邊境的穩定和安全等方面,發揮了不可替代的特殊作用?！彪S著新疆建設兵團的人口數量逐漸減少,加上引進外來人才存在一定困難,這勢必會影響到新疆地區的政治穩定和社會發展。

總而概之,人口是可持續發展的重要因素,人口政策對于一個地區的可持續發展起到很重要的作用。適當的人口政策將會促進國家或者地區的可持續發展,如果人口政策實行得不適當,則會阻礙它的可持續發展。對于新疆來說,要實行可持續發展戰略,在人口方面,就不再是實行鼓勵人口增長的人口政策,而是要實行嚴格控制人口數量的人口政策?？刂迫丝谠鲩L就必須實行計劃生育,計劃生育是控制人口增長最主要的途徑。因此,對少數民族應該要實行嚴格的計劃生育政策,合理少生優生,提高各民族的人口素質。對少數民族實行計劃生育政策,并不是之前所實行和漢族不同的計劃生育政策,而是要實行和漢族同樣的計劃生育政策,不可在這政策上實行“一國兩制”。因為制定嚴格的計劃生育政策,是實現控制人口數量目標的重要保障。能否控制人口過快增長,關鍵在于是否落實嚴格的計劃生育政策。只有降低生育率才更有利于少數民族地區的可持續發展,才能讓新疆地區的人們過上更幸福、更富裕的美好生活。

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