集體林權制度改革下的林地流轉問題

李亞梅

摘要：隨著集體林權制度改革的進一步深入和林業市場化的加強，分散的林地經營模式已經越來越不能適應經濟發展的要求，逐漸阻礙了林業的發展和林農收人的提高。林地流轉逐漸成為在新時期的經濟社會背景下，克服林地家庭分散經營缺點的重要途徑。林地流轉是由林地分戶經營、投資造林業主的多元化決定的，并且能有效地促進林業結構調整和林業產業化經營，推動林地適度規模經營，促進了林業產業鏈條的延伸，提高林業生產的組織化程度，也是發展現代林業的必然要求。

關鍵詞：集體林權制度、改革、林地流轉

中圖分類號：D651文獻標識碼： A

一、前言

改革開放以來，隨著科學技術的進步，我國集體林業經濟取得了較快發展，為我國經濟社會發展做出了重大貢獻，但是，集體林權界定不明確，經營主體落實不到位，經營機制嚴重滯后，利益分配有失公平等各種深層次矛盾日益凸顯，這些嚴重制約著我國林業持續健康協調發展，同時也存在很多引起社會不穩定的因素。集體林權制度改革是解決我國“三農”問題的重大舉措，是鞏固我國農業基礎地位、發展農村經濟和提升農業國際競爭力的重要前提。為了解放林業生產力，提升現代林業經濟水平，保護生態環境，增加農民收入，建設社會主義小康社會，全面推進我國集體林權制度改革已勢在必行。

二、林權流轉的含義

1、林權的概念

一般認為，林權是指森林、林木、林地等森林資源的所有權和使用權。森林林木的所有權是指所有人依法對森林、林木享有占有、使用、收益和處分的權利。本研究認為：(1)林權是指森林資源物權引，即森林資源的所有權和使用權；(2)廣義的森林資源包括林地、林木以及依托林地、林木生存的植物和微生物，而狹義(如物權法意義上)的森林資源僅指林地和林木；(3)林木是未脫離地面的樹木和竹子，包括活立木和枯立木。由于在中國林地所有權禁止流轉，因此，林權流轉一般是指林地使用權與林木所有權的流通轉移。

2、林權流轉與林權變動

林權流轉是林權的分離、異動和轉移，從而使林權權利人能靈活處分所有權和經營權，盤活既有資產，實現森林資源價值的最大化。而林權變動是林權從無到有或從有到無的過程，即林權變動強調的是人與林的結合或分離，而林權流轉強調的是權能的分離和變化。

三、中國現行林權流轉制度和實踐中存在的主要問題

1、林地使用權流轉法律依據不全

林地流轉有關法律法規滯后，缺乏切實可行的外部拉動政策。至今國家尚未制定一部規范林地流轉的法律法規，現有法律法規中的有關條款已明顯阻礙當今快速發展的經濟活動的需要。地方性法規規范作用相對有限。人們對這種低階位的規定的權威性存在疑惑，并且極大部分地方林地流轉處于無章可循的狀態，其結果導致了流轉行為不規范、隨意性大，沒有中介機構參與，操作上缺乏透明度和公平性，圖文資料不全，合同文本不一致，林地價格基本上由村委會采用目估毛測法進行簡單的估算。

2、流轉程序不規范和流轉后管理薄弱

流轉程序與手續不夠規范，帶來了矛盾和隱患。有相當部分林地流轉只是口頭約定，有些合同條款不規范，權利義務違約責任不清。有些林農片面認為林地承包50年不變，這些林地就是自己的，可以任意處置，于是私租包給他人；有的林農在其周邊山林已經流轉的情況下，也不愿意流轉，影響了林業產業結構調整的整體布局，顯示不出規模效應，不能有效地盤活林地資源。也有個別地方借林地使用權流轉之名，隨意改變流轉林地的林業用途，修建固定設施。

3、流轉的管理和中介服務機構不夠健全

林地流轉的市場化中介服務體系剛剛建立，還缺少完備的管理制度和規范操作程序。制約了林地流轉市場的發育。目前各地還沒有建立相應的林地流轉管理機構、森林資源資產評估服務機構、經濟仲裁機構等，流轉后沒有及時登記備案，林地權屬變更登記滯后。值得關注的是，在很多地方轉讓林地使用權時，由于缺乏專業的森林資產評估機構，沒有對林木的生長狀況、地理位置、林地的立地條件、交通和市場條件等進行調查，沒有進行科學合理的價格估測，價格基本上由村兩委采取目估毛測法進行簡單的估算，主觀性、隨意性較大。且流轉多數屬偶發性行為，地區性、封閉性強，缺乏市場參照依據，導致相似經營條件和立地等級的地塊價格高低相差懸殊。另外，林地流轉價格沒有考慮資金的時間價值。這將造成集體資產的大量流失。由于沒有專門的評估機構，市、縣林業局有時會對一部分林地進行評估，但是由于沒有資質，也得不到承認，為林地的流轉帶來一定的困難。

四、規范集體林權流轉的政策建議

1、加快林權流轉立法步伐，規范流轉行為

要在明確所有權、穩定承包權、保護收益權、尊重處分權的基礎上，推動林地使用權的流轉。1998年7月1日修改實施的《森林法》第15條規定：防護林、特用林的林地使用權不得轉讓，至今近10年過去了，原有的規定已不適應甚至阻礙了當前的經濟活動和生產發展。為此建議對其不適合搞活林地使用權的相關條款作適當修改，盡快制定行政法規《林地流轉管理辦法》，以適應形勢發展的需要。建議在經濟活動比較活躍的地區，商品林和公益林地(含防護林、特用林)只要權屬明確，不改變經營目的，不改變林地用途，不改變林地現狀，其林地使用權可以轉讓，可以流轉。要盡快完善承包和流轉的法律制度。對受讓人的投資能力、從事林業生產的技術經驗等要進行規范，防止無能力及無心從事林地經營的人浪費土地資源和利用炒賣手段漁利。限制出租、轉包、轉讓的最低林地面積 。

2、構建高水平的集體林權流轉信息平臺，提高政府公共服務能力

要盡快建立健全林地流轉管理機構。如建立林地流轉管理辦公室，其職能是規范、指導、管理林地流轉行為，調解、仲裁因林地流轉而引起的糾紛。要進一步完善林業社會化服務體系，大力培育市場化的中介組織，為林地流轉搭建規范、有序、公開、公平、公正的交易平臺。要盡快建立流轉交易信息網絡。通過各種渠道調查、搜集林地流轉的供給和需求、市場價格等信息，并加以統計、分析和預測，對外進行發布，使廣大農戶和有意投資林業的經營者及時、準確地獲取可靠信息，溝通市場供需雙方的相互聯系，為達成林地流轉創造條件。要切實加強對林權流轉的管理。首先是要加強林地權屬管理。對林地所有權和使用權的管理，林業主管部門依法在登記造冊的基礎上，核發證書，予以確認。權屬發生變更，要依法更換證書，有效地保護經營者的合法權益。其次是加強林地的保護管理，實現林地的宏觀調控，堅決制止亂占濫用林地 。

3、加快推進林權流轉制度的配套改革

第一，各級政府要大力培育符合現代林業要求的產業化經營主體，通過實施各項優惠政策，促進各種林業專業合作組織、林業產業協會組織的形成和壯大；同時鼓勵各種社會主體跨所有制、跨行業、跨地區投資發展林業，確保經營者權益。第二，要加快農村林業勞動力轉移再就業。對下山移民和就業轉移的林農流轉林地給予適當的補助，從政策上引導和鼓勵林農流轉林地。第三，要建立健全失地農民的社會保障機制。推進農村社會保障體系建設，保護流轉出林地的農戶利益。完善農村社會保障制度、農村救濟制度、戶籍制度等相關的制度，解決林農對林地使用權流轉的后顧之憂。把長期以來林農主要依靠林地作為唯一保障向依靠基金方式的社會保障轉變，進而為林地流轉創造良好條件。

五、結束語

目前，中國的集體林權制度改革將進一步向縱深推進。充分重視和研究中國林權流轉中存在的問題，并完善林權流轉的法律制度，使林權流轉有法可依，有法必依，朝規范有序的方向發展，對于順利推進集體林權制度改革不僅必要，而且具有十分重要的意義。

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